国企会计统管统聘：一项高风险的制度设计，本文主要内容关键词为：国企论文,高风险论文,制度论文,会计论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前，国有企业普遍存在“内部人控制”，资产流失、浪费惊人，会计工作秩序混乱，会计监督弱化，会计信息失真等现象。这已经严重影响了国有企业的进一步改革和整个国民经济的健康发展。理论界已有人把我国目前会计秩序的混乱局面与1929年世界性经济危机爆发前会计信息披露的混乱局面相提并论，而诱发那次世界性经济危机的直接原因之一就是由于会计信息披露的混乱导致投资者丧失信息。客观地说，我国目前会计秩序的混乱局面在表面上看似乎还未到如此地步，但其危害性将日益凸现，这一点已引起中央高层领导的高度重视。
正是在这样的背景下，理论界和政府部门纷纷行动起来，理论界认为要从改革国有企业产权制度入手来强化会计监督约束机制；政府部门则采取了很多果断的措施，如对国有大型企业派出由副部级官员带队的特派员小组进行全方位的监督。从实践的前期成果看，由于特派员制度具有很高的权威性（由国务院直接任命）、相对的稳定性（一般三年）和超然的独立性（与被委派单位没有任何经济利害关系，且定期轮换），因此，对于约束经理人的利已行为，维护所有者权益，将起到一定的作用。政府部门采取的另一项重大举措是对国有大中型企业实行会计统管统聘制，即由政府有关部门，包括财政部门、国有资产管理部门和经贸委，联合组成专门机构，向社会公开招聘财务总监、会计主管和财会机构负责人，经考核录用后，作为所有者代表被派驻到各国有大中型企业，行使财务会计监督大权。
这种财务总监的主要职权是：（1 ）审核公司（企业）的重要财务报表和报告，并与经理（厂长）确认其准确性后上报；（2 ）参与制定公司的财务会计管理制度，监督检查公司各级财务运作和资金收入情况；（3）与经理联签批准规定限额范围内的企业经营性、融资性、 投资性财务事项；（4）参与制定公司年度财务预决算方案；（5）参与拟定公司的利润分配方案和弥补亏损方案；（6）参与拟定公司发行股票、 债券及其它筹资方案；（7）参与拟定公司增加或减少注册资本的方案；（8）参与聘任或解聘会计机构负责人和其它主要会计人员。 其主要责任包括：（1 ）对上报的公司重要财务报表和报告的真实性与经理承担联签责任；（2）对国有资产的流失承担相应责任；（3）对公司重大投资项目决策失误造成的经济损失承担相应责任；（4 ）对公司严重违反财经纪律行为承担相应责任；（5 ）对因统管统聘会计把关不严或绚私舞弊造成失误或经济损失，追究其相应的行政、经济和法律责任。
目前，会计统管统聘制已在湖北、广东、上海、山东、四川、湖南等省市试行，被派驻的单位从最初的国有大中型企业发展到国有小型企业、集体企业、乡镇企业以及机关、事业单位。但是，推行会计统管统聘制的最初目的是为了治理目前混乱的会计秩序，提高会计信息的可信度，维护国有资产的安全并保值增值。它是作为一项临时性的应急措施出台的，而不是企业产权制度特别是会计管理制度的创新，更不是市场经济深化改革提出的客观要求，因而不可避免地存在着制度上的缺陷，具体表现为：
1.缺乏应有的法律支持。《会计法》第四条、第十四条、第十六条、第二十一条、第二十三条明确规定了企业拥有对会计机构的领导权和对会计机构负责人、会计主管人员的任免权。《公司法》、《企业法》也明确规定董事会根据总经理提名聘任或财务负责人，厂长可根据国家有关规定任免包括财务负责人在内的中层行政管理人员，即使是副厂级行政管理人员（总会计师）也应有厂长提名，而不是由政府部门直接任免。可见，会计统管统聘制至少在目前尚缺乏足够的法律依据。
2.在监督对象上充满矛盾。从理论上讲，国家控股公司、独资公司及其它大型国有企业的董事长、总经理及厂长是以国家所有权的代表身份在企业行使职权的，他们应对所有者负全部的委托责任。现在又派统管会计代表所有者行使监督权，这实际上是自己人监督自己人，为窝里斗埋下了伏笔，而两虎相争必有一伤。
