建立真正管用的监督制度和机制——反腐倡廉的当务之急，本文主要内容关键词为：反腐倡廉论文,当务之急论文,管用论文,机制论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十一届三中全会以来，党和国家颁布的各种惩治腐败的条例已达上千条之多。勿庸置疑，这些制度对遏制腐败现象，加强党风和廉政建设，起了很大的促进作用。但同样勿庸置疑的是，高级干部犯罪的比率越来越高，大案要案的比率也越来越高。对此类案件的处理有两个明显的特征：一是这些案件总是在给党和国家带来巨大损失之后才引起重视并得到处理的；二是被立案审查的高级干部犯罪案件，几乎都不是由本地或本单位同级专职纪检监察机构发现的，而本地、本单位的同级纪检、监察机构原本应比其他地方或上级部门的监督机构更有条件接触、了解这些干部，原本应更有效地监督这些干部。这就向我们提出了两个急迫的任务：一是建立事前防范性的监督制度和机制，二是建立健全对高级干部的监督制度。完成这两个任务，需要重视如下两个大的问题。
第一个问题：从大势上把握社会主义民主监督制度和机制的发展
从大势上把握社会主义民主监督制度和机制，是指把民主监督与社会主义民主政治的发展联系起来运作。
一种监督制度和机制是不是真正管用，要看监督的效能。而这种效能从来都是在一定的社会历史环境中起作用的，并与当时的政治环境形成互动模式，在客观上造成某种整体效能。特定的监督制度和机制反映了特定政治制度下监督工作的基本原理，是特定时代的产物。正如封建时代只能产生只对最高统治者负责不对下负责的专制监督体制一样，资本主义国家也只能产生以权力制衡为特点的监督模式。同样，这两种监督体制也只能在各自的历史条件下“管用”。
把在资产阶级民主国家有相当效力的监督模式拿到封建时代寸步难行，封建专制的监督在资本主义社会也不可能“管用”。因此，监督制度和机制的整体效能如何，除去经济制度的影响外，在很大程度上取决于当时社会的整个政治体制。所谓从大势上把握监督制度和机制，也就是要求我们从更广阔的视野，从社会历史条件的发展来把握特定监督制度和机制是否“管用”。
那么，在社会主义初级阶段，在建设有中国特色的社会主义的历史条件下，与现行的政治体制相适应的民主监督制度和机制是什么？中国共产党在总结历史经验教训的基础上，针对不断出现的新问题，制定了涉及领域越来越宽泛、内容越来越严谨的各种监督制度，初步形成了党委统一领导，党政齐抓共管，纪委协调组织，部门各司其责，广大群众支持参与的领导体制和工作机制。这种监督制度和机制，反映了社会主义初级阶段党和国家监督的基本特征。其一，这种监督是在中国共产党的领导下进行的。在我国，监督的主体与客体的权力都来自于人民，二者就其所代表的人民利益而言是一致的，因此监督主体与客体都处于中国共产党的领导之下是有现实的基础的，这保证了监督制度和机制的社会主义方向。由于宪法规定了党的领导一切的执政地位，又保证了这种监督的权威性，使其可以在社会主义政治体制内“管用”。其二，参与监督的主体范围甚广，最大限度地把党、政、专职监督机构和人民群众的作用整合起来，其功能从理论上讲应该是大的。从实践来看，改革开放20年来，有关部门惩处了一大批上至政治局委员、省部级领导人，下至一般干部、普通公务员等违反党纪国法、有腐败行为的人，这反映出现行的监督制度和机制在很大程度上能够适应当前社会的需要。
但腐败分子仍层出不穷的事实又表明，监督制度和机制还有不尽人意之处，还不是那么完全“管用”。
然而，正如单凭监督不能根治腐败一样，单凭监督体制内部的自我运作也不可能建立健全真正管用的监督制度和机制。比如，有的腐败分子问题正在查处过程中，职务却得到提升，这种现象绝非只是一般监督能够解决得了的。这说明，现行监督体制与整个社会主义民主政治发展处于相互制约状况。建立真正管用的监督需要有一个大的环境，即社会主义民主政治的整体发展作为支持系统。因此，从大势上把握监督制度和机制，就要把监督制度和机制作为社会主义民主政治中不可或缺的子系统来看待，在发展社会主义民主政治建设的整体环境中强化社会主义民主监督。
