还权赋能——成都土地制度改革探索的调查研究（上），本文主要内容关键词为：成都论文,调查研究论文,制度改革论文,土地论文,还权赋能论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国的城乡关系，正经历着深刻的变化。早期改革，经联产承包、人民公社解体、农村工业化、统购统销改革和城乡通开，结束了农村和农民以低价农副产品支持国家工业化与城市、却使自己长期陷于贫困的传统模式；中期开放，启动了数亿农村劳动力积极参与工业化、城市化和全球化进程，使非农业收入成为农民收入的重要来源。然而，城乡长期隔绝的体制影响过于深远，一旦城门打开，资源以更快的速度向城市积聚和集中，城乡居民之间的收入差距不仅没有缩小，反而在经济高速增长中进一步拉大。
2003年中国提出了科学发展、城乡统筹的新方针。为了扭转城乡差距扩大的趋势，中央决策把“三农问题”列为重中之重，国务院推进农村税费改革，全额免除世代延续的农业税，并大幅度增加了财政向农村和农民转移支付的力度。2003-2008年间，是改革开放以来中国农民增收最快的时期。可是，城乡发展差距拉大的趋势依然没有扭转。2008年中国城镇居民人均收入等于当年农民年纯收入的3.33倍，不但比2003年的3.23倍有所上升，且城乡居民收入差距的绝对值第一次超过人均11000元的历史高位。在这个格局没有得到根本改变以前，“内需不足”就将长久困扰国民经济的健康发展。中国的高速增长还是更多依赖出口与投资，一旦国际市场波动，保增长的压力就从天而降。
在上述背景下，成都的综合改革经验引起了广泛的关注。早在2003年，成都市就把统筹城乡、走城乡协调发展之路作为地方施政的纲领。①五年来，在成都展开的统筹城乡综合配套改革的丰富实践，说明统筹城乡不仅不会妨碍、延缓城市化和工业化，而且可以有力地推动城市化和工业化的健康发展。这也是本报告调查研究的主线：成都市怎样在加大地方财政对农村和农民转移支付的同时，利用城市化加速的难得机遇，释放级差土地收入的巨大能量，把本来属于农民的财产权利真正还给农民，并经由打破城乡壁垒的土地合法流转与统一的土地市场交易，形成农民与各相关利益方共同分享城市化土地增值的新格局。
一、城乡差距扩大下的成都实践
成都是一个特大城市。早在21世纪到来之前，成都人口就超过了1000万，是北京、上海、重庆等中央直辖市以外中国人口最多的大都市。与其他中国的大都会城市一样，成都市国土面积的绝大部分是农村，半数以上的居民为农民。这里有一个鲜明的中国特色：城乡关系不但存在于全国范围之内，也存在于大都会城市之中。中国要转向“以城市带动农村”的发展轨道，首先要启动大都会城市对自己农村地区的带动。如果大都会城市连自己的农村也带动不了，全国范围的以城带乡就难有大的指望。
当2003年成都市把“城乡统筹”高举为地方施政纲领的时候，这个特大城市内部的城乡关系的确出现了新情况：城市居民家庭人均可支配收入与农村居民人均纯收入的差距，从1980年的1.77∶1上升为2003年的2.64∶1。这也是一个全国性的趋势，显示了改革开放以后中国的城乡居民收入都在逐年增长，但城市居民的收入增长显然比农民更快。
客观地看，城市经济的更快增长有其内在的逻辑。本来，现代化终究要导致资源和人口向城市的积聚和集中。仅仅是因为国家工业化战略和行政计划配置资源的体制，才形成中国城市化严重滞后的不正常格局。早期的改革松动了原来的行政控制、打开了城乡隔绝之门，资源向城市积聚和集中的趋势自然加速，城市化的进度自然超常——似乎是要把历史损失的时间补回来。但是，直至2008年中国的城市化率仍然低于世界平均水平，而城市的集中度也还是明显偏低。②在中国的城市化急需补课和追赶的过程中，伴随出现了城乡居民收入差距逐年拉大的全国性趋势，这是中国城乡关系的一个严峻现实。
成都的发展轨迹却提供了另一个例证。在奉行城乡统筹战略五年后，2008年成都城乡居民收入比为2.61∶1，不但扭转此前20多年逐渐上升的势头，还比2003年略为收窄了1.1个百分点。这并不是成都的城市居民收入增长变得缓慢的结果，因为2003-2008年间，成都城市居民的人均可支配收入增长了1.76倍，与北京(1.78倍)和上海(1.79倍)、天津(1.88倍)与重庆(1.78倍)相当。关键是成都市农村居民的收入增长得更快，五年间增长了1.77倍，高于京津沪渝。同期城乡居民收入差距趋势收窄的城市，还包括重庆、哈尔滨、郑州、合肥、长沙、南昌、福州、昆明、贵阳等八个省会城市。不过，在仔细比较了经济增长起点、人口总规模、城乡居民收入增长速度和绝对水平以后，我们发现成都确是其中的佼佼者，与重庆一起，成为中国人口过千万超特大城市中扭转城乡收入差距拉大趋势的两个城市。
这也许就是成都的实践引起了广泛关注的原因。人们更感兴趣的是，成都究竟怎样动员了资源用于城乡统筹，才能在保持城市经济快速增长的同时，开始遏制城乡收入差距逐年拉大的趋势？作为一个西部地区的超特大城市，论行政级别，成都市低于直辖市重庆，论财政实力，成都无法与北京、上海、天津、广州、深圳等相提并论。作为一个西部的特大都市，成都市统筹城乡的经济基础究竟在哪里？
调查表明，成都市统筹城乡的财力首先来自地方财政收入。根据市城乡统筹委提供的资料，2003-2007年成都市财政支出用于农村和农民的部分共254亿元，相当于同期财政支出的15.2％。其中，2007年成都市财政对农村农民的支出117亿元，等于2002年(10亿元)的10倍以上。③这就是说，成都地方财力开始主动向农村和农民倾斜，打破了多年来“财政收入集中用于城市”的倾向。
更重要的是，成都市动用了城市化进程中土地增值的地方收益来实现城乡统筹。这里，我们看到在三个层次上的收入分配变动：一是城市化、工业化的积聚和集中，导致土地市值因用途变动而急剧上升；二是现行土地制度决定了大部分土地增值收益归地方政府；三是成都市委市政府在施政过程中运用地方性政策，特别是在综合改革试验的框架内，探索突破传统的土地收益分配机制，提高农村和农民在土地的城市化增值中的分配份额。
首先我们看到，和其他大都市一样，成都市近年的土地市价急剧上升。以国有土地拍卖成交价为例，2003-2007年间，成都中心城区国有土地拍卖均价从每亩55.47万元上升为276.05万元，上升了近4倍。④同期最高的土地均价，青羊区每亩1555万元(2008年)，金牛区1349万元(2007年)；至于单宗土地，2007年成都市区更创下每亩8800万元的天价纪录！⑤撇开经济波动因素，地价的持续走高来自对城市空间资源的竞争加剧，反映了经济积聚和集中程度的提升。
在现行土地制度下，地价上升首先意味着政府出让土地收益的猛增。根据中国国土统计年鉴，2005-2007年成都市国有土地供应面积每年平均达5477.6公顷，总成交价437.9亿元，纯收益291.9亿元。其中2007年，成都国有土地出让总成交635.7亿元，纯收益421.5亿元，均高于当年预算内财政收入(286.4亿元)和预算内财政支出(356亿元)。与全国大都会城市的情况一样，“土地财政”是成都政府可支配财力的第一支柱。
当经济力量驱动资源向城市积聚、现行分配制度又导致土地收入加速向政府集中的时候，城乡居民收入差距拉大的趋势似乎就是顺理成章的事情了。但是，加速城市化集中到地方政府手中的财力，也可以成为扭转城乡收入差距拉大的经济力量。成都经验的可贵之处，就是除了在财政支出方面主动向农村和农民倾斜，还启动了土地制度方面的变革，探索在城市化加速过程中收窄城乡发展差距的可行途径。本研究对成都实践后一方面的经验更感兴趣，因为它不仅仅是改变财政收入增量的分配，而且涉及现存土地和其他经济财产制度，因而是一场涉及既得利益调整、流行观念改变与体制运行方式演进的深刻改革。
二、在征地模式内起步
