中国市场经济下的财政问题探讨，本文主要内容关键词为：财政论文,中国市场经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
进入九十年代以来，随着市场经济发展的不断深入，可以说，财政问题成堆，许多矛盾的焦点都集中地反映到财政上来，以致使人们产生种种疑虑和焦虑，诸如，财政“保吃饭、保吃药”如此困难，还要不要搞基础设施和公益设施建设？政府面临通货膨胀压力、农村经济发展的压力、企业提高效益的压力，有增无减，怎样才能理出一个头绪来？财政长期超负荷运行，包袱沉重，分配秩序混乱，宏观经济环境远未宽松，下一步将如何根治？笔者认为，中国市场经济下，至少有五大紧迫的财政问题，急需理清思路，统一认识，寻求对策，以适应跨世纪的财政发展的客观需要。
一、财政步入困境的成因及出路
经过十七年以市场为取向的改革开放，中国经济快速增长、国力大大增强、人民生活显著改善，取得了举世瞩目的成就。按不变价格计算的国内生产总值，1990—1994年分别增长4.1%、8.2%、13.4%、 13.2%；11.8%（按现行价格计算分别增长为10.5%、14.2%、20.1%、28.8%、28.2%），同期财政收入（按现行价格计算）分别增长12.4%、9.0%、15.0%、22.5%、19.2%，远远地高于世界经济年平均增长2—3%的水平。但是，就财政收入占国内生产总值比重而言，呈急速下降的趋势，1978年占31.2%，1990—1994年分别为16.6%、14.6%、13.1%、12.7%、11.8%，短短十七年内，国家财政所得下降了19个以上的百分点，年平均每年下降一个百分点（1993年、 1994 年等于300—400亿元的规模），而支出却减不下来，反而剧增，财政的日子自然紧张而越加困难。 如果将同期物价上涨因素计算在内（1990 —1994年物价上涨幅度分别为 2.1%、2.9%、5.4%、13.2%、21.7%），则1994年财政收入名义增长19.2%，实际为负增长2.5%。1994 年发生财政赤字667 亿元，加上当年国债还本付息860 亿元， 年度内债规模达1527亿元。财政支出来自债务的依存度，1991年为7.8%，1994 年上升为18.5%，国债余额占国内生产总值的比例，即财政负债率，1991年为1.4%，1994年上升为2.7%。据统计， 1994 年全国发生赤字的县市为1351个，占县市总数的52.6%。因此，人们提出，为什么经济快速增长，财政反而陷入困境？为什么经济实力、规模扩大了，财政却十分拮据，钱到哪里去了？
第一， 总体经济增长的背后， 税收收入的增长不能同步。 我国1978—1994年期间，工业销售收入年均增长18%，但税收只增长15.3%，企业所得税为零增长；农业增加值年均增长13.3%，但农牧业税只增长8%；1985—1994年外贸进口年均增长26%，但关税收入增长只为3%；房地产业增加值已占国内生产总值2.5%、 文教科卫举办的企业增加值已占国内生产总值5%，但税金收入甚微。如果把非国有经济、 第三产业的超高速增长计算在内，其税收收入的增长大为滞后，更加使财政收入增长赶不上经济的快速增长。这里既有经济的内在客观原因，也有体制放开、政策倾斜的因素，还有收入被挖挤的收不上来的部分，可以说，合理与不合理的制约成份并存，是经济体制转轨的“综合症”的集中反映。
