公共政策性国有企业的治理改革研究，本文主要内容关键词为：政策性论文,国有企业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
基于功能定位的差异实施分类改革已经成为全面深化国有企业改革的基本方向。尽管目前对于国有企业的分类仍然远未达成共识，但无论是从企业运行的基本规律还是国有企业的现实分布，基于“国家使命”的不同将国有企业区分为公共政策性的国有企业、一般商业性国有企业和特定功能性国有企业[1]都具有较高的合理性。其中，公共政策性国有企业是一类非常特殊的企业，其设立的社会目的性要远远优先于经济目的性，甚至其全部目的性就是社会公众利益目标，因此它们与一般商业性国有企业和特定功能性国有企业在承担使命、股权设计与运行机制等方面的治理改革存在显著区别。 一、公共政策性国有企业的使命界定 公共政策性国有企业的使命界定需要回答两个方面的问题：为什么要设立公共政策性国有企业？公共政策性国有企业的使命是什么？后者又区分为公共政策性国有企业作为一个整体的使命是什么？以及特定个体的公共政策性国有企业使命如何界定？为了回答这几个方面的问题，需要分析研究公共政策性国有企业的使命源泉、使命主体、使命定位和使命内容。 1.使命源泉：弥补公共政策所针对领域的“市场失灵” 作为实现国家赋予的公共政策目标的手段和工具，公共政策性国有企业设立的必然性在于公共政策所针对的领域存在明显的市场缺陷与经常性的市场失灵，需要通过公共政策的实施来弥补和矫正。而无论是广义概念还是狭义概念的公共政策，其针对的领域主要是社会公共领域，它以解决公共问题为取向，以公权力的运用为依托，以维护公共利益为目标，具有导向功能、管制功能、调控功能和分配功能。虽然公共政策涵盖的社会内容包括政治、经济、社会、教育、科技、文化等多个领域，但其之所以出现，则都可以认为是这些公共领域因存在市场失灵而导致社会公众利益受损，并引发社会公共问题。以公共产品和服务的提供为例，这一产品和服务具有非竞争性和非排他性特征，由此导致公共产品和服务的需求曲线通常是虚假的，无法准确确定社会对公共产品和服务的需求信息，也难以规避消费中的“搭便车”问题，这使得私人部门通常不愿意或无法生产和提供公共产品和服务，造成公共产品和服务的供应不足与利用不足。也就是说，公共产品和服务领域普遍存在市场失灵问题，需要政府通过公共政策的实施来满足社会公众对公共产品和服务的需求，保证社会公众利益的实现。 2.使命主体：国有企业是某些公共政策活动的更优执行者 在公共政策针对的领域中，市场机制的失灵意味着政府提供该领域的公共问题解决或所需产品和服务的供给有其逻辑合理性，但这并不意味着政府必须成为解决公共问题的直接主体或者直接生产或提供公共产品和服务。按照彼得·德鲁克(1996)的观点：“任何想要把治理和‘实干’大规模地联系在一起的做法只会严重削弱决策的能力。任何想要决策机构去亲自‘实干’的做法也意味着‘干’蠢事。决策机构并不具备那样的能力，从根本上说那也不是它的事。”[2]事实上，公共政策是一个从实然(政策问题的客观实在性)到应然(政策规划、方案择优和政策合法化)，再到实然(通过政策执行，政策转化为现实)的过程。在这一过程中，政府理应成为掌舵者而非划桨人，应将其在公共政策所针对领域的决策职能与执行职能适度分离，政府应集中精力做好决策、监督、协调和指导工作(掌好舵)。这意味着政府应当成为公共政策问题的发现者和公共政策的制定者，而对于公共政策的执行不需也不应该“身体力行”，因为政府对于公共政策活动的直接具体实施不具备优势、缺乏相应能力，特别是行政机构容易出现的低效率、官僚主义、无成本—效益观念、“寻租”行为等会导致“看得见的手”的政府失败。也就是说，某些公共政策活动的具体执行应该有比政府更优的替代主体，而这一主体就是公共政策性的国有企业。