中国城乡关系有一个难解的结。主要是，长期滞后的城市化需要大规模投资才能扩大城市空间和城市设施，才能走上由城市带动国民经济增长、吸纳更多农民进城的发展道路。可是，在现行的国家征地制度下，城市筹措巨额投资和建设资本的主要来源，就是政府低价征用农民土地、把农民的集体土地强制转为国有土地、再按市价向城市土地市场出售国有土地的长期使用权。这是一条政府主导的土地资本化之路。如果说，低价农产品和统购统销曾经是国家工业化的经济基础，那么，低价土地和征地制度则是20世纪90年代后加速的中国城市化的经济基础。这样，中国就面临一个深刻的矛盾：农民问题的根本解决离不开城市化加速，可是在征地制度基础上推进城市化，却又不断地损害着农民的财产权利和收入。这是一个棘手的两难挑战。
成都显然不可能立刻废除国家征地制。因为，每年超过预算内财政收支的、高达数百亿人民币的地方可用财力，恰恰来自现行征地制下的土地城市化收益。激进的废除征地制纲领，也许可以消除舆论关心的“失地农民”问题，但如果由此退回到农民固守农村和农地的状态，却也早被历史证明并非解决“三农问题”的康庄大道。临时性叫停征地或控制征地规模，顶多是缓解矛盾的权宜之计——且不说城市化大潮难挡，即便花费了巨大的行政成本真的遏制了城市化的进程，对农民究竟又有多少好处？左一道、右一道的行政管制命令，不但给城市化平添了增加摩擦的麻烦，还要外加寻租、腐败等政治上难以承受的巨大代价。
比较可行的途径，是在现行征地制框架下启动变革，也就是在维系现有城市化筹资功能的同时，积极寻找增加农村和农民分享城市化土地收益的实际途径。这是成都综合改革实践的现实出发点。事实上，当成都在2003年提出城乡一体化战略的时候，地方财政的三农支出仅10亿人民币，对当时全市660万农村人口来说，人均不过151元而已。从哪里动员更多的资源，使处于发展鸿沟两侧的城市与农村，可以真的奔向“城乡一体化”的伟大目标呢？
成都的做法是首先加大政府征地所得对农村和农民的“返还”。他们的第一招，是通过“占补平衡”，从政府征地所得中拿出较大一块资金用于农村的土地整治。问题是，作为一个早就过熟开发的地区，成都市境内可开垦耕地的后备资源很少，不可能通过开垦未利用地(荒地)来满足占补平衡的要求。特别是2004年以后，国家政策禁止了多年实际存在的跨地区“异地占补平衡”的流行做法。于是，成都转向了通过内部的土地整治来满足占补平衡的要求。这就是，根据土地利用总体规划与土地整治专项规划，对农村既有的田、水、路、林、沟、渠、村实行综合整治，以增加可利用土地面积和有效耕地面积。这是一项全国通行的政策。成都的特别之处是把此项政策用足，认真组织土地整治项目的实施，主动提高投资标准，在完成占补平衡的同时，把土地整治发展成为城乡统筹的一个新的工作平台。
经验表明，土地整治一举两利。对城市而言，可以用土地整治后增加的耕地指标去满足城市扩展的土地需要，还经由“土地财政”筹措更多的城市化投资资本。对农民而言，土地整治增加了他们的耕地面积，长远收益是农作方便、生产率提高、农地增值，短期则得到参与土地整治的劳务收入。以我们实地考察的金堂县栖贤乡向前村为例，在2005-2006年一年时间里，这个行政村以1723万元市财政投资，完成了总面积4979亩的土地整治，新增耕地面积1081亩。这对于城市的经济含义，就是以每亩1.6万元的代价，得到1000多亩城市用地的占补平衡指标。对农村和农民而言，就是除了短期的工程和劳务收入、土地流转的现金收入以及在农业产业化公司打工的收入，还带来增加当地耕地面积、改变农村面貌以及农地资产的长期增值。
诚然，城市化土地收益的返农比例还是不高。如上例每亩1.6万元，尚不到同期成都中心区平均地价的1％。但总比只取不予强。更何况成都市还不断提升城市土地收益的返农收益数额，从1999年的每亩3100元，一路升到2007年的每亩2.5万元。这与城市地价的节节上涨固然有关，但地方政府决策的倾向性还是决定着现行征地制下土地收益的分配。
成都市在提高土地整治投资标准的同时，还扩大了土地整治的规模。数据显示，全市土地整治的总面积从2003-2005年每年平均2550公顷，上升为2006-2007年间的年均34400公顷，增加了12倍以上。以新增耕地占土地整治面积7％～10％、每亩新增耕地获投资2万元计，仅农业土地整治一项，成都农村和农民每年就可以从城市化土地收益中分享10亿元。横向比较，2003年成都的土地整治占城市国土总面积之比仅为0.04％，大大低于上海(0.76％)和天津(0.73％)，也低于重庆(0.09％)、石家庄(0.08％)和北京(0.05％)。但是到了2006-2007年，成都的同一指标分别为1.81％和3.75％，远高于全国其他直辖市和省会城市的水平。⑥
如此“价”、“量”齐动，显著加大了城市化土地收益返农的力度。这就使成都市的农村特别是那些远离中心城区的偏远的低地价地区，也得到了一笔仅靠当地农村和农民自己根本无从筹措的资本，用于增加农业资产的存量、加大农民收入的流量。一批村庄的面貌因土地整治而得到显著改变，反过来又提高了人们认同城乡统筹战略的自觉性。
成都土地整治的意外发现是，村庄整治比一般的农地整治具有更高的经济价值。其实早期在邛崃、金堂等地的土地整治，已涉及到村庄整治。例如我们调查过的邛崃市羊安镇仁和村，就是利用土地整治资金，让179户农家拆除了旧房、搬入了具有川西民居特色的仁和新村集中居住。上文提到的栖贤乡向前村，在平整农田、沟渠和坡地的同时，也重整了25户人家的20亩宅基地，通过拆旧建新，让农户搬入新村、住上新房。新津县普兴镇项目的财政补助标准更高，达到每亩2.5万元，涉及村庄整治的比重也更大：共新增耕地1770亩，其中宅基地整治新增522.9亩，占新增耕地总量的29.54％，共建成农村新社区3个，共327户搬入了新村楼房。通过村庄整治，农家减少了部分住宅占地，增加了复垦后的农地(仍由他们集体所有、分户承包)，还将腾出来的宅基地面积指标，按土地整治之价换得一笔货币补偿，把城市化的土地收益部分转化为农村建设和农户建房的投资。
人们很快发现，农地与建设用地具有完全不同的潜在市价。在中国现行土地用途管制的体制下，农地一般比较便宜，因其用途被限定于农产品种植，所以农地地价就由未来农产品带来的收入流来决定；建设用地可以发展工商房地产，其地价就远高于农地。问题来了：在农村展开的土地整治，结余出来的既有农地，也有建设用地(如宅基地)，如果都按一个价格水平补偿，“宅基地”的拥有者岂不亏了？⑦
事实上，涉及宅基地的村庄整治，其成本远高于一般农地整治：拆除原来的老宅子、盖新房、外加复垦原来的宅基地，比平整田地、沟渠和坡地的代价要高很多。这也是为什么按一般土地整治的补偿标准，所能带动的村庄整治面积较少——如向前村2005-2006年按每亩1.6万元的标准完成的土地整治中，村庄整治部分不足0.4％。那么能把宅基地整治的补贴标准提高一点吗？说来不容易相信，在传统征地制度下，国家工程占用农民宅基地的补偿标准，甚至比占用农地的还要低⑧——“道理”简单，农地每年长庄稼，可卖钱，但农民的宅基地除了自住、自用，什么货币收入的流量也没有！
要使农村建设用地得到更高的价值，突破口还要到土地用途管制当中去寻找。人们发现，国家为防止城市和工业占用更多农地，严格控制的是农地转为非农用土地的增量。为此，一方面对农地转用的数量实施严格的行政审批，另一方面则规定了农地转用的高额税费。在此双重约束下，近年中国城市扩展的难度不断提高、土地成本不断上升。由此，包括农民宅基地在内的农村建设用地的潜在价值，也在不断上升。问题是，那些远离城镇中心的农村建设用地，必须经过指标的流转与交易，完成与城市或工业中心所在地的农地之间的“空间置换”，才能在不违背土地用途管制的条件下，实现其潜在的价值提升。