第二，政府的公共部门过于庞大，公共职能范围不清、包揽过多，带来了两个严重的后患，一是政府无力提供这些公共部门必需的充足的公共产品时，迫使它们自行“创收”、经营经济实体（名为脱钩、实不可能脱钩）、设立“小金库”，以取得收入，弥补公共产品的不足，主要是增加个人所得。二是相当一部分私人消费因分配不当，往往以公共产品名义出现，变相地损公肥私，混淆了公共部门和私人部门之间的界限。我国1978年用于行政管理费支出为49亿元，占财政总支出4.4%，1994年达726亿元，占12.5%，1978—1994年财政支出增长4.2倍，而行政管理费支出却增长13.8倍，成为与教育事业费旗鼓相当、远高于国防费的第二大支出。如果将制度外、体制外的这类开支计入，数额更为惊人，必须使财政喘不过气来，这是不少县市财政发不出工资、承受不了出差费、医疗费增长负担的一个主要原因。
第三，收入分配过度地向个人倾斜，又无力再调节个人所得以增加财政收入， 进一步加剧财政的困难。 我国国内生产总值的分配格局，1978年在国家，企业、居民之间的比例为 31.2:18:50.8， 而1994年变化为11:22:67，个人所得上升了16个百分点以上。根据市场经济国家的共同经验，将占国内生产总值的3/4分配给个人的同时， 应通过规范化的税收调节，将个人所得的20%收归财政。而我国，收入分配的口子过度地向个人所得倾斜，分配的闸门、分配的渠道失控，个人所得的调节很不得力。结果，1994年个人收入总额达31.536亿元，征收个人所得税为72亿元，比上年增长55%，占工商税收比重1.6%，占个人所得0.22%， 可以说，一个很大的部分未收起来。如果调节个人所得5%从低计算， 便可增收1500多亿元，可以大大地缓解财政困难，并且有利于维护社会公平。
第四，“乱收费、乱摊派、乱罚款”严重，收入流失泛滥成灾。人们形容“搞了‘三乱’不得了，没有‘三乱’活不了”，既分散了财力，又浪费了资财，还造成了部门、系统、行业的制度外、体制外的分配秩序的混乱。如果加上各种偷税、漏税、截留等手段所带来的财政收入流失，不是一千亿元所能容纳得了的，根据粗略计算，预算内财力作为100，预算外财力约为其30%、制度外财力又为其30%， 体制外的体外循环约为其50%，这就是说，与预算内并存的还有一个超过其规模的财力，以明的、暗的；合理的、不合理的；合法的、不合法的种种形式，游离于政府集中性财力之外，这是使财政步入困境的另一现实性因素。
当然，转移支付制度不到位、企业亏损补贴大、投资效益差等，也对财政的困难产生直接的影响。但从上述主要四个方面的成因考察，除了加强体制、机制、法制建设以外，当务之急一是结合政府职能的转变、政府机构的精简，把人员经费，即吃预算饭的开支，大刀阔斧地砍下来。这是紧缩行政事业经费、降低财政支出增长速度的需要，也是减轻财政负担和压力的重要的一着。二是结合整顿分配秩序，制止财力体外循环，把财政收入流失刹住。例如，将行政事业单位收费管理规范化、对预算外资金和部分基金清理整顿、对税收减免进一步控制等，实现增收的实效是很可观的。三是参照市场经济国家安排财政收支的经验，调整财政政策。例如，新加坡实行财政收入按占国内生产总值20—50%比例安排，税收收入按高于国内生产总值增长速度3—4个百分点安排，财政支出规定低于国内生产总值增长速度等，便是行之有效的方法。我国1995年开始首次安排财政支出增长慢于财政增长0.6个百分点， 是一次重要的转变，但幅度小，总体部署配套还跟不上，实效如何尚难估计；四是开辟新的财源，包括开征社会保障税、新的地方税在内。有些制度外、体制外的收费、集资或附加等，应实行疏导、分流，有些可以将税费不清的，如资源性收费、城镇大额收费等，经过立法秩序转变为地方税收，有些可以视为经营性服务收费，规定照章纳税等。五是通过优化资本结构，特别是对一部分扭亏无望、活不起来的中小企业实行破产、出售等方式，减轻财政包袱，搞活资产存量，促进结构调整。只有实行这种抑制需求，制止流失、调整政策、开辟新源、整顿分配秩序、优化资本结构等几管齐下的办法，才能逐步扭转财政处处被动的局面。