公共政策性国有企业能够将“政府”的行政性优势与“企业”的市场化优势结合起来，既能确保公共政策活动的有效实施，又能确保实施的效率性。 3.使命定位：有效和高效地达成公共政策目标 从整体角度来看，公共政策性国有企业的使命必然是完成国家赋予的公共政策目标，保证实现社会公众利益。这里包括两个层次：一是企业的行为或活动必须满足公共政策目标的达成，即对于实现公共政策目标具有有效性；二是企业的行为或活动必须能够使得公共政策目标的达成具有效率性，即更高效地达成公共政策目标。以公共产品和服务类国有企业为例，其基本使命就是以安全、高效、绿色、和谐、透明的方式保障公共产品和服务的可持续供应，满足社会公众对公共产品和服务的需求。承担这一使命意味着公共产品和服务类国有企业，首先要确保所生产和提供的公共产品和服务是有效的，即是社会公众所需要的，能够促进经济、社会和环境的全面协调可持续发展；其次要不断提高生产和提供公共产品和服务的效率，确保公共产品和服务的提供是高效的，这意味着企业应当提升管理能力与水平、提升科技创新能力与水平、提升激发各利益相关方合作提供公共产品和服务的能力与水平。基于有效和高效达成公共政策目标的使命定位，公共政策性国有企业就必须对其业务范围进行明确和聚焦，其业务活动应当而且必须集中于公共政策所针对的领域，其全部投入和精力都应致力于该领域的业务活动。以公共产品和服务类国有企业为例，这类企业的业务活动都必须围绕着公共产品和服务的生产与提供展开，而对于与公共产品和服务提供没有关联的经营性业务则不应该参与或介入。这意味着在现实中，一些被确定为公共政策性的国有企业，必须要主动限制自身的经营性活动，专注于公共政策性的业务，以便更好地实现国家赋予的公共政策目标。 4.使命内容：分层分类确定具体公共政策性国有企业的使命 为了防止整体层面的“国家使命”与企业个体使命之间的冲突，并鉴于公共政策性国有企业的数量相对有限，因此有必须对每一特定的公共政策性国有企业的使命内容进行确定。对于每一特定公共政策性国有企业而言，其使命的内容宜采取自上而下、分层分类确定的方法，即从公共政策性国有企业的整体使命出发，针对中央企业和地方国有企业、考虑公共政策所针对的不同领域来明确出具体企业的使命内容。从公共政策性的中央企业来看，其承担的使命大体上有两类：一类是全国性的公共产品和服务提供；另一类是中央政府赋予的特殊政策性任务。在这一整体性使命下，特定个体的公共政策性中央企业使命内容需要进一步细化，承担第一类使命的中央企业，其使命内容可以按照公共产品和服务的类别进行具体确定，如国家电网公司的使命内容就是保障更安全、更经济、更清洁、可持续的能源供应；承担第二类使命的中央企业，其使命内容可以按照政策性任务类别来进行具体确定，如中国国新控股有限责任公司的使命内容是配合国资委优化中央企业布局结构、主要从事国有资产经营与管理的企业化操作平台；中国储备粮管理总公司的使命内容是负责中央储备粮(含中央储备油)的经营管理，同时接受国家委托执行粮油购销调存等调控任务；中国储备棉管理总公司的使命内容是负责国家储备棉的经营管理，确保国家储备棉存储安全、质量好、调运通畅。 从公共政策性的地方国有企业来看，其承担的使命大体上有3类：承担市政建设任务；具有政府补贴提供民生产品与服务；承担地方政府赋予的特殊性任务。对于特定个体的公共政策性地方国有企业而言，其使命内容的确定应该根据这3类整体性使命，按照任务类别、民生产品与服务类别分别具体确定。承担第一类使命的地方国有企业，可以按照市政建设任务的类别确定自己的使命内容，如北京市基础设施投资有限公司的使命内容是承担北京市轨道交通等基础设施项目的投融资和资本运营任务；承担第二类使命的地方国有企业，可以按照民生产品与服务的类别确定自己的使命内容，如上海巴士公交(集团)有限公司的使命内容是专业从事城市公交客运，致力于为广大市民提供安全、可靠、便捷、通达、舒适的出行服务；承担第三类使命的地方国有企业，可以按照政策性任务的内容确定自己的使命内容，如北京市保障性住房建设投资中心的使命内容是建设北京市保障性住房投融资、建设收购和运营管理平台，实现北京市委、市政府关于全市保障性住房建设发展任务。 