成都逐渐蹚出了一条允许不同区位的农村建设用地与农地互换的路子。具体说来，就是把涉及农民宅基地和其他农村建设用地的村庄整治(当地俗称“拆院并院”)，从一般的土地整治项目中独立出来，为农村经营性建设用地实现更高的市场价值提供了可操作的路径。
以郫县为例，早在2004年初，郫县就已经用完了前一轮土地利用规划确定的建设用地指标。但是，急速的城市化、工业化仍然继续推高当地土地的价格。静等下一轮规划的指标下达吗？可能与发展的时间窗口失之交臂。不等新指标就占地建设？那就是违规和违法。两难之下，当地专家从省国土厅2000年下达的一个文件中发现了合法解决问题的政策空间：“在集中的过程中，……确需占用耕地的，经批准农用地转用的人民政府土地行政主管部门调查核实、批准后，可以与腾出来的旧址整治后增加的耕地进行置换。……实行这种方式置换的，其建设用地可以不占年度建设占用耕地计划”。
这就是突破口。新亮点是“不占年度建设占用耕地指标”，因为这新增的建设用地，只要“与腾出来的旧址整治后增加的耕地”完成“置换”，就可以做到在土地控制总量上既没有减少耕地、也没有增加建设用地。这给郫县当事人极大的启发：过去几年进行的土地整治，不是已经包含了部分村庄整治的内容吗？不是已经可以做到把腾出来的宅基地旧址经复垦后增加为耕地了吗？窗户纸一捅就破——只要把村庄整治节约出来的建设用地与城镇和工业集中区的农地相互置换，就可为城镇工业的发展提供“不占建设占地指标”的土地资源。
这件事不是零风险。最大的困扰是政策实施过程的操作质量：倘若一哄而起，纷纷在高地价的城镇区周围大量占用耕地，却并没有相应减少远地农村的建设用地，或没有增加等量等质的农地，那岂不等于开了一个大量占用耕地的口子！也许就是这个原因，国土部2004年在规范这类行为时，就有了一个更严格的表述，“增加城镇建设用地与减少农村建设用地挂钩”(简称“挂钩”)——意思是哪个地方确实减少了农村集体建设用地，才可以相应增加那个地方的城镇建设用地。
次年，国土部又明确提出用“项目区”作为执行“挂钩”的政策工具，即“依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)共同组成建新拆旧项目区(以下简称‘项目区’)，通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低”。⑨就是说，土地的空间置换将被严格限于项目区内进行；项目区要先论证、报国土部审批后方可实施。
成都用扎实的工作证明“挂钩项目区”完全可行。此次调查中，我们实地考察了郫县第一个挂钩项目区的情况。按照规划，这个项目的拆旧区位于郫县唐元镇长林村，幅员面积2294亩，其中约四分之一为农村建设用地；全村411户，1434人，人均建设用地255平方米。通过拆旧建新，人均建设用地面积减少为79.4平方米，共建成三个新村居住区，占地112.26亩，全村由此净增耕地263亩。
然后，这些腾出来的农村建设用地指标，被置换到靠近郫县县城的犀浦镇和友爱镇，也就是该项目的“建新区”。郫县政府因此就可以在“当年农地转用指标”之外，增加征地263亩，再作为经营性用地公开拍卖。所得的收入除了给拆旧区和新建区的农户以补偿(先由财政垫付)、缴纳相关税费后，就是项目区净收入，纳入土地财政的盘子，用于地方发展城市和工业的投资。据调查，该项目在城镇建新区的拍地所得共11亿人民币(每亩拍卖均价420万元)，其中补偿拆旧区农村和农民5500万，补偿城镇建新区8000多万，交纳税费、土地出让金、耕地保护基金以及社保住房基金共计5.6亿。收支相抵，这个挂钩项目净所得约4亿人民币，归市县政府用于城镇和工业建设投资。
整个项目区通算，拆旧区和建新区两地的农村和农民，以263亩农村建设用地置换到1.35亿货币收入，平均每亩51.3万元，比上述土地整治项目的平均地价高出近20倍！项目区内的耕地总数没有减少，因为农户的居住占地更为集约，给急需土地的城市腾出了“不占指标”的新增建设用地。市县政府是本项目的组织者和实施者，也是最大的财务受益者。不过，这一切都是在农村与农民得到了比土地整治的最高补偿(每亩2.5万元)还要高近20倍的基础上发生的。
据统计，2006-2008年三年内成都市实施了15个挂钩项目，共申请挂钩周转土地指标6980.23亩(即农村拆旧区建设用地总面积)，其中农民安置区使用1649.01亩，城镇建新区使用5331.22亩。通过挂钩项目，累计7578户农村居民(总24869人)住进了新社区。这15个挂钩项目在农村的投资共8亿，以新增城镇使用的面积算，平均合每亩15万元，其中最高每亩60万，最低12万；平均每个农民从城市化土地增值中收益3.2万元。仔细研究这15个挂钩项目，发现其中有6个项目没有跨出同一个镇的行政范围；由于政策限制，所有这些挂钩项目均没有跨出本县范围，因而只能在一个狭小的区域内实现较小的级差地租。
目前，成都市第二批共29个挂钩项目已经铺开，预计可为建新区提供1.2万亩建设用地，以每亩市价平均15万计，投资农村建设的资金高达18亿元。⑩挂钩项目发现了农村集体建设用地的更高市价，为大规模的村庄整治找到更顺畅的财务“出口”。自2009年始，成都把所有集体建设用地整治从一般的土地整治中剥离出来，纳入挂钩项目的范畴。这有助于在城乡统筹的框架下动员更多的城市化后备土地资源。据2006年土地详查统计，成都市20个区(市)县共有农村建设用地139万亩，占全市建设用地总量的48％；农村人均建设用地面积154平方米，其中宅基地约占90％。如果给予适当的规划、投资和建设，通过村庄整治把农村人均宅基地面积降至人均70平方米，全市可增后备建设用地就达65万亩。(11)
可见，中国城市化的症结与其说是缺少土地，还不如更准确地说是缺少资本。只要能追加适当的投资，就完全可能在不减少耕地的硬约束下增加城市建设用地的供应量。问题是，仅靠农业和农村的积累，农民自己无从转向更集约利用土地、更高文明的居住模式。(12)要大幅度节约村庄用地，就需要有更高规格的规划、资本和建设能力的投入。这些密集地积聚于城市的要素，只有经由对现行体制的改革，才得以向农村释放。成都实践的可贵之处，就是不断探索把更多的城市化土地收益转向农村和农民，并以此支持城市化的推进。
需要说明，无论土地整治还是挂钩项目，都还是在当下中国征地制度的框架里发生的。土地整治新增的农地指标，服务于征地制的占补平衡要求。只有国家多征地，才有更多的占补平衡需求，也才能有更多的土地整治投资来源；而更多地征地，却同时意味更多农村和农民的土地资源被低价征用，为城市化工业化提供积累。“挂钩项目”虽然可以突破年度建设占用耕地的框框，但是从拆旧区腾出来的农村建设用地指标，只有到建新区“落地”，才能成为现实的城市化用地。而在现行体制下，落地仍要通过征地来实现，即政府以行政权力强制性地组织农民搬迁。惟一不同的是，挂钩征地可以在年度占地计划以外进行，但对于被征土地的农村和农民而言，除了补偿水平略有提高，情形并没有根本的不同。从实际的流量看，成都2007年土地整治与挂钩项目，加到一起可返农资本当在60亿人民币之谱，占政府土地财政收入的十分之一。这也说明成都的城乡统筹可以有更大的作为。
三、突破征地制度的尝试
观察表明，突破现行征地制度的自发努力，不但早就潜流涌动，而且已经从方方面面汇入了改革开放之后中国城市化、工业化的大潮之中。诱发这个广泛而深刻变化的经济动力，源于一个简单的经济现实：同一幅土地，用于农业与用于工业和城市建设，带来的收益有天壤之别。于是，积聚和集中带来的不同区位土地之间的级差收益，不断诱使人们把合适位置的农地转为非农用地。但是，自计划经济时代延续至今的征地制，依然是农地转用的惟一合法形式。特别是在城市国有土地实行了使用权批租、拍卖的新体制后，政府既是土地的“征用者”，又是“出售者”，可以合法地把低价征得的农民土地，高价向市场出让。这在推进中国城市化的同时，不断生出土地收益分配不公、城乡差距过大、社会冲突加剧等严重问题。