二、发挥财政在提高经济整体质量、优化资源配置、开拓财源建设中的作用
从我国实行市场经济的实际出发，提高经济整体质量和效益，已成为一项最紧迫的任务。而发挥市场配置资源的基础性作用与财政优化资源配置的不可替性作用，推进财源建设向深度、广度进军，正是财政实现这一任务的根本所在。为此，必须抓住四个主攻方向：
第一，把发展非国有经济置于重要地位，而且把它和优化资源配置、发展地方财源建设、搞好国有企业统一起来。我国国有企业的改组、改制、改造，正成为体制改革的重中之重，处于非主流地位的非国有经济则超高速增长。实际上，只要国民经济的主要命脉掌握在国家手里，在那些命脉不多、国有企业不多的地、县，大力发展集体、私营、个体、“三资”等企业，有利于把资源优势变为财源优势，把地方财源建设提高到一个新的水平，并不会削弱、动摇、公有制的主体地位。我国国有企业的产权改革，只是改变全民所有制的实现方式，而不是改变所有制性质，更不是滑向私有化。改革全民所有制的实现方式，目的在于使产权更加明晰，国有资产的监管责任更加明确，国有资产的存量和增量结构优化，真正发挥其自主经营、自负盈亏的主导作用。我国国有工业与非国有工业的产值比重，1980年为80:20，1995 年预计将达42:58 ，2000年将进一步为29:71， 国有商业与非国有商业的社会商品零售额的比重，1994年为33.7:66.3预计也是类似工业一样的发展趋势。我国一、二、三产业GDP的结构，1994年为18:48:32，2010年时将为9:48:43。表明非国有经济、第三产业的快速发展，为市场配置资源、开辟新的财源，提供了全新的契机，原来的那一套“生产靠计划、盈亏靠财政、发展靠政府”已经基本不灵了。现在必需把发展非国有经济引导到上规模、上水平、上档次方面来，为其参与市场平等竞争、税收公平分配等创立条件。可以这样说，什么时候对此认识得越充分，措施越得力，谁就能在经济的快速增长、整体素质提高、新老财源开发中取得主动。
第二，把发挥市场配置资源的基础性作用引向深化。财政配置资源与市场配置资源是一种补充、协同、促进关系。财政代表政府宏观意图，除了配置政府必需的公共产品和劳务外，中心是为市场的正常运转，为市场实现基础性配置资源创立条件。为此，一是积极参与并配合现代企业制度建立，制定适应国有企业、集体企业等的股份化改制、集团化改组、民营化改造的财税、财务政策，赋予企业以法人财产权，实行多元化投资和市场交易，实行企业的兼并、破产、租卖、嫁接等多种形式改革，使资产存量结构、产业结构、产品结构、企业结构得到有力的调整，使经济整体素质和运行效率的提高，在市场配置资源过程中真正实现新的突破。二是以市场为中心，以市场为导向、以市场为基础配置资源，按照产业政策的要求，把有限的资源引导其配置到效益最佳的环节中去，财政则主要投资于基础设施、公益设施建设，使产业结构趋于合理化。这种把企业推向市场，政府主要搞好基础设施服务、投资软环境服务及其它财税政策服务，本身就是促进公平、竞争、有序的市场体系的建立，为市场配置资源腾出合理的空间，为资源向财源转化准备好可靠条件。三是从收益、分配、资金等环节体现促进市场配置资源的基础性作用。例如，制止“三乱”，减轻收益的不合理负担及其对市场的冲击；制止企业偷漏税、骗税，以维护市场的正常分配秩序；开发房地产市场、国债市场，疏通预算外资金渠道，规范财政投融资领域，无疑都有利于市场开发中，扩大政府筹集资金的来源，缓解资金供求矛盾，同时发挥财政在市场配置资源中的积极作用。
