农地征用制度的制度经济学分析与创新路径研究，本文主要内容关键词为：制度论文,农地论文,路径论文,经济学论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F321.1 ［文献标识码］A ［文章编号］1673-291X(2006)06-0052-04
工业化、城市化是一个客观历史进程，征用农地是国内各地面临的一个重要课题，也是当代各个民族国家面临的一个基本问题。由于现阶段我国农地征用补偿标准由政府制定，没有真实地反映农地资源的稀缺程度，影响了农地的资源配置效率；同时，过低的征地补偿费导致国有土地的出让价格和征地补偿之间存在着巨大利差，有关利益主体对征地收益展开了激烈的争夺，这不仅损害了农民的利益，也加速了农地的非农化进程。这一制度引发的社会分配不公正，导致的生产和交易低效率等问题，已引起各方广泛关注，农地征用制度改革已经提上决策层的议事日程，成为重大政策课题。为使农地征用制度改革的思路和战略得到贯彻执行，必须对农地征用制度进行综合化、集成化和系统化研究，深入分析和全面反思农地征用制度的成败得失。
一、现行农地征用制度的两大弊端
1.征地范围过宽
强调以公共利益为目的，是世界各国对国家行使财产征用权进行法律限制的通用做法。我国《宪法》和《土地管理法》对征地问题也都做出了明确规定，“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”但不同的是，我国却未对“公共利益”做出明确界定，“公共利益”的界定缺乏可操作的标准。因此，什么情况下才能征地一直不明确，实际操作很难掌握。也就是说，法律赋予了国家土地征用的权力，却未对这种权力的行使做出限制，这样的直接结果就是，公共利益成为了职能部门和地方主要行政领导自由裁量的权力，从而大量非公共利益用地也以“公益用地”的名义征用，“土地征用”概念失去其法律意义。
为国家或公共目的进行征地是无可厚非的。在计划经济条件下，个人（有时集体）被排除在国民经济建设之外，所以，全部建设都可以征用土地。但在当前市场经济条件下，各种经济成分加入到社会建设的行列，这时再以宽泛的“为国家和公共目的”来界定征地的范围，实际上是使得任何建设都可以征用土地。在实际工作中，形成了凡是建设就需要征地，凡是征地就打着“公共利益”的旗号，以至形成了企业征地的情形。这种带有浓重计划经济色彩的土地征用制度，缺乏对于用地单位使用土地情况有效监管，不利于社会对土地这种稀缺资源的保护利用。土地征而不用、多征少用的现象在一些地方比较明显。我国耕地面积的大幅减少，其实和现行的农地征用制度下利用政府权力征地范围过宽不无关系。
2.补偿标准过低
土地补偿是征地问题的核心。世界上大多数国家和地区都是以市场价格为基础补偿的，有的还考虑土地未来价格补偿。而我国的征地补偿标准是根据土地管理法规制定的，是非市场化的价格。补偿标准过低，扭曲了征地的机理，严重侵害了农民利益。《土地管理法》第47条规定：“征用耕地的土地补偿费和安置补助费分别为该耕地被征用前三年平均年产值的六到十倍。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍”[1]。问题在于，上述补偿费用标准不管是低限还是高限，都不足以使被征地农民保持原有的收入水平，不足以弥补农民因失去土地而带来的经济损失。
这种按照年产值来确定的补偿标准带有浓郁的计划经济色彩。未体现土地发生用途转换的巨大增值价值，更没有体现土地市场的供求状况，没有体现市场经济的价值规律和市场定位的原则，征地补偿标准严重偏低。据农业和国土资源方面的有关专家测算，改革开放以来，通过各种形式征用农地的价格“剪刀差”，在农民身上至少“拿走”近5万亿元，严重剥夺了失地农民的利益。对此，民进中央副主席蔡睿贤委员也指出：“农地征用制度的最大缺陷是补偿过低”[2]。出于对今后生活出路的考虑，农民一般是不愿意放弃土地的。而地方为了得到土地，要么和农民进行较长时间的谈判，要么采取强行措施而引发矛盾与冲突。另一方面，较低的征地费用为降低出让金提供了较大的空间，较低的出让金不仅有利于外部资金的进入，而且也降低了建设用地的价格，这样极不利于建设用地集约使用，尤其当征地费用接近建设用地的改造费用时，用地单位宁可征用新的土地也不愿意改造原有的建设用地。这样，土地的利用就严重地偏离了效率。
二、现行农地征用制度弊端根源的制度经济学分析
1.土地产权制度设计上的缺陷，导致产权主体虚置