为缓和矛盾，中央政府加强了对征地活动的管制。不过，控制征地数量、提高审批规格等治标性的措施，与城市化加速发展的现实需要又发生新的矛盾。结果，在农地转用过程中，违规违法活动大量发生，以致于“法不责众”成为土地管理领域内相当普遍的现象。据国土资源部的统计，2007年全国土地违法案件共9.2万起，虽然比2003年的12.6万起有所减少，但违法案件涉及的土地面积(121.5万亩)却比历史最高峰的2004年还多出15.7％。(13)
成都也不例外。作为一个守土有责的地方政府，成都当然要贯彻执行上级政府关于严控耕地、加强对土地违规违法案件的处置力度。(14)同时，成都也从实际出发，对庞大的法外行为做出适当的区分，经由体制松动和改革探索，把符合城乡统筹、可以协调的矛盾纳入地方政策与先行制度的框架内给予承认与规范。本次调查中，我们对那里集体土地上创办的工业园区、地震灾后的城乡联建、在更大范围内实施挂钩，以及实事求是地处理土地方面的历史遗留问题等实践活动，留下了深刻的印象。我们看到，在传统的征地制度之旁，改革实践正在走出一条集体建设用地直接入市的新路线。
(一)蛟龙工业港：从合理到合法
在距成都空港不远的地方，有一座拔地而起的工业园区——蛟龙工业港。工业园区并不是成都的新鲜事物。自成都市于2003年提出“三个集中”的发展思路之后，作为工业集中的结果，工业园区在成都就得到长足的发展。从国家级、省级到市县级的工业园区，从专业化园区到综合性园区，林林总总全市约21个工业集中发展园区，显示着积聚与集中对工业发展的意义。(15)蛟龙工业港的特别之处在于：一是民办，二是在集体土地上办，三是总面积达5平方千米。就我们所知，同时具备以上三个特征的，全国绝少听说，成都唯此一家。
蛟龙工业港的创办者不是任何一级政府的官员，而是民营企业家黄玉蛟。这位来自重庆贫困农村的民营老板，从自己早年创业的艰难经历当中，发现了一个潜在商机：为众多中小企业提供办厂的场地和其他服务。凭多年积累的资本、融资能力和一股不达目的、绝不罢休的劲头，黄玉蛟及其团队先在青羊区小试身手，后来又到双流县大展拳脚，终于把“民办中小企业集中区”从构想变成了现实。
蛟龙工业港的第一期在青羊区文家乡，占地1平方千米；第二期在双流县东升镇和九江镇，方圆4平方千米。两地都处在成都市三环以外、外环以内的办工业黄金地带。从景观上看，区内标准厂房整齐分布，道路、电力、通讯设施齐全，宿舍和商业配套大体成型，俨然是一个井井有条的现代化工业园区。查阅数据，如今的蛟龙工业港已有500家中小工业企业入驻，总就业约10万人，年度创造GDP过10亿元，缴税1.5亿元。从园区厂房的空置率几乎为零，外加招商记录上总有200～300家公司等待入园来看，蛟龙工业港即使在当下经济寒流的冲击中也颇受中小企业的欢迎，应该是毋庸置疑的。
这个园区最受中小工业公司欢迎的地方，是方便加便宜。“方便”就是入驻手续简明、进驻后服务周到。其实在各地招商引资的激烈竞争中，多数工业园区都比较方便。如果说蛟龙工业港有更胜人一筹的地方，那就是它是由中小民营企业家办的园区，更了解中小企业的实际需要。另外，没有“官办”地位，蛟龙工业港惟有好好为中小企业提供服务才能立足。
“便宜”是蛟龙工业港的核心竞争力。第一，这里的基本模式是出租标准厂房，并不要求中小工业企业买地买房；第二，这里的厂房租金比周围其他工业园区略低。加到一起，有意入驻的中小工业公司只要付得起一小笔租金，就可以到蛟龙工业港施展拳脚了。比较一下：得一处2000平米的标准厂房，算上配套土地一般占地5亩，若按国家征地然后招拍挂的模式，要100万元(每亩20万元)购地费，外加每平米1600元的厂房建安费，总价当在400万元以上。若到蛟龙工业港，先预付2万元定金，以后每月再付1.4万元的租金(每平米每月7元)，2000平米现成厂房就归你所用！诚然，在前一种模式下，业主投资后也许还可以享受日后的土地增值，而后一种模式下的土地增值归蛟龙工业港。但是，对于绝大多数中小企业来说，先起步更为重要，因为起不了步就没有将来。
问题是蛟龙如何筹得庞大的建园投资？调查表明，精明的黄玉蛟主要靠两招：第一，有限的自筹资本和融资能力，第二，分批滚动开发。在这两招之外，他还用了一个办法：保留园区土地的集体所有性质，绕开一次性对农民土地的国家征用与补偿，改由向所在地农民集体租赁。就是说，蛟龙模式就是租用农民土地、自筹资金盖厂房、然后再将标准厂房出租给中小企业。由于两头都是租赁环节，一次性巨大的土地投资就分散成每年分摊的费用，这就降低了黄玉蛟的建园门槛，也节约了中小企业获得厂房的成本。只要蛟龙工业港集合起足够的需求，即便有的中小企业没有取得预想的成功而退出，源源不断的新需求也能保证此模式屹立不倒。
但是，具有明显经济合理性的事情，却不容易合法。这是因为，中国现行的土地制度，凡涉及农地转为工业和城市所用，法定由政府先把农民的集体土地征用为国有，必须经政府完成一级土地开发，再按40年的期限按商用土地的使用权转让给工业用户。在这个制度下，政府永久地改变了被征用农地的所有权，要对农民永久放弃土地收益权给予一次性补偿。弥补这笔巨大的土地开发成本的办法，就是政府也按几十年的年期转让使用权，一次性回收未来收益。众所周知，“征地+批租”的土地开发模式，已成为近年中国城市化扩张的基础，正如在过去时代，低价统购农产品是国家工业化的基础一样。
当然也不是密不透风。20世纪80年代被邓小平誉为“异军突起”的乡镇企业，就是在农民集体土地上发展起来的。与此相适应，中国的土地法规也给农村自办工业项目，包括农民与非本地外来资本“联合”或“合作”办企业，给这部分农地转用留下合法空间。(16)1999年以来《土地管理法》几经修订，对农地转用的管制更加严格，但农地不经过国家征地而转为工业用地的通道还是没有绝对关闭。各地国土部门还是可以在符合城市发展规划、土地利用规划以及符合占补平衡和税费缴纳的前提下，办理集体农地转为集体建设用地的审批手续。这也是蛟龙工业港在集体土地上办得成的法律基础。
黄玉蛟不是本地农民，显然也不是要与本地农民合办乡镇企业。但是，正因为国家征地模式过高的进入门槛，才逼着青羊区、双流县和黄玉蛟一起试验“在集体土地上兴建工业园区”。在这个自发的新模式下，农户将土地承包经营权集中起来，由集体出面租给蛟龙工业港，再要求后者对农户进行一次性安置补偿并承诺以后每年交付约定的租金。
这里有两对矛盾需要处理。其一是蛟龙工业港与当地农民的关系。从经济利害分析，与国家征地一样，黄玉蛟“拿地”的成本越低，其工业区的盈利就越多，因此，蛟龙工业港与任何从事征地的政府主体一样，具有“压低土地成本”的自然倾向。但是，由于黄玉蛟是民营企业而不是政府，并不直接掌握合法强制力，因此他所能够“压低的土地成本”，在逻辑上再低也不可能低于农民自己利用土地的最高收益，也就是农地转用的机会成本。更由于蛟龙模式不是一次买断土地，所以他们与农民的租地合约里包含着租金调整的条款，这也有助于农民分享仍由他们拥有的土地在未来可能增加的收益。我们的看法是，这两点在制度上均优越于传统的国家征地模式。
其二，蛟龙工业港要处理好与政府的关系。从起源看，若没有青羊区政府当年的主动支持和扶持，就不可能诞生蛟龙模式。随着地方政府之间招商引资竞争的加剧，蛟龙模式还得到双流县政府更有力的支持，主动把蛟龙工业港项目上报审批。不过，这些通常被称为“块块”的政府，还要受到专业管理部门(“条条”)的制约。譬如，早期蛟龙工业港占用大量未经规划的农田，在国土部门看来就是严重的违规。