第三，把资源、财源开发转化中增加科技含量作为主攻方向，以保证整体经济质量和效益提高具有后劲。为解决我国经济增长中“产品老化、技术老化、设备老化”，“市场竞争能力差、社会经济效益差”的老大难问题，全力提高经济增长中的科技含量，用高新技术武装各主导产业，增产高附加值产品，财政的引导和支持，可以收到事半功倍效果。据统计，1984—1994年，我国技术改造每投入1元，可产出2元，创利税4—6角，与基本建设投资比较，投入只为其40%，而产出利税则高出一倍，本身体现了资源转化为财源的增加科技含量的作用，同时也是财政推进市场配置资源的主要方向。
第四，把强化基础管理和约束机制，重新纳入市场规范化的轨道。现在宏观、微观的基础性管理，包括宏观决策、预测等管理，微观方面的资金，成本质量、营销等管理，都大为放松，基础工作薄弱，管理的整体素质下降，是造成资源浪费，效益差的重要原因之一。管理出效益，管理也是生产力，只有把宏观、微观基础管理，作为市场经济体制的基础工程来抓，转机制、增效益才能取得突破。各种激励机制与约束机制不对称，只要激励、不要约束的偏向，也是造成资源、财源浪费损失不止的因素。财政预算约束软化，使财政收入不能与经济增长同步，效益的实现被七折八扣，导致分配秩序混乱，反而使市场配置资源误导或引向错误的方向。应该承认，基础管理的潜力很大。市场化的宏观、微观基础管理素质的改善及现代化，乃是提高经济整体素质和效益的不可或缺的一环。
三、财政分配实现公平与效率的统一是维护整体利益机制合理化的关键
发展市场经济，公平与效益不可偏废，财政分配在实现整体利益机制的合理化进程中，面对公平与效率的矛盾，如果退而牺牲公平求效率，或者是牺牲效率求公平，必须使政府理财目标顾此失彼，利益机制的副作用此起彼伏，收入分配格局难于总体协调。这是因为公平总是提高效率的前提，效率是实现公平的保证。市场提高效率，政府干预公平，财政分配兼顾公平与效率的最佳结合，体现了全面提高社会福利、逐步实现共同富裕的根本目标所在。
现在有一种观点，认为中央以公平分配为主，有利于社会经济的稳定；地方以效率为主，可以提高局部效率，进而达到全局效率的改观。殊不知中央以公平为主，便会逐渐导致资源由效率低的地区向效率高的地区转移，是终使总体目标偏离正轨。同样的道理，地方以效率为主，提高效率的动力——公平，又会被忽视，必然使效率的提高也受阻。还有些认为初次分配以效率为主，再分配以公平为主，似乎可以保证效率、公平相兼顾。实际上，这也是一厢情愿的事。整体的初次分配和整体的再分配，本身是整体利益机制合理化的过程。如果在分配机制内部不从整体上使公平与效率做到最优组合，不把它们之间的矛盾降低到最低限度，便会使机制扭曲，利益关系失调。如前所述，我国国内生产总值分配中，国家财政所得急剧下降，个人所得不合理地快速上升，使利益机制、分配格局，形成严重的不合理倾斜，本身就是公平与效率未能兼顾、统一的具体表现。这一点，在西方经济学中，虽然认为公平与效率是“鱼”与“熊掌”不可得兼的关系，但他们也还是强调，政府制定经济政策及目标选择时，仍应使公平与效率两者之间达到最优替代，即以尽可能少的不公平换取尽可能高的效率，或者是以尽可能小的效率损失换取尽可能大的公平。说到底，协调公平与效率及其统一仍然是政策目标的最佳选择。
我国财政运行面临缩小地区差别、城乡差别、工农差别的任务很重，市场化分配中的收入差距扩大、中央和地方利益关系的矛盾重重、几千万人急待脱贫等，都表明政府处理公平与效率的统一，财政分配需要立足于维护整体利益机制的合理化，从下列几方面入手：