二、公共政策性国有企业的股权设计 公共政策性国有企业的使命特殊性决定其股权设计也有别于一般商业性国有企业和特定功能性国有企业，因此有必要针对性地对其股权投资来源、股权架构体系进行探讨和设计。 1.公共政策性国有企业的股权结构模式 从国际经验来看，公共政策性企业可以采取多种股权结构模式，包括国有独资、国有控股甚至国有参股和私人所有，而公共政策性国有企业则有国有独资和国有控股两种方式。分析来看，国外政府之所以让社会资本进入公共政策性领域，其基本条件是拥有充分发达的市场经济，高度发展的公民社会，法律法规相对完善，政府的财政平衡压力较大，对于公共产品与服务的理论认识在转变，社会资本的“国家使命”意识较强，等等。 从我国来看，需要对全国层面与地方层面分别进行分析(见表1)。对于前者，由于我国市场经济整体尚不够发达、法律法规不够完善、国家对于公共产品与服务的定位更聚焦于社会目标，对于只能维持收支平衡甚至难以平衡的公共政策项目，难以获得社会资本的进入。而且，我国处于经济社会加快转型时期，公共政策领域需要强有力的政府调控，对于公共产品与服务的提供需要有较高程度的控制力。综合这些因素，无论是对于中央政府赋予的特殊政策性任务，还是对于全国性的公共产品和服务提供，目前阶段全国性的公共政策性企业采取国有独资公司模式是较优和较为理想的选择。 对于后者，由于不同地区在市场经济发达程度、法律法规的完善程度、财政收支平衡压力的大小等方面都存在差异，因此各地区可以针对不同类型的公共政策性企业采用差异化的股权结构模式。对于承担地方政府赋予特殊性任务的公共政策性企业，宜采取国有独资公司的股权结构模式；对于提供具有政府补贴民生产品与服务的公共政策性企业，可以采取国有独资公司或国有控股公司的股权结构模式；对于承担市政建设任务的公共政策性企业，可以根据具体情况采取国有独资公司、国有控股公司、国有参股公司甚至私人所有的股权结构模式，比如可以采取当下较为流行的公私合营(PPP)模式。
2.公共政策性国有企业的股权架构体系构想 根据以上确定的公共政策性国有企业股权结构模式，并借鉴国外经验，公共政策性国有独资公司的出资人为中央政府或各级地方政府，由中央政府或各级地方政府相关部门(如国资委)作为出资人代表履行出资人职责；公共政策性国有控股公司的国有资本出资人为中央政府或各级地方政府，由中央政府或各级地方政府相关部门(如国资委)作为国有股东代表履行股东代表职责。 进一步来看，对于公共政策性国有企业，可以根据情况采取“两层”或“三层”的股权设计(见表2)。通常来说，对于公共政策性中央企业，由于均采用国有独资公司的股权结构模式，并且考虑到对其强控制性的需要，建议无论是对于承担中央政府赋予的特殊政策性任务的国有企业，还是对于承担全国性的公共产品和服务提供任务的国有企业，均采取“两层”股权设计方式，即中央政府出资人代表——公共政策性中央企业。对于公共政策性地方国有企业，考虑不同企业所采用的股权结构模式和承担的公共政策性任务不同，建议采取差异化的股权设计方式。其中，对于承担地方政府赋予特殊性任务的国有独资公司和提供具有政府补贴民生产品与服务的国有独资公司，建议采取“两层”股权设计方式，即地方政府出资人代表——公共政策性地方国有企业；对于提供具有政府补贴民生产品与服务的国有控股公司、承担市政建设任务的国有独资公司和国有控股公司，建议采取“三层”股权设计方式，即地方政府出资人代表——地方国有资本投资运营公司——公共政策性国有企业。