出路就是“块块”与“条条”协调行动：双流县主动按程序调整规划，把已成形的蛟龙工业港纳入发展规划，并相应在县域范围内自行调整配置了对地方来说非常稀缺的规划指标，还为之垫付了审批过程需要的新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、耕地占用税；蛟龙工业港补交了部分占用耕地的税费，在地方国土管理部门的帮助下完备了农地转用等相关手续。从旁观察，成都市农地转用的总量并没有因此突破，政府不过让出了一块农地转用指标，就为蛟龙工业港“在集体土地上兴办工业园区”提供了合法基础。这里有一个值得称道的思维方式在起作用：政府自己用农地转用指标，目的无非也是为了发展工业和地方经济，既然征地制弊端日显、成本陡增，既然蛟龙模式也可以达到同样的发展目的，为什么就不能在征地制度之外另辟蹊径呢？
(二)三道堰的小城镇建设
更敏感的变革，发生在距成都市区车程不过30分钟的郫县三道堰镇。这是一座恬静祥和、风情独具的川西小镇。镇中心区700多户人家，现在已全部入住兼具川西民居特色和徽派建筑风格的三、四层小楼。镇区的街道宽敞平坦，商铺林立，基础设施很是齐全。令人印象尤为深刻的，是接送外地看房者的专线班车在小镇上络绎不绝，原来这里数个成规模楼盘、总共约4500套商品房对成都和其他地市的购房人群有莫大的吸引力。调查表明，正是这些新建物业，支持了三道堰镇经济的发展。如果说，蛟龙工业港是建在集体土地上的工业园区，那么三道堰就是盖在集体土地上的新型小镇。
三道堰的“建房兴镇”之路，是逐渐探索的结果。开始的时候，这个地方简直一筹莫展：穿镇而过的柏条河和徐堰河，担负着供应成都市饮水的重任。因此，作为四川首府的水源地，三道堰镇早就明确不得发展任何工业。这也是为什么这个历史上的交通枢纽，直到2000年还是一个房屋破旧、街道脏乱、基础设施落后、居民生活拮据、地方财政资金匮乏的地方——没有工业，民穷官也穷，“改变面貌”从何谈起？
最早尝试改变现状的，是镇中心望江楼附近的七八户人家，他们凭借在街市上经商的优势，有意重修自家在解放前建下的老旧房子。反正楼底层可作为商铺，所以盖个“一楼一底”的二层楼房对他们的经济实力来说不是问题。问题是涉及街道布局和公共设施，需要协调。于是三道堰镇政府出面，开始组织旧镇改造。镇政府提供的服务包括规划、意见征询与纠纷处理、建筑商的资质认定，以及为新建成的合规房屋提供由成都市城建委监制、郫县人民政府颁发的“村镇房屋所有权证”。
事后证明，三道堰“居民户投资、政府规划协调颁证”的开发模式，可以满足更大的社会需求。2001年后成都市房地产开始快速升温，在急速变化的相对价格的指引下，部分城市住房需求开始向周边城镇扩散，不少成都和其他地市的购房人纷纷跑到三道堰来，询问能不能在当地居民的民宅基础之上，由当地居民出地、外来户出资，合盖“两楼一底”或“三楼一底”的小楼，然后分享楼层。不少三道堰的本地住户乘势而为，圆了多少年改造住宅、投资商铺之梦。镇政府也更主动地提供规划、协调、颁证等服务，特别是在成功地对每平方米建筑面积抽取20～60元的“市镇基础设施配套费”以后，镇政府建设小城镇基础设施就有了资金来源。这对当地和外地的联合盖房户也是好消息：新的小城镇有了必要的基础设施，而费用则比大都市便宜很多。正是这些不同利益方基于各自利益计算的合作，提升了三道堰旧镇改造的速度：从2002-2004年间的37户本地户改造(给外来投资户提供了70套住宅)，到2005-2007年间覆盖全镇中心区的700户(给外来投资户提供1000套住宅)。
不过，惟有三道堰本地居民户才可以领到镇政府替郫县人民政府颁发的房产证。至于房产的土地使用权证，即使是本地户也领不到。于是，除个别走门路的例外，外来投资购房户既无房屋所有权证，也没有土地使用权证。这种状况显然离“同地同权”甚远，因为在城市国有土地上的房地产，购房人无论是本地的还是外地的，一律可以领到房产证与土地证。这一缺憾是因为按照现行土地政策，惟有国有土地才可以合法建设可供市场买卖的商品房。在农民的集体土地、包括在农村建设用地上，顶多可以建设农民家庭自用或与他方联合利用的住宅，既不允许向外来购房户转让宅基地，也不允许长期转租给投资方开发房地产。
三道堰镇政府当然不能冒犯现存土地法规。问题是，现行的土地政策与法规，造成了一种全世界绝少有的“房、地分离”现象：农村集体建设用地不得出租、买卖，但加盖于其上的农民(以及与他方联合建设的)房产却又是完全的农民私产，既可以自住，也可出租、买卖、继承与赠送。三道堰镇政府知所适从，他们只颁发房产证，却不提供房子下面那幅宅基地的土地使用权的产权证明。我们更看到横隔在本地居民与外来人之间的那道制度壁垒：同样买房付费，本地户可办房产证，外来户就对不起了。
制度风险显而易见。倘若政府一旦举起“集体土地不得出租、转让”的条款，加盖其上的私人房产岂不是一夜之间就要成为“悬空寺”？这是每个参与三道堰旧镇改造的本地户与外来户都不能不面对的政策风险。那么，为什么还是源源不断有人加入投资旧镇改造的行列呢？我们调查得到的结论主要有两点。第一，由本地居民充当改建主体，在“自建自住”、“自住有余出租”以及“借款翻建”等行为上存在着不容易查证的含糊之处。加上本地居民一般拥有底层商铺，倘若当地政府真要强行“纠错”，面对的将首先是本地居民，而只要本地户的房子不悬空，外来户的房子就多了一道“保障”。第二，在成都市中心的房价节节上升的背景下，三道堰商品房的政策风险得到一笔越来越高的风险贴水——看在市场价格差距足够大的份上，违规风险难挡人心浮动。我们的调查记录显示，最早改建的“三楼一底”，在外来人可买的最高那层，到2001年每平米之价也只不过是略高于建筑成本的350～500元。这就是说，总价不到1.5万元就可以在距成都20公里的地方，购得一个30平米的栖身之处。如此的经济诱因，风险再大也总有人愿意冒一冒的。
包含了风险贴水的超低房价，吸引越来越多的买家。不过，当“价低需求量大”的市场法则越过了某个临界点，三道堰市场化的小城镇建设之路的制度风险反而下降了。毕竟，当违规行为的数量累积过了一定点之后，政府大动干戈执法的潜在成本就陡然上升了。这是大量法外现象存在的原因。而三道堰镇中心区比比皆是经营性房产的存在，又助长人们漠视现行政策性劝诫和警示的行为倾向。2006年，三道堰镇终于出现了由房地产商担任开发主体的成规模的经营性房产楼盘。
开发商登堂入室也有几分道理。首先，“旧镇改造”和现代化市镇建设需要专业化程度较高的各方面人才，非借重于有一定市场能力的开发商不可。其次，镇政府承诺提供的市镇基础设施建设，要靠开发商垫付前期资本才能实际推进。事实上，早在三道堰第一波七八户居民户拆旧建新的时候，就有开发商实际介入了。到了大规模重建新建阶段，事实上开发商已承担了更多的任务，在市场化小城镇建设过程中有较大的影响力。结果，三道堰镇“重建老居民户住宅”的模式，顺理成章地就转向了“新建商业化经营性楼盘”的新模式。
调查中看到的本地商品房楼盘，占地规模分别在几十亩到上百亩不等。在外观上，楼盘与城市新建的小区别无二致。2008年房价高企的时候，成都市中心地段商品房住宅的成交价为6000元/平米，黄金地段楼盘的最高成交价达1.3万元/平米，而三道堰镇集体土地上经营性楼盘的均价只有1600元/平米。以每套70平米计，在成都买房要40多万，但在三道堰镇只要15万就够了，虽说要一次性付清，但出手20万就可以买一套房外加一部车，对成都市区刚工作的年轻人还有退休老人，都还蛮有吸引力的。所以，三道堰所有的集体建设用地上的经营性楼盘，从一开始就成为成都房地产的一个替代市场，每个楼盘在成都市区都设有售楼处，配有专车免费把城里人拉到成都市的这个上风上水之地来看房。为了规避麻烦和风险，这些楼盘一律亮出“乡村酒店”或“度假村”的牌子。调查表明，目前在三道堰总占地300亩、共4500套商品房的几家楼盘，走的都是分期开发路线，若不是前期卖得很火，绝不会开发后续项目。