第一，坚持人民生活的改善只能在生产发展、效益提高的基础上不断推进而不能超前。职工工资总额的增长应低于实现利税的增长。职工平均工资的增长应低于企业劳动生产率的增长。在通货膨胀居高不下的条件下，职工工资实行年度内与物价指数挂高，也是应预考虑采取的措施。这样，财政从整体上既干预公平，又维护效率，使整体利益机制围绕这一双重目标运行。
第二，坚持整顿收支分配秩序、分配渠道和不合理的分配结构，使公平与效率的统一，在分配中恢复本来面目。当前从中央到地方的不少非财政部门，直接或间接地变换着方式进行体制外、制度外的国民收入分配，是导致市场分配秩序混乱的重要原因之一。许多明的、暗的“灰色”收入分配、损公肥私的不正当分配行为，打乱了公平与效率相统一的机制。因而清理各种基金、收费，制止“小金库”滋生，规范分配程序，严格财经纪律，势在必行。
第三，坚持公平税负，合理调整税收政策，以协调公平与效率在收入分配机制中的统一。现在增值税、消费税的完善，特别是增值税作为共享税在中央与地方之间按75:25比例分享，消费税全部收归中央， 从中央集中财力而言是无可非议的，但从地方积极性的调动、地方财力充裕来说，还可以比例及全留方面，按照公平与效率相统一的要求，适当调整。此外，开征社会保险税、强化个人所得税的征收等，也是贯彻公平、效率相结合的税收政策的重要措施。
第四，坚持财政支出政策的调整。一是提高财政资金使用效益；二是贯彻社会福利公平；三是讲求支出硬约束，以确保公平与效率在支出政策中的实现。市场经济中的财政支出结构，有必要据此重新分解和进行重组，即把适合于市场机制解决的，交由市场去解决，应由财政承担的，则从支出方面给予足够保证。对于企业的破产倒闭，应视为是提高效率而付出的代价。对于部分职工失业、待业是为贯彻公平而支付的成本。对于财政支出范围和责任的政策调整，是为推进分配公平与效率相互结合的有效途径。
第五，坚持不断完善财税体制，包括向彻底的分税制过渡在内，有利于公平与效率相统一的利益机制向纵深发展。合理调整、界定中央与地方各级的事权、财权；重新调整中央和地方各级税种的分配；重新按基本因素确定各地区的财政收入能力和支出需求；建立中央对地方的有效转移支付制度，特别是对中西部地区、民族地区的财政支持等，都是维护利益机制体现公平与效率相统一的不可忽视的环节。只有体制进一步与市场机制相衔接，分配中的公平与效率才能得到可靠的保障。
四、加强财政宏观调控体系建设，以促进国民经济持续、稳定、健康发展
市场经济越发展，越要加强财政宏观调控。否则游离于财政之外的各种收费、集资、基金、“小金库”、乱摊派等泛滥成灾，非法减免税、工资以外的不合理收入分配、损公肥私的行为得不到制止。它不仅分散了国家财力，侵蚀了税金，而且搅乱了市场分配秩序，严重影响经济的快速发展。
加强财政宏观调控，重在建立可行的调控体系，依靠体系解决市场经济中的难点。这个体系可以区分为建立调控的理论体系、制度体系、管理体系；也可以确定为建立调控的目标体系、指标体系、预警体系等。前者是就调控的基础建设而言，后者则是着重于调控的运作。总之，将宏观经济和财政运行作为一个整体进行调控，力求实现体系化和规范化，才能“标、本”兼治。
建立可行的财政宏观调控体系，首先，必须明确主体是政府，财政代表政府的宏观意图，主要是依据产业政策进行调控；其次，调控的客体是宏观经济及其运行，而不是只局限于财政收支活动，更不是远离市场和在市场体系之外进行调控；再次，调控宏观经济是在于使市场正常运行，而不是把市场管“死”，因为市场的有序、健康运行，本身就是宏观经济管理的基础；最后，财政宏观调控是集直接调控与间接调控于一体，而以间接调控为主的全局性、综合性调控。政府和企业的关系将如人们所形象地描述的：“你投资我欢迎，你赚钱，我收税，你违法我查处，你倒闭我同情”。