社会主义民主监督是在党的领导下进行的，因此，实施党内民主是建立健全真正管用的监督制度和机制的关键所在，特别是建立事前防范监督制度，即“关口前移”的关键所在。按照邓小平的说法，对领导人最重要的监督来自党委会本身，因为上级不是能天天看到的，下级也不是能天天看到的，同级的领导成员之间彼此是最熟悉的。江泽民曾在中纪委第四次全会上说，邓小平的这一思想是很深刻的思想。但在实际操作中，领导成员之间的监督往往流于形式。蕴藏在这种现象背后的原因有好人主义等思想作风方面的因素，但更深刻的原因是实际上通行一种人所共知的操作规则，即个人或少数人决定重大问题而权力没有限制，偏离了集体领导与群众路线的轨道。1956年党的八大期间周恩来会见外国党代表团时曾说，我们的制度是优越的，但也有缺点，如太集中。邓小平后来也几次谈到这个问题。事实上，在不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又集中于几个书记、特别是第一书记的情况下，党委主要负责人的意见往往能左右大局，而同级或下级干部，如果没有明确的可操作的制约程序或手段，再加上复杂的社会关系和人际关系，往往就会唯命是从，甚至形成对他们的人身依附关系。因受贿而受到惩处的山东泰安原市委书记胡建学就说：“书记与委员的关系就是主仆关系”。在他的率领下，他所在的领导班子成员大部分垮掉了。那些“好人主义”盛行的单位，说到底也无非是怕得罪了领导于己不利，缘由就是领导手中的权力太大了。在权力过于集中的情况下，所谓监督便只剩下上级对下级的监督了。所以，邓小平把权力过于集中看作是新的条件下产生官僚主义、损害党和政府各级民主生活的一个重要原因。
鉴于上述原因，亟需从大的政治环境入手，建立两种与监督紧密相关的制度。一是建立起各级领导班子成员行使民主权利的操作程序、规则。应当承认，我们党一直重视提倡党内民主，但在少数领导者权力过于集中的情况下，民主也只能根据领导者个人的重视程度去“发扬”，而不是根据法定的程序、制度去实行。如果领导者不去“发扬”，谁也奈何不了。更确切地讲，我们重视民主的本质体现，但没有特别重视民主的程序性建设，而程序性的东西是党内民主不因领导者个人注意力的转移而转移、不因个人的干扰而遭到破坏的保证，是使民主监督得以公正实现的保证。因此，应当尽快建立可以操作的程序、规则。在这种程序性的制度中，不管领导者是否出于自愿，民主监督的制度都不会流于形式。二是明确领导者权力制约的具体规范。其实这也是多年来我们力图做好但没有完全做好的事情。刘少奇早就说过，国家领导人员的权力应该有一定的限制，什么事情他有多大的权力，什么事情不准他做，应该有一种限制。事实上我们也做过许多规定，但规定较粗，且往往流于形式。比如，浙江宁波原市委书记许运鸿，使用强制性的办法迫使某报社购买港商建造的不合格大楼（原因在于其子接受了港商的贿赂），江西省副省长胡长清协助省长分管金融，指使银行为行贿者贷款，这是否属于他们工作权限之内的事？如果他们没有接受贿赂，其做法是否就合法合理？对这个问题可以有种种不同的解释。而能够产生不同的说法，其原因在于领导者、尤其是一把手在所辖的地区或单位似乎有难以限制的权力，这就在制度上为腐败分子留下了、甚至可以说创造了可以利用的条件。因此，应当对领导者的权力给予明确的而不是模糊的、细致的而不是大致的制约，并有保护这种制约的程序性规定。当然，对权力制约的认识还牵涉到另外的问题，即对领导者个人的权力制约是否就是削弱党的领导？是否会使领导者难以办事？事实上，个人权力无限制，就意味着集体领导变形走样，就意味着民主监督的削弱，这才是真正的不利于党的领导。至于是否会造成领导者难以办事，对于超出领导人权限范围的事当然“难办”，对于特定职权范围内的事，并不会比没有制约时更“难办”。
第二个问题：以改革创新的精神来完善具体的监督制度和机制
以改革创新的精神来完善社会主义民主监督制度和机制，是使监督工作提高其整体效能的重要环节。根据当前反腐败斗争中出现的问题，改革、完善监督制度和机制至少要解决这样几个问题：