我国现行法律规定，我国土地所有制为社会主义土地公有制，分为全民所有制和劳动群众集体所有制两种形式，农村土地属于农民集体所有。然而在实践中，农民集体是一个抽象的没有法律人格意义的集合群体，是一个虚置的权利主体。因为我国民法理论所确认的民事主体主要有自然人和法人两种，农民集体既非个人，也非法人，因此，它本身并不能作为民事主体享有所有权。集体土地所有权主体实质上缺位，土地征用过程中必须体现的国家、集体权利义务难以确定。在实践中政府拥有分配土地的绝对权利，土地归集体所有是虚的，集体最多不过是土地的经营者、管理者。事实上，村集体代替农民集体行使土地所有权的职能，农民和村集体之间形成了委托代理关系，但这种委托代理关系很模糊。村集体既不是法人，也不是政府，农民很难对村集体的代表一村干部进行监督，而且在更大程度上村干部受到政府的干预和控制，还要对上级组织或上级政府负责，代理上级政府的部分行政职能。在农民和政府之间的村干部事实上具有了政府代表和农民代表的双重身份，也就是说，他们成为了一个相对独立的利益群体，这样，他们的利益与村民利益很可能不一致，他们就可能不履行或不完全履行代理人职责。
因此，我国农村土地产权制度所存在的土地所有权主体的虚置和模糊缺陷，直接导致责权利的边界不清，以致农民所拥有的实质性的土地产权不被尊重和承认，影响了农民对土地使用权、处分权和收益权的有效运用，进而导致农民经营土地权利的丧失。各级政府在对土地的处置上拥有决定的话语权，而农民个体始终处于被动弱势的地位，对土地被征用及其丧失的土地所有权所蕴含的利益等缺乏必要的知情权、参与权、选择权、索取权等，也难以说清楚在土地征用中农民权利到底受到多大损害。这一方面，强化了处于强势地位的政府处置土地收益的能力和动机，另一方面，也使处于弱势地位的农民在维护自己权力时更加感到底气不足。
2.土地管理制度设计上的缺陷，导致土地征用权被滥用
在现行的体制下，各级地方政府既是国土资源 （包括集体土地）的宏观管理者，又是国有土地所有权的实际行使者，管理者和所有者职能的重叠安排使地方政府具有了政治利益最大化和经济利益最大化的双重目标，而这种目标在短期内又体现出相互促进的特质，在这种双重目标的驱动下，政府行为不可避免地出现偏差。公共选择学派的代表人物布坎南指出：“我们必须将调查市场经济的缺陷与过失的方法应用于国家和公共经济的一切部门”[3]。地方政府并非全局利益的代表，相反，它们有着各自的目标函数，追求本地或本部门净利益和政绩的最大化。土地是政府掌握的最大资产之一，通过有效运作土地资产，可以实现收益最大化，有效解决经济发展中的资金瓶颈障碍。部分地方政府以经营城市为名，滥用征地权，把挤占征用农民土地获取的收益作为取得财政收入的手段，使得一些盈利性质的用地甚至高档娱乐设施等高盈利用地也可以获得合法的征地手续。同时，利益的驱动为政府“政治创租”创造了环境。部分地方政府压低补偿标准，以非常优惠的条件甚至零地价把土地送给投资者，作为引进项目的优惠政策，争相以最低廉的条件获得招商引资的成功，来实现自己的政绩工程。
因此，由于我国土地管理制度设计上的缺陷，缺少有效的节约用地和合理的调控、约束手段，导致土地征用权被滥用，使土地长期不能作为一种重要的经济资源来对待，不少地方政府过多采用粗放式外延扩张的用地模式，出现了“多征少用、多占少用、早征迟用”，甚至“征而不用，占而不用，好地劣用，非法租用”等粗放型用地模式，造成不合理占用和浪费土地的现象十分普遍。
3.土地征用补偿制度不完善，导致对农民利益的剥夺
我国现行的征地补偿制度是一种纯粹的补偿关系，这在市场经济条件下显得很不合理。征地补偿费不是按照土地的市场价格来折算，而是以当前农产品的市场价格来核算，当农产品价格偏低时，这种折算方法明显具有剥夺农民的倾向。同时，根据产值计算补偿标准也不尽合理，计算方法过于简单，不能适应征地实际中多种类型的要求。如，城郊都市型农业，集生态农业、精品农业和休闲观光农业等为一体，其产值远高于传统农业，其土地征用价格应高于从事传统农业的土地价格[4]。补偿费中没有包括土地的增值部分，也不符合“十六大”关于各种生产要素按贡献参与分配的原则。农地是生产要素，其价格要根据市场供求关系决定。农民的土地承包经营权是产权，其价格要用盈利能力来决定。根据地租理论，土地因地理位置、国家规划、开发投资等因素而增值，其增值部分应作为级差地租归土地所有者和征地者共有。因此，农民有权参与分配土地的增值收益。然而，农民在参与社会生产过程中，按照市场价格购买生产资料，但他们拥有和使用的土地则被征地主体以较低的价格拿走，土地的财富观在农民那里没有得到真正地体现。
三、创新农地征用制度，有效保障失地农民权益
1.改革土地产权制度，实现土地产权明晰化