镇政府当然没有理由拒绝经营性楼盘的开发。对于一个处在中国多级行政权力架构最底层的基层政府来说，辖区内很少一点的国有土地，根本提供不了多少批租土地的收益。但是盖在集体建设用地上的商业性地产，却为镇级财政收入开辟出一个新的财源。更重要的是，大量成都市和外地居民的入住，给三道堰镇带来“人气”兴旺、带来商业服务业的繁荣，也就给这个成都的水源地带来工业以外的非凡竞争力。一个本地居民原本不过700来户的小镇，按此速度用不了几年时间就有希望成为积聚上万人口的成都小卫星城，居民安居乐业，地方经济社会发展，镇政府财源广进，于国于民岂非利莫大焉？
惟一做不到的，就是完成集体土地上商品房楼盘的全盘合法化。从楼盘售楼处工作人员时而肯定、时而吞吞吐吐的“办证承诺”，我们猜测镇政府(或其工作人员)顶多答应过给办本地居民户领过的那种《村镇房产证》。即使如愿以偿，两年内购房户得到了此种房产证，集体建设用地上的商品房还是做不到“同地同权”——办不了土地使用权证，银行就不给办按揭，购房人就无从利用金融服务分期付款。至于那些违规占用农用土地建造的楼盘，开发商更是坐如针毡，恨不得立刻把房子卖光，好叫那些来自成都的购房户替自己代受违规之过。这一切，其实统统反映在每平米1600元的“超低房价”里了。逻辑很清楚：硬化的产权可产生更高的市值，合法的项目才能减少隐患。但是，镇级政府对此无能为力，他们在吸纳了本地居民改造住宅的活动之后，也没有解决更敏感问题的行政权限。在三道堰镇看似繁荣的小城镇街景的后面，还掩盖着多少无奈。
(三)灾后重建推动制度创新
谁也不曾料到，成都市改革现行征地制度的实践探索，会因为“5·12”汶川大地震的灾后重建工作而大大加快。据统计，汶川大地震造成成都全市死亡4276人，失踪1271人，受伤26413人；全市垮塌房屋49万间，受灾工矿企业729户，毁损水库54座、水电站36座，都江堰市等地部分自然文化景观及重要文物遭到破坏，经济损失总计高达1247亿元。据成都市统筹委的调查，全市震后需要重建房屋达35万户，其中农村27万户。大量农民住在暂时搭建的板房里，靠政府救济度日。在百废待兴的重灾区帮助农民重建家园，是成都遇到的史无前例的挑战。
最大的问题是资金。即便按最起码的重建成本算，成都市也需要筹集几百亿人民币，才能把全部灾损农户的房子重建起来。农户不可能有这么大一笔钱，全部靠财政也不现实。这是灾后重建的第一难题，总不能让几十万户农民经年累月地在临时板房里过日子。可是，一次性筹资几百亿建房资本，又谈何容易！
仅在地震后的一个月零四天，成都市就发出《中共成都市委、成都市人民政府关于加强灾后城乡住房重建工作的实施意见》(46号文)，提出在坚持城乡统筹、坚持群众自愿、坚持规划先行、坚持节约用地、坚持政府引导和市场运作五项原则的基础上，通过原址重建、统规自建、统规统建、货币安置和开发重建等多种方式帮助农民灾后重建。此后，成都又出台一系列操作细则，推进灾后重建。到2009年1月底，全市大部分农民住房的维修加固工作已经完成，80％的损毁房屋已经开工重建，其中竣工4.5万户，共计4.2万户受灾农户在春节前搬入新居。
考察成都灾后重建的经验，我们看到其经济基础就是充分利用了级差土地收益。从实际情况看，受灾农户的生命、房屋和其他实物财产在地震中严重受损，但他们拥有的土地还在，而土地恰恰是一种连地震也难以完全毁坏的永久性财产。只要找到现实的路径把农民的土地资产转化为重建资本，灾区农户就可以在中央、地方和社会各界的援助下，加快重建家园的进程。
成都市的联建政策，是把土地资产的级差土地收益转化为灾后重建的资本。调查中令我们印象最为深刻的，是以下两大部分：一是城乡居民联建；二是多种形式的“统规自建”与“统规统建”。包含在其中的共同经验，是在更大的行政范围内释放更高的土地级差收益。这对作为国家综合改革实验区的成都，进一步推进农村产权制度的改革，意义重大。
1.城乡联建
“联建”就是上述政策文件提到的“开发重建”。具体内容是，灾区以外的个人或法人机构，通过在灾区投资开发有关商业性项目，与受灾农户联合重建家园。直截了当地说，就是受灾农户以部分宅基地换得联建方的建房资金，而外来投资方则在换得的土地之上，按照规划兴建有商业价值的经营项目。地方政府在联建过程中，出台政策并提供规划、建筑质量把关、颁证等服务，免取税费，以促进灾区重建加快进行。
最早搞起联建的是都江堰市大观镇茶坪村。这是一个地处青城山外风光秀丽的小山村，全村153户人家，在地震中有14户的房屋全部倒塌、81户遭损毁。所幸茶坪村景色秀美、交通便利，几年前就有不少成都人有意到茶坪村投资兴建乡村旅游酒店或度假设施。但是在过去，除了农户自办农家乐以外，惟有国家征地才能进行合法的商业项目开发。此次灾后重建提供了新机会：成都的外来投资者可以在“联建”政策的框架里，堂堂正正地与当地急需重建资本的农户协商谈判，确定联建模式以及各自权利义务的条款。
在茶坪最早试水联建的人物是第三村民小组的组长王全。2008年6月，在成都市的联建政策出台的当月，王全就找到在彭州做钢材生意的熟人张老板，与之达成联建房屋的意向。双方协议的主要内容如下：王全家原有287平米宅基地，由张老板用其中的132平米帮王全新建一套房屋，然后由张老板用100平米的土地兴建一家由他拥有产权并经营的“乡村酒店”。王全要求的新建住房为“清水房”(即没有装修的裸房)，能防8级地震。此案还节余了50多平米的建设用地，在原址复垦后仍归王全家承包经营。在建设顺序方面，协议规定先修王全家的住宅，然后再建张老板的乡村酒店——确保联建为灾后重建服务。我们到现场看的时候，王全一家四口已经搬入崭新的小楼居住，楼上楼下共6个房间，建筑面积约238平米。我们问及建造成本，王全估计每平米当在1000元上下，总造价约24万元——这其实就是张老板换得100平米土地使用权的对价(折算每亩建设用地40年期的使用权转让收益为160万元)。紧挨王家新宅的隔壁，张老板盖建的那家“乡村酒店”，外壳已完成，正在内装修，当年夏天开张对外营业当无问题。
由于王全新家的位置离原址有十几米远，因此在他家的老宅基地没有完成复垦之前，该项联建就通不过政府的验收。这就成全了茶坪的另外一对联建户——本地村民王正良与成都人邓小林，使他们成为完成联建、领到颇具历史意义的合法证书的第一例。邓小林有意在茶坪村置产久矣，是联建政策让双方一拍即合：在王正良家1.45亩的宅基地上，邓小林用0.6亩为王家修建新房，余下的0.85亩则归邓小林修建乡村酒店。我们到现场时，美轮美奂的王家新宅与邓小林的乡村酒店都已建成，也通过了市政府的验收，王、邓两家双双领到了各自的房屋所有权证和集体土地使用权证。王正良高兴，邓小林更高兴，因为他作为非本村农民的外来人，第一个凭联建投资得到了合法的房屋所有权和土地使用权凭证。
这里有一个细节要交代。王正良作为本地农民拥有的集体土地使用权，与作为外来联建方邓小林拥有的权利，还是有很大的不同。本地村民拥有的是“划拨用地”，不注明使用年限，是永久的权益；外来联建方的则是“流转用非住宅用地”，使用期40年。这个差别重要：本地村民作为农民集体的成员，仍然拥有集体无偿划拨的、永久的宅基地权利；外来联建者，则是凭投资交换得到的在40年期限内有权使用、经营并转让此幅土地的权利。更重要的是，联建协议虽由王、邓双方自愿达成，但在正式签定的联建协议文本上，还必须要茶坪村署名盖章。更妙的地方是，正式协议表达的关系，并不是王正良与邓小林直接缔约，而是由王正良把与邓小林谈妥的流转土地，先“退还给茶坪村”、再由茶坪村以集体性建设用地流转给邓小林。这样，不但避免了“农民宅基地流转”的政策风险，还保障了由村庄监控进入流转土地本身必须合法，以及流转必须以不侵犯同村其他农户的利益为前提。