3.与我国市场经济改革的基本原则背道而驰。统管统聘会计主要是代表所有者（国家）行使职权的，它以国家现行的有关法律、法规为监督依据，以维护国家利益为已任，并直接向委派单位负责，具有明显的利益倾向性。从表面上看，统管会计是在行使所有者权利，但由于国有股份往往处于控股地位，且不可上市，国有股权利的行使与政府直接管理企业无本质区别，因此，政府统管会计制的实质就是政府管理职能在企业的延伸，是一种典型的政府监督行为。这显然与我国市场经济的改革原则和总体方向背道而驰。因为市场经济强调政企分开，政府应对企业实行间接管理。其次，财务会计管理是企业管理的重要职能，“经济越发展，会计越重要”，会计回归企业，会计主管与企业领导一条心是市场经济的内在要求，而会计统管统聘制实际上就象一把利剑把会计主管与企业领导人之间分隔开来，使双方互为对手，互相牵制，并企图通过增加合谋成本来约束企业领导人的行为，这种制度设计对国有企业增强市场竞争能力，求得自身长远健康发展是非常不利的。
4.统管统聘会计作为一种典型的政府行为，将带来巨大的成本和风险。具体表现为：
（1）由于统管统聘会计是“政府人”，而“政府人”的天然弱点是容易滋长官僚主义和导致低效率，这将直接影响统管会计发挥作用。其次，由于信息的不对称，会计委派机构不可能对每个派出单位的生产经营情况、工艺流程和生产特点有充分、全面的了解，而会计管理全员、全面、全过程的特点恰恰要求会计负责人必须非常熟悉企业的基本生产经营情况，这样，会计委派机构就有可能把不职称的会计主管派到企业，而这对企业的财务会计管理将是致命的打击。
（2）需要增加巨额的财政支出。 由于会计统管统聘是一种政府行为，政府部门为了完成委派任务，必须成立专门机关（如会计局），配置专职人员，拔出专项经费，从而增加财政负担，而这一切又是与政府改革的大势相背离的。
（3）统管统聘会计是一种代理行为，存在着代理成本， 当代理成本较大时，统管统聘会计这种行政监督行式就很难发挥作用。其次，在目前国有企业所有者普遍缺位，中央政府与地方政府存在明显利益差别的情况下，统派会计容易被企业用寻租的方式收买，从而使国有企业与地方政府合谋一起，二个代理人共同蒙骗所有者，于是会计信息照样失真，国有资产照样流失，唯一不同的是企业增加了一笔寻租成本和合谋成本。
（4）在外部监督不能有效发挥其作用时， 企业照样可以绕开统管统聘会计，继续保持“第二套账”，而让统管会计“真账真做”。如前所述，统管会计由于信息时滞，孤军奋战，很难掌握企业的全部会计信息；而我国外部监督又十分薄弱，有时甚至形同虚设，加上反腐查处力度低效，这一切都促使企业大胆做假，而会计统管统聘并不能解决这种外部监督的低效，因此，没有相应的外部监督机制的创新（如增强注册会计师的监督效能，提高惩治腐败的司法效率），会计统管统聘制将难完成其使命。
（5）统管统聘会计是代表所有者行使监督职权的， 它的主要目标是保证国有资产的保值增值，而企业法人的目标已异化为追求企业价值的最大化，由于目标的不一致，将为他们在深层次上的协作带来困难。同时，由于统管统聘会计属“外来人员”，是企业的“异已力量”，他与企业原有的会计人员之间存在着天然的隔阂，他领导的会计部门也会与其它职能部门产生磨擦，这将为企业的高效运营带来巨大的磨擦成本，降低了企业整体的工作效率。因为从组织行为原理看，目标协同原则、统一指挥与协商相结合的原则以及组织内外相沟通的原则是保证一个组织活动正常进行和有效实施管理的基本前提，而会计统管统聘制很难满足这一要求。
（6 ）会计统管统聘制很难阻止部分行为人蓄意制造虚假会计信息的行为。目前，蓄意制造虚假会计信息的行为人主要是企业领导人、会计人员和会计事务的经办人，其中，企业领导人是主要的制假人和幕后指使人，是一切会计信息失真的主要源头。企业领导人之所以敢大胆造假，原因就在于多年来的放权让利改革使得政府逐渐取消对企业的干预，把企业经营的重大权利移交经营者，而与企业经营权畸形膨胀相对应的是所有者代表虚置，所有者监督缺位，公司内部治理结构残缺不全或虽已建立但由于种种原因未能有效运转；股票市场、证券市场规模偏小，证券投资者投机意识偏强，而经营意识偏弱，因而未能形成股民“用脚投票”的约束机制；产权市场的缺位使经营者无须面对敌意接管者的威胁；人事制度上的计划惯性及经理市场的残缺不全使经营者不用担心因经营不善而丢掉饭碗。这一切都最终导致目前国有企业普遍存在的内部人控制问题，由于没有形成相应的对企业法人代表的有效监督机制，企业利益和所有者利益的矛盾渗和着经营者自己的利益，促使企业领导人围绕企业利益和个人私益大胆指使会计人员制造虚假会计信息，而会计统管统聘制并不能消除企业领导人制假的内在动机，最多的只能在一定程度上抑制这种冲动。因为要想解决内部人控制问题，根本抑制企业领导人的制假冲动，唯一的途径就是在企业外部完善市场机制，在内部完善公司治理结构，这样双管齐下才能奏效。因此，要想通过实行会计统管统聘制来从根本上扭转目前会计秩序混乱的局面，显然是勉为其难。