三、公共政策性国有企业的治理结构 构建合理的组织治理结构是确保公共政策性国有企业高效运行的基础。公共政策性国有企业的使命特殊性和股权结构的特殊性，决定其组织治理结构也有别于一般性的企业。因此，需要有针对性地构建和设计公共政策性国有企业的组织治理结构。 1.公共政策性国有企业治理结构的设计构想 从国际经验来看，对于公共政策性国有企业的治理结构设计并没有统一的模式，而是需要根据各个国家的法律体系、组织治理发展历史和企业的股权架构体系予以确定。从我国公共政策性国有企业来看，无论是对于国有独资公司还是国有控股公司，建议均按照现代企业制度建设的要求，采用董事会领导下的经理层负责制，同时通过设立监事会形成权力制衡。在具体设计上，根据股权结构模式和股权架构体系的不同，不同公共政策性国有企业的治理结构也应有所不同(见表3)。 对于“两层”股权架构的公共政策性国有独资公司，由政府相关部门代表各级政府履行出资人职责，不设股东大会。董事会由外部董事和职工董事构成，外部董事由政府相关部门任命和管理，董事长由各级政府任命和管理，职工董事经全体职工选举推荐；总经理由各级政府任命和管理，经理层副职领导由董事会聘任和管理，但需向政府相关部门备案；政府相关部门向公司派驻监事会，或者任命和管理监事长和监事。 对于“三层”股权架构的公共政策性国有独资公司(属于地方性国有企业)，由地方国有资本投资运营公司受地方政府相关部门委托对公共政策性国有独资公司履行出资人职责，地方政府通过对地方国有资本投资运营公司的董事会进行控制而影响公共政策性国有独资公司的重大决策。在这一股权架构下，公共政策性国有独资公司不设股东大会，董事会由专职外部董事、独立董事和职工董事构成，董事长、专职外部董事和独立董事由地方国有资本运营公司董事会进行任命和管理，但需报地方政府相关部门审批，职工董事由全体职工选举推荐。总经理由地方国有资本运营公司董事会按照程序进行任命和管理，但需报地方政府相关部门审批，经理层副职领导由公共政策性国有独资公司的董事会聘任和管理，但需报地方国有资本运营公司董事会审批。地方国有资本运营公司董事会向公共政策性国有独资公司派驻监事会，或者任命和管理监事长和监事，但需报地方政府相关部门审批。 对于“三层”股权架构的公共政策性国有控股公司(属于地方性国有企业)，由地方国有资本投资运营公司受地方政府相关部门委托对公共政策性国有控股公司履行股东职责，地方政府通过对地方国有资本投资运营公司的董事会进行控制而影响公共政策性国有控股公司的重大决策。在这一股权架构下，公共政策性国有控股公司可以根据股东数量情况而考虑是否成立股东大会，如果股东数量很少，可以不成立股东大会，如果股东数量较多，则成立股东大会。董事会由专职外部董事、独立董事和职工董事构成。在不成立股东大会的情况下，董事长由地方国有资本投资运营公司董事会任命和管理，但需报地方政府相关部门审批，专职外部董事分别由地方国有资本投资运营公司董事会和参股公司委派与管理，前者对专职外部董事的委派和管理需报地方政府相关部门审批，独立董事由地方国有资本投资运营公司董事会和参股公司共同确定，职工董事由全体职工选举推荐。在成立股东大会的情况下，地方国有资本投资运营公司董事会和参股公司分别推荐专职外部董事、独立董事人选，由股东大会选任，职工董事由全体职工选举推荐，董事长由地方国有资本投资运营公司董事会推荐，公共政策性国有控股公司董事会依据程序选举产生，地方国有资本投资运营公司董事会推荐的董事长和外部董事均需报地方政府相关部门审批。总经理和经理层副职领导由公共政策性国有控股公司董事会聘任和管理，总经理的聘任需要报地方国有资本投资运营公司董事会审批。在不成立股东大会的情况下，地方国有资本投资运营公司董事会向公共政策性国有控股公司委派监事长和部分监事，但需报地方政府相关部门审批，部分监事由参股公司派出。在成立股东大会的情况下，地方国有资本投资运营公司董事会和参股公司分别推荐监事人选，地方国有资本投资运营公司董事会推荐监事长人选，由股东大会选任，地方国有资本投资运营公司董事会推荐的监事长和监事需报地方政府相关部门审批。