财政宏观调控作为发展市场经济的保障，至少有下列几方面的调控，必须有通盘的驾驭：
第一，保持经济总量基本均衡。社会总供给与总需求是第一层次的总量均衡，政府财力供给与财力需求是第二层次的总量均衡。这两个均衡是实现财政经济稳定的前提，也是推动宏观经济持续增长的重要条件。从我国的实际出发，努力增加有效供给，抑制需求不合理膨胀，保持供需差率在±4—5%的限度内是一个合理的界限。同样的，财力供需之间也必须大体适度，财政赤字也应控制在占国内生产总值1—2%的范围之内，否则也会引发一系列后遗症。为此，着重控制固定资产投资、控制消费基金、控制货币供应量三大闸门（其中固定资产投资的国内生产总值的比例一般应控制在25—28%的限度内，消费基金增长不能超过劳动生产率的提高和经济效益的增长，货币供应量不应高于经济增长率和物价上涨率之和），就能避免经济的大起大落，保持社会经济的稳定。
第二，引导经济结构趋向合理。结构是事物内部质的联系和量的比例。结构不合理，总量也不易控制和见效。总量不均衡，结构的合理化也会失去依据。所以，我国国民经济的快速发展，始终把结构调整、结构优化作为调控的主要目标，强调大力提高第一产业的质量、优化第二产业结构、加快第三产业的开发，把农业的基础地位、基础产业的“瓶颈”环节解决好，鼓励流通、外贸、科技、金融、信息等行业的上档次、上水平。与此同时，财政结构，包括财源结构，财政收入结构、财政支出结构、财政存量结构、财政增量结构等，实现合理化，也是稳经济、稳财政的重要调控内容。结构出效益，结构合理化，整体的效益提高才能真正变为现实。
第三，促进经济社会稳定发展。 努力实现年经济增长速度不超过9—10%、通货膨胀率在一位数以内、城镇失业率降低到2%以下， 农村剩余劳动力加速向小城镇化和二、三产业转移，是财政促进经济社会稳定发展的现实选择。实践表明，经济增长速度过高，市场供求关系紧张，通货膨胀加剧，并不利于经济社会的稳定。而如果经济增长过慢，不保持适当的速度，社会供需缺口加大。就业困难、企业参与市场竞争的力量削弱。财政的日子也更加难过。因此，走一条经济增长速度较快、经济效益提高、物价涨幅受到严格控制、城乡就业获得可观增长、财政实现增长增收的新路子，是全局稳定的需要，也是不断提高人民生活水平的可靠途径。
第四，加强综合配套运行经济杠杆。包括财政、税收、补贴、投资、价格、工资、信贷等在内的诸经济杠杆，是一个相互交叉、彼此联动的经济杠杆体系。每一种杠杆各有其特性和共性，它们的作用范围、联动程度、正面和负面影响，也各不相同。宏观调控市场经济的运行，一是在于综合协调、综合配套、综合制导，才不致使调控变形或功能扭曲。二是在于把握、调控的时机和力度，特别是及时、准确地运用市场经济参数、政府经济参数，改变经济活动参与者之间的经济利益关系和规范各自经济行为时，尤其需要加强事前调控，果断出台疏导措施，方能水到渠成。至于调控力度，是大是小，是轻是重，是快是慢，也应按照整体的财政承受能力、调控能力、应变能力、均衡能力加以全面综合行事。力度不适当也容易事与愿违，达不到调控的目的。三是建立科学的调控指标监测体系，即完善综合运用经济杠杆的预测、预警指标体系，改善综合运用经济杠杆的决策程度、操作程度，组建跨各综合部门的更高层次的综合运用经济杠杆的权威机构，协调诸经济杠杆之间的矛盾，防止它们各自