首先，从建立事前防范监督制度、“关口前移”的需要来看，要进一步改革现行的干部制度，真正给人民群众以选举、罢免、弹劾的权利。马克思认为，管理国家的人应是被选举出来的并可以随时罢免的勤务员。列宁认为，只有承认和实现选举人对代表的罢免权，才能被认为是真正民主的和确实代表人民意志的。我们党和国家也很重视人民群众的这种权利，近年来干部制度改革也取得了很大成绩，在党管干部的前提下群众的意见也越来越多地得到了重视。但是，当一个个身居高位的腐败分子被曝光之后，人们不禁要问，这些人是怎么上台的？用人失察责任追究制固然好，但毕竟是在案发之后才追究的，所谓“关口前移”，最根本的就是从干部被作为提拔对象开始就要有相应的监督。据报道，我国纪检监察机关立案审查的案件80%以上是群众举报的，说明群众在监督中起了巨大作用。如果能在选拔、罢免干部的全过程中更多地发挥群众的作用，便可以在更大程度上堵塞腐败分子爬往高位的机会，也可以避免腐败分子给党和国家造成更大的损失。但问题在于群众的这种权利能否得到体现取决于上级领导部门的重视程度。据报载、宁夏某电化厂，两任腐败厂长问题早已暴露，上级有关部门却迟迟不予处理，直至数百名工人将厂长押至铁路集体卧轨，才引起重视。试想，如果给予工人群众真正的选举、罢免厂长的权利，如果群众意愿的实现不仅仅取决于上级的重视与否，腐败厂长早已下台了，问题也不会发展到如此极端的程度。而群众一旦在实际上拥有了这种权利，个别领导人违反组织原则，凭个人好恶、个人关系选拔干部的不正之风也会在一定程度上得到遏制，那种只对上负责不对下负责的作风也可以得到扭转。当然，这种制度上的改革是一个复杂的操作过程，尤其是高级干部的任用罢免牵涉到的问题更为复杂。但是，如果真正想建立事前防范的监督制度，真正想把对高级干部的监督落到实处，不能不改进现行干部制度。事实上，这不仅仅是一个监督的技术性操作问题，也是一个党和国家政治生活民主的问题。
其次，为了把监督的重点放在高级干部身上，加强对高级干部的监督，还需要进一步改善监督工作的体制，以便解决一个重大问题，即纪委往往不能发现或不敢披露同级党委领导者的问题。江泽民在刚刚跨入21世纪时召开的中纪委第四次全会上也谈到了这个问题。这不能不重述一个老的话题，即纪检监察机关的机构设置和职权问题。在现行体制下，各级纪委对于同级党委成员的立案和处理，要经同级党委批准。纪委向上级有关部门汇报情况，汇报哪些情况，汇报到什么程度，均需同级党委批准。在同级党委负责人公正廉洁的情况下，这个问题不难解决。但在同级党委负责人不那么公正廉洁的情况下，纪委就不可能完全真实地反映情况，更不用说立案追究了。因此，应该从体制上进行一些革新。这种体制性改革的方向应当是在党中央的统一领导下，加大地方各级纪委的职责权限，如有独立的立案权等，使纪委的工作运行有相对较强的独立性，改善现存的附属状况。同时，监督机构本身也应当受到各级党委的监督，对监督部门的失监行为也应当追究法律责任。党委与纪委意见不一致时应召开联席会议或党的代表大会解决。
第三，为了进一步提高监督的整体效能，还需要通过多方面的改革创新，为监督工作创造条件。一是对原有的某些制度要加以改进、细化。按照中央的要求，各级纪委负责人可以参加党委、书记办公会，但对党委的重大决策过程、决策的实施如何进行全方位监督，还要进一步作出详细规定。对那些重大项目的投资，财政拨款，重要干部的任免调动，从决策到最后的实施结果，都应实行跟踪监督制度。对于县（处）以上干部收入申报制度也应进一步改善，以家庭财产申报替代个人收入申报；受理申报机构也应不限于本单位组织部门。二是扩大群众监督空间。在我国，群众的监督发挥了相当重要的作用。但群众的监督在现行制度下也有缺陷，比如，群众所能检举揭发的问题大多发生在既成事实、且造成一定危害之后，因而群众检举事实上具有滞后性，其防错功能小于纠错功能。究其原因，是因为群众对权力运作的过程和特点不甚了解，参与重大决策的渠道单一。所以，群众监督的空间是有限的。对此，应加快政务公开的推行速度，扩大公开范围，党务也应公开。群众政治参与的渠道也应进一步拓宽。三是完善法制。民主监督的水平与法制建设的水平是相应的，权力行使者依法行使权力，监督者依法监督，监督制度和机制的改革创新才能有序地进行，才能真正管用。