有样学样，茶坪村的联建就此推开。截至2009年1月中，全村已有10户联建成功，另外101户已有联建意向，联建总投资当过1亿人民币。在成都市和都江堰统筹委和国土局的指导帮助下，茶坪村还探索出一套规范联建的程序：首先土地确权到户，然后在村民大会上通过三分之二村民同意联建方案，各户与联建方在自愿互利基础上确定联建方案以后，由农户、联建方、集体三方签订正式联建协议，等房屋建设和复垦完成、通过验收后，农户自用部分作为划拨宅基地，联建方所占部分作为直接流转的非住宅(期限40年)，由县级人民政府给联建各方颁发集体土地使用权证和房屋所有权证。在统一的规范之下，茶坪村的联建还出现了一对一、多对一等多种形式，增加了各方的选择，为更多有差别的利益找到联合重建的平台。
在风景资源更为优越的都江堰市青城山镇，联建规模更大。据镇党委书记介绍，当地参加联建的总户数达3000家，估计引入的联建资本达20亿人民币。此外，在其他具有乡村旅游、休闲资源的地方，联建案例也时有所闻。这说明，联建政策的适用性限于那些有投资价值的农村。在那些地方，受灾农户只要流转出部分可以投资增值的宅基地，就可以换到重建家园的资本。不但如此，新投资一旦进入了乡村，也可能给当地带来一些新的发展机会，帮助受灾农户先安居、再乐业。
2.统规重建
更多的灾区没有风景或休闲资源可以吸引联建项目，而仅靠中央政府的灾后建房专项救助款项(每户1.6万～2.2万元)，又不足以使地震灾毁户普遍完成重建。针对这种情况，成都市提出在符合重建规划与乡村规划的前提下，因地制宜、适度集中，由成都市地方筹资，帮助受灾农户到规划的布点自行建设新村和新家。这样，加上农民的自筹、中央政府灾后建房专项救助、社会建房捐赠以及后文还要提及的宅基地抵押贷款，就可以在没有联建条件的更广大灾区，加快推进灾后重建。
这个“统规自建”模式，操作起来涉及农户宅基地重新布局、新房建筑规格与风格的选择、新居住区公共配套的投资与分摊、重建工程的实施以及原宅基地的复垦与验收，每项事务都关系到千家万户的切身利益，面临艰巨的协调和组织难题。但是，在灾后重建的现实要求下，“统规自建”政策还是调动、凝聚了基层政府、村庄以及农户灾后重建的积极性。特别是成都地方通过挂钩方式筹集的统规自建重建资金，更是牵住了千头万绪灾后建设工作的“牛鼻子”，灵验地将各方面的重建愿望，转化为可见的重建行动。
都江堰市天马镇共1.1万户人家，地震中有9000户人家的房屋灾损严重，需要重建新房。镇政府和国土部门从实际出发，按照“统规自建”政策，充分利用本地村落的特色，规划了以大林盘为基础，集中重建新村和灾民新家，集约利用宅基地，改善村落配套设施和环境，使重建后的新村既保留原有树木葱茏的林盘风貌，又能给村民提供比较现代化的居住条件。截至2009年1月5日，全镇共5000户农民完成了新安置点的修建，另外在30多个安置点、共计2880户的重建工程也开始动工。按重建规划，天马镇通过重新规划和集约建设新安置点，总共可以腾出约2000亩农村建设用地指标，以此换取每亩15万元、总价仅约3亿元的统规自建重建资金，发到参加统规自建的农户手里，平均每人可得1.6万～1.8万元，三口之家可得约5万元。
调查中我们了解到，参加天马镇统规自建的农户，可以根据需要跨组安置，也有权对新安置点的位置、房屋结构和外观设计等重建事项，参与讨论并作出选择。特别重要的是，统规重建方案，都要由参与农户签字画押后才可实际推进。政府则分两次完成补助资金的拨付：建房前先补给农民人均4000元作为重建的启动金，然后等老宅基地完成复垦并通过验收后，再付清余款。考虑农户在重建过程中资金不足，成都市的灾后重建政策里包含了允许农户凭“三证”(老房的房产证、土地承包协议书以及宅基地使用权证)经由农村产权流转担保公司担保，从本地农村信用社获得最高每户6万元的政府贴息贷款，等复垦后拿到全额统规自建补助款项后再归还。土地权利方面，在完成了统规自建后，老宅子全部拆除，并注销原来的房屋产权和宅基地使用权；原宅基地全部复垦为耕地，使用权则在原住户和为新安置点提供林盘地的农户之间分配；搬入新安置点的农户拥有新宅的房屋所有权和宅基地使用权，此外不得再申请宅基地，避免把本地结余的宅基地指标用于灾后重建筹资之后，又重复多占农村建设用地，破坏现行的土地用途管制政策。“统规自建”政策找到了地方政府、村庄与农户之间在灾后重建过程中的利益平衡点，因此被广泛接受，在成都灾后重建的实际推进中发挥了巨大作用。但是，也有少数受灾村落，农户贫困、无力自筹部分重建资金，或“自建”的协调难度太大，因此灾后重建的步子缓慢。针对这种情况，成都市因地制宜，除了让“原址自建”政策发挥作用以外，还通过加深政府介入、增加重建筹资的办法，推进“统规统建”的灾后重建模式。
都江堰市向峨乡，就是实施“统规统建”的一个知名典型。这是一个普通的山区农村，震前农民收入主要靠猕猴桃、茶叶、三木药材和笋用竹。地震导致全乡486人死亡，95％的房屋垮塌，是都江堰市损失最为惨重的乡镇之一。在成都市国土局的直接指导和帮助下，全乡除了7户人家采取货币安置方案外，其余237户灾毁灾损户全部选择了“统规统建”模式。到2009年春节，也就是大地震发生后仅过了半年时间，全乡受灾户就搬入集中新建的居民点，入住由三、四层楼房组成、拥有给排水、天然气和光纤电视等基础设施的新的村民小区。
在财务负担方面，向峨乡的受灾农户除了把每户得到国家灾后建房补贴(约2万元)投入以外，无须另加费用，就可以入住人均35平米、四口之家140平米的新村新居。农户们惟一要承诺的，就是把大小不等的原宅基地复垦为仍然归他们拥有的耕地。庞大的村庄重建的投资全部由成都市国土局负责筹集，其筹资办法就是上文交代过的“挂钩”，即把本地受灾户拆旧搬新后腾出来的近3000亩宅基地指标，以每亩20万元之价，跨县“挂”到靠近成都中心区的双流县。此外，作为展示政策效果的一个先行“窗口”，向峨乡的重建还得到了上海市的对口支援资金，所以那里不但建设了较高配置的新村新居，而且开发修建了旅游公路，为灾后发展经济创造条件。
3.级差土地收益在更大范围里释放
无论联建、“统规自建”还是“统规统建”，实质上都是灾区农民利用本来属于他们的土地存量，换来部分资金流量，以助灾后重建家园。不过，在现行的土地制度下，农村和农民并不能合法地做到这一点。成都市的灾后重建政策最值得称道之处，就是从实际出发，为农民利用土地存量换得资金流量，提供合法的政策通道。
其实，在农民宅基地上加盖楼层，换取住房投资的做法，我们在别处已见过不少自发的雏形。从经济本质上看，那也是一种“联建”：有地出地、有钱出钱，一方出让自己的土地使用权以交换另外一方“放弃”的货币所有权。用“联建”命名的好处，是把双方进行权利交易的本质，隐蔽在联合建设实物资产的易被接受的形式之下。问题是，财产权利之间自发的缔约活动，如果得不到更高规格的政策和制度的肯定和支持，即使经济合理的事情也常常包含多方面难以预料的风险。
像成都市这样一个副省级城市的市委市政府正式发布的联建政策，提供的正规合法空间就与灰色的法外地带不可同日而语。首先，因为当地农民和外来投资方对合法交易有更稳定的预期，所以就方便大家在各自利益的基础上找到更合适的合约平衡点。其次，地方政府要对正式出台的政策负责，因此在正式颁证前要加入验查复核的监管环节，等于给自发的权利交易加上了一道“第三方监管”，为交易的透明、公开提供重要保障。最后，合法承认的框架可以消除很多人的疑虑，便于启动更大规模的合约需求，这是灰色的法外世界完全不能比拟的。
至于统规自建与统规统建的地方资金支持，都来自一个源头，那就是上文介绍过的“挂钩”项目。不过，成都震后的“挂钩”与震前的相比，有两点重大的不同，那就是不但挂钩项目区的范围可以跨出县市——例如在都江堰、彭州与郫县、双流县之间进行——而且允许“拆旧方”在完成复垦之前，先从“建新方”那里拿到每亩15万～20万元的置换资本。救灾如救火，先向灾区拨款重要，所有可能的风险就由地方政府担了。我们将看到，这两点对未来农村建设用地流转制度的形成，意义都非常重大。