2.高层管理者的激励约束机制构建 构建合意的高层管理者激励约束机制是公共政策性国有企业有效治理的重要内容。公共政策性国有企业应按照“激励约束形式多样化、激励约束对象差异化、激励约束水平合理化、激励约束评价科学化、激励约束效果显性化”的原则，构建既符合一般现代公司运行规律又考虑公共政策性国有企业特殊性的高层管理者激励约束机制。 从激励机制来看，主要包括3个方面：一是行政激励。虽然公共政策性国有企业总体上应该按照国有企业改革的大方向和大趋势，对于高层管理者实施“去行政化”改革，但考虑到历史原因和公共政策性国有企业的特殊性，建议对“两层”股权架构的公共政策性国有独资公司的董事长和总经理保留行政级别，一方面增强各级政府对公共政策性国有独资公司的控制力；另一方面也强化此类公司董事长和总经理的激励。二是薪酬激励。公共政策性国有企业应坚持薪酬待遇与绩效表现挂钩的原则，建立与此类公司高层管理者选任方式相匹配的薪酬分配办法。公共政策性国有企业高层管理者薪酬包括基本薪酬和绩效薪酬，以基本薪酬为主，绩效薪酬与公共政策性目标实现情况和个人考核结果挂钩。三是声誉机制。公共政策性国有企业承担的任务对于全国或地方经济社会发展和民生改善具有重要意义，因此对于确实表现优异的此类公司高层管理者，应通过各种方式赋予相应的社会荣誉，提升他们在社会上的声誉，增强社会声誉对其的激励作用。 从约束机制来看，主要包括4个方面：一是结构约束。公共政策性国有企业可以通过建立权力相互制衡的组织治理架构，明确不同高层管理者的权责边界，对各高层管理者的“不当”经营行为形成有效约束。二是制度约束。公共政策性国有企业可以通过制定公司章程、建立不同高层管理者的权责清单和完善公司各项经营管理流程与制度规范，并强化制度执行监督，来对此类公司的高层管理者经营行为进行制度约束。三是任期约束。公共政策性国有企业的高层管理者任期按照法律法规和公司章程执行，任期届满应综合考核重新办理任职手续。建立完善公共政策性国有企业高层管理者退出机制，对于业绩表现突出、经任期考核称职的高层管理者可以继续连任，否则予以调整。四是追责约束。对公共政策性国有企业高层管理者出现重大决策违规、失误，经营管理不善造成国有资产流失、损失的，将及时“红牌罚出”，实行国有企业高层管理者准入限制。 四、公共政策性国有企业的监管机制 虽然公共政策性国有企业在数量上可能占全部国有企业的比重不过10%，但对其的监管成本却可能会占到整个国资管理体制运行成本的一半。[3]这意味着有必要寻找到针对公共政策性国有企业行之有效的监管体制机制，在尽可能降低监管制度成本的同时，又确保公共政策性国有企业正当履行服务社会公共利益的职责。 1.公共政策性国有企业的监管机制架构 从国际经验来看，对于公共政策性国有企业的监管应是立体式的、全方位的，并且注重通过立法来对公共政策性国有企业进行监管，但也不排除给予企业相当程度的自主经营权和自主管理权。对于我国公共政策性国有企业来说，应在借鉴国际经验基础上，充分考虑不同类型公共政策性国有企业的特点，明确各自的监管模式、监管主体、监管目标、监管重点、监管手段和考核指标(如图1所示)。
图1 公共政策性国有企业的监管机制 2.公共政策性国有企业的监管机制设计 从监管模式来看，对于公共政策性中央企业，可以采用“一企一法”加上专项监管的模式，针对每一个公共政策性中央企业都制定专门的法律，对该企业的出资模式、董事会和经理层的构成与运行机制、业务范围、重大决策等各类事项进行规定，同时，这些企业还应该遵守其他一些法律法规。此外，每一个公共政策性中央企业都要接受来自中央政府相关部门或委托的外部专业机构所进行的财务审计、纪检监察、风险监督等各类专项监督。对于公共政策性地方国有企业，无论是“两层”股权架构的公共政策性地方国有企业，还是“三层”股权架构的公共政策性地方国有企业，均可采取“一企一制”加上专项监管的模式。