前面我们已经指出，现有农地征用制度中存在的本源性问题是公权侵犯私权，行政权侵犯财产权。现行法律虽然规定农村土地归农民集体所有，但在集体所有制下，谁真正拥有土地，实际上并不明晰。究竟谁是集体土地真正的产权代表，无论是《土地管理法》，还是《农村土地承包法》均无作出明确的规定。“集体产权”的这一特征，使集体与农民的权益关系变得模糊，导致农村土地产权的实质主体缺位，农民对土地的所有权、使用权、处置权等权益没有得到充分的尊重和保障。
因此，从长远看，要切实维护农民的土地财产权益，使农民对土地的权利在流转过程中得到充分体现，真正分享到土地非农使用后的收益，从产权方面看，就必须对相关法律进行修改，确立农民是农村集体土地所有权主体，明确界定农村土地的产权主体是农民。强化农民对于承包经营耕地的财产权和处置权，从而提高农民的经济和社会地位，减轻工业化、城市化过程中农民利益的损失。
2.推进政府职能转变，实现土地管理者与所有者职能的分离
我国的农地征用制度中，征地的管理是一个薄弱环节，在征地范围控制、补偿、安置等都“有据可依”的情况下，对征地的管理显得尤其重要。而征地的程序存在不合理，征地管理规定的落实不到位主要是由于地方政府及相关机构在征地过程中能取得不合理的收益。这在客观上增强了地方政府、征地机构和企业大量征地的动力，也是造成征地权滥用的原因之一，并且形成了对农村集体和农民利益的联合侵害，加剧了征地过程中的矛盾和冲突。
因此，加强征地管理的关键是推进政府职能转变，实现土地管理者与所有者职能的分离。地方政府不再介入“征地——批租”的循环，只作为一个监督管理者做好土地的宏观调控和执法监督，保证征地过程各环节中各单位各部门行为的理性化、规范化、透明化，保障土地依法交易。政府通过制定土地利用规划来控制土地需求，调节土地市场的运行，真正发挥市场配置土地资源的基础性作用。地方土地管理部门按照规划做好征地申请的审核，对耕地转为非农用地交易进行严格监管；征地机构负责整个过程中的协调和程序；用地单位应不折不扣地对征用土地进行补偿；土地部门、用地单位和社保部门共同解决好失地农民的安置；社保部门要承担失地农民的社会保障责任。总之，要将现行征地程序中的某些环节简化，某些环节加强，达到合理维护各方利益，促进征地合法合理地顺利进行，促进社会经济发展的目的。
3.改革征地补偿办法，形成合理的利益分配机制
征地补偿是征地问题的核心，也是农地征用制度改革的难点。失地农民已不再是真正的农民，其生产和生活方式必将随着城市化进程而发生变化，也将通过完成城市化过程变为市民。因此，失地农民的征地补偿安置标准就不能再按照其历史上的生产和生活方式来确定，而应该按其城市化后的生产和生活方式来确定。即以被征地所承载农民安置的实际社会成本为依据制定征地补偿标准。
合理确定征地补偿标准，要把握好两个基本原则：一是要把收益价值和市场价值结合。现行补偿办法忽视了土地的潜在收益和利用价值，既没有考虑到土地对于农民承担着生产资料和社会保障的双重功能，也没有考虑到土地市场的供求情况。当前，完善农地征用补偿办法就是要在制定新的征地补偿费用标准时，还应该综合考虑到农民过去对所承包土地的成本投入、当地的经济发展水平、土地的区位、供求状况、竞争程度等。二是要把近期补偿和远期补偿相结合。土地可以对农民提供持续性的基本生活保障和就业机会，并且还具有增值的功能。考虑到土地的这一特点，各地在土地征用补偿过程中，应把一次性补偿和长期补偿结合起来，充分考虑失地农民的重新安置和就业费用、土地使用价值和潜在增值能力、养老保险和医疗保险等多方面因素。
4.构建完善的失地农民社会保障机制
土地是农业最基本的生产资料，是农业生产活动必需的物质基础。现阶段土地对于农民有两大功能：一是养老功能，二是就业功能。土地被征用后，农民丧失土地的使用权，上述两种功能发生转移，农民的就业生活从农业转到非农产业，需要再就业，养老功能则由农村传统的土地保障转向现代社会保障。
在征地补偿中，许多地方出于简便的需要，选择了以货币安置为主的方式，即一次性发放安置补助费，让农民自谋职业。这种安置方式，对被征地的农民只考虑给予经费的补偿，而对失地农民的居住安顿、重新就业、生活观念以及生活习惯等方面问题未予考虑。被征地农民的生活水平因征用土地而下降就成为普遍的现象。要从健全社会保障体系入手，为失地农民建立一个可持续的生活保障。科学合理完善的失地农民社会保障体系至少包括生存保障和发展保障两大方面。生存保障主要体现在保障基金的筹集、运营、管理和养老保险、最低生活保障、医疗保险、失业保险等模式类型及其构建上。发展保障主要体现在为失地农民增强再就业能力提供服务，为失地农民增强创业能力提供服务和平台上。
［收稿日期］2006-06-25
标签：土地征用论文; 农民论文; 失地农民养老保险论文; 制度经济学论文; 经济论文;