(四)锦江变法：集体土地的招、拍、挂
2008年10月10日，成都锦江区国土局的网页上刊登一份公告，挂牌出让两宗面积分别为16.79亩和6.42亩的集体建设用地。一个月后，新华社报道说这两宗使用期定为40年的商用土地，被成都宝驹汽车服务公司和益扬燃料公司以每亩80万元之价拍得，将在规划为汽车产业园的土地位置上，分别建设一个品牌车的4S店和一家加油站。此则新闻之所以值得新华社来报道，是因为自1987年中国法律允许国有土地使用权招、拍、挂以来，这还是首批经由公开招、拍、挂实现使用权转让的集体建设用地。
引人注意的是，这两宗挂牌出让的集体土地，位置在锦江区龙路街道的皇经楼村和棬子树村，但出让方却是“农锦集体资产经营管理有限公司”。查农锦公司的注册资料，系由11家有限公司、每家平均出资10万元注册资本组成。其中，也包括了拥有此次出让土地所在的“成龙棬子树资产经营管理有限公司”。再调查这些组成农锦的股东公司，我们发现它们又是由原来的农村集体与农民个人，共同出资合股而成的机构。这样，经过两道代理关系——农民个人与集体合股、再由11个股份公司合股而成立农锦公司——原本拥有出让地的农民及其所在集体(小组)，就成为农锦公司股东的股东，并按照合股章程的规定，分享土地出让的收益。
如此复杂的组织，当然不是传统农业生产活动所需要的。原来这两宗出让土地，皆位于成都市三环以外、外环以内的中心城区。根据规划，在成都市的中心城区除了117平方千米的规划城市建设区外，还将有198平方千米的非城市建设用地(即“198”区域)，分别由140多平方千米的生态用地和40多平方千米的建设用地构成。锦江区的3个乡11个村集体的7021农户，总共17.28平方千米的土地面积就坐落在“198”范围内。为了更充分利用区位优势，锦江区采取了“大集中，大统筹，大流转”的村庄和土地整理整治形式。于是先组织了11个村级集体的股份公司，再将农村集体建设用地的整理整治开发经营权委托给农锦公司，并由农锦公司再次委托给区农投公司进行融资、整治、开发与土地招、拍、挂，土地出让的收益扣除了整治成本后，返还给农锦公司和11个村级股份公司，最后分配给村股份公司的股东即农户。这样就可以按统一规划实现土地的集中整治与整体开发，既实现土地级差收益的最大化，又使收益分配相对平衡，使农民更易于接受。在此框架下，锦江区对集中居住区内的300余家企业实施拆除，对零星散居的4500余户农民实行宅基地置换，集中居住到石胜、大安两个新型农村社区。全面完成后，可整治出建设用地2863亩。其中，新型社区占用362亩，拟建145万平米建筑，安置农民2.2万人。结余出来的2501亩土地，则可通过招、拍、挂，实现集体建设用地使用权的上市流转，由农村和农民直接获得集体土地使用权的出让收益。上述率先挂牌出让的两宗地块，不过是牛刀小试，后面跟着可以出让的，足足还有2000多亩农村建设用地。
但是，实际成交的出让价却并不理想。从成都市2007年编制的基准地价图可知，这两处地块等级均为V级，基准地价为每亩182万元。所以同年相邻一处国有地块的起拍价，就是每亩182万元。位置相近，每亩地价竟然相差100万元以上！当地人估算，若以后的成交价维系在每亩80万，全部2400亩土地也就拍不到20亿人民币，尚不足两个新农村社区总建设成本42亿元的一半。这可能与地产市道低迷有关，但也与集体建设用地市场初建、相关配套政策还不完善有关。比如入市的集体土地使用权，抵押融资的权能还没有得到法律法规和政策的明确支撑。
不过，即使是每亩80万元的出让收入，在机制上与前文提到的土地整治或挂钩项目也很不相同。这里决定出让价格的基础是市场供需竞争，而不是行政指令，只要需求的压力高于供给的可能，农民出让土地使用权的市价就还会上升。更重要的是，农村农民直接成为建设用地交易的主动的、平等的出让方，而不再是国家征地制度被动的接受方或配合方。这说明，产权权能的变化可以直接带来收入的变化，这是理解和评价锦江变法的一条基线。
至此，从农地整治、村庄整治为城市用地提供占补平衡与挂钩指标，到盖在集体土地上的工业园区与经营性房屋，再到地震灾后的城乡居民联建、跨县市交换统建土地指标，最后是农村集体建设用地的直接入市，成都市循着不同的路径，探索让农村和农民分享城市化急速发展中土地收益增加的现实可能性。在城乡统筹思路的指导下，进一步改革农村土地制度的完整思路呼之欲出，这就是在国家征地制度的框架之内，用多种办法增加对农民的补偿，在征地制度之外则谨慎地开辟集体建设用地入市的合法通道，然后逐步缩小征地范围，最终使市场机制在城市化进程中的土地资源配置中真正发挥基础性作用。不过，在全面推进新一波土地流转体制的改革之前，还有一个重大的问题有待解决。
本调查报告执笔人为周其仁。课题组由参加成都研究项目的北京大学国家发展研究院师生组成，他们是(按姓氏拼音排列)：程琛、程令国、韩思怡、黄凯、黄跃、雷晓燕、李力行、林念、卢锋、路乾、谭力、王天一、王子、邢亦青、徐建炜、徐建国、易声宇、尹建红、张敏、张晔、赵琼、周其仁。报告草稿经成都市国土资源局专家多次阅读评论，提出重要修改意见。本综合报告尚存的错漏之处，由报告执笔人负文责。
注释：
①见“李春城同志在统筹城乡经济社会发展、加快城市化进程座谈会上的讲话”(2003年9月23日)，见《统筹城乡经济社会发展，推进城乡一体化》(成都市委办公室，资料汇编二)。
②2008年全球平均的城市化率为50％，而中国不到45％。同时，在城市化过程中，中国100万人口以上的特大城市占全部城市人口的比例只有15％，低于世界平均水平(18％)，更低于日本(44％)、美国和德国(都为42％)，只高过菲律宾1个百分点，印尼4个百分点(2005年)。
③见“与成都市统筹委座谈记录”，2009年2月5日。
④据《2003中国国土资源统计年鉴》第197页、《2008中国国土资源统计年鉴》第210页提供的数据计算。
⑤据成都市土地拍卖中心提供的数据。
⑥参见《中国国土资源统计年鉴》(2003-2008)。
⑦2005年访问邛崃羊安镇仁和村，村支书雍长清就抱怨说按土地整治之价(每亩1.8万元)搞村庄整治“太亏了”。因为根据后来出台的政策，宅基地的节约可以得到每亩12万～15万元的补偿，而“挂钩”项目可以得到更高的土地收益(每亩30万～40万元)。目前，仁和村正在进行一个300亩地的挂钩项目。
⑧过去因为国家征地而发生的补偿，农民宅基地只补农田补偿价的一半。参见蛟龙工业港访谈记录。
⑨国土部，2005年207号文。
⑩《关于四川省2008年城乡建设用地增减挂钩试点项目区(第二批)实施规划的批复》，川国土资函[2008]1806号。
(11)数据来自《成都市统筹城乡土地管理创新系列研究》，P178-179。
(12)改革开放以来几次农村的建房高潮，不但不节约土地，反而常常要增加农村宅基地的占用。
(13)见中华人民共和国国土部编，《2008中国国土资源年鉴》，第252-253页。
(14)据成都市国土局提供的资料，2007年成都市违法用地立案数825宗，涉及土地面积2.27万亩，比2003年分别减少了704宗和1.48万亩，纠正土地违法的形势好于全国。
(15)见《成都市工业园调查报告及工业地产研究》。
(16)《土地管理法(2004)》：“第四十三条 任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”
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