针对每一个公共政策性地方国有企业，均由地方政府制定专门的制度，对该企业的主要事项进行规定。与此同时，地方政府相关部门直接或委托外部专业机构对每一个公共政策性地方国有企业进行财务审计、纪检监察、风险监督等方面的专项监督。 从监管主体来看，公共政策性国有企业的监管主体除了代表各级政府履行出资人职责的政府部门外，还涉及公共政策管理的相关政府部门。对于承担政府特殊性任务的公共政策性国有企业，监管主体将包括特殊性任务的政府管理部门；对于提供公共产品和服务的公共政策性国有企业，监管主体将包括公共产品立项和资金来源的政府管理部门(如发改委、财政部门等)；对于承担市政建设的公共政策性地方国有企业，监管主体将包括负责市政建设的政府管理部门。 从监管目标来看，公共政策性国有企业的监管目标是公共政策目标达成的有效性和效率性，即社会效益的最大化。对于承担政府特殊性任务的公共政策性国有企业，监管目标是确保政府特殊性任务得到圆满地完成，实现政府对经济社会发展的有效调控；对于提供公共产品和服务的公共政策性国有企业，监管目标是确保公共产品和服务的有效和高效提供，满足人们对公共产品和服务的需求；对于承担市政建设的公共政策性地方国有企业，监管目标是有效和高效地完成所承担的市政建设和管理任务，提升城市的整体运行功能。 从监管重点来看，公共政策性国有企业的监管重点是引导它们更多更好地执行公共政策，尽可能多地为社会提供服务和产品，降低成本，同时通过技术改进惠及社会。[4]对于承担政府特殊性任务的公共政策性国有企业，履行出资人职责的政府部门对其监管的重点是科学导向和评价企业执行政策性任务的经济价值和社会价值，而特殊性任务的政府管理部门对其监管的重点是任务计划实施进度、资金使用情况、任务进度和工期的完成情况等；对于提供公共产品和服务的公共政策性国有企业，履行出资人职责的政府部门对其监管的重点是科学导向和评价提供社会公共产品和服务的价值，而其他相关的政府管理部门对其监管的重点则是产品和服务的供应量、产品标准和服务质量、制造成本和价格公允性等；对于承担市政建设的公共政策性地方国有企业，履行出资人职责的政府部门对其监管的重点是科学导向和评价企业承担市政建设和管理事项的经济价值和社会价值，而负责市政建设的政府管理部门对其监管的重点是对地方市政建设与管理的规划执行情况、市政建设与管理项目的实施质量与进度、资金使用情况等。 从监管手段来看，公共政策性国有企业的监管手段应该多样化，包括通过建立以董事会为治理核心的治理结构，使公司治理制度成为履行出资人职责的政府部门监管和其他相关的政府管理部门的结合平台；实施国有资本经营预算制度，控制成本摊销，要对企业账目进行严格审计，合理费用摊销，不合理费用剔除，对实现公共政策目标产生的成本实行认证制度，并向社会公开企业账目；引入各种专项监管手段，保证企业合规经营、廉洁经营、高效经营和和谐经营；对于在政府公共管理部门监管规范的条件下，可引入“特许经营”、“政府购买服务”和“BOT”等以协议约束的监管机制。[5] 从考核指标来看，公共政策性国有企业的考核不能片面追求收入和利润，否则，企业会凭借行业地位的特殊性，很容易地转嫁成本，导致社会高成本。相反，考核的重点应该是对公共政策目标的实现程度。对于承担政府特殊性任务的公共政策性国有企业，由履行出资人职责的政府部门依据任务计划直接考核任务完成质量、资金使用、费用控制和工期进度等指标；对于提供公共产品和服务的公共政策性国有企业，考核的重点是产品和服务的供应量、产品标准和服务质量、制造成本和价格公允性等指标；对于承担市政建设的公共政策性地方国有企业，考核的重点是对地方市政建设与管理的规划执行情况、市政建设与管理项目的实施质量与进度、资金使用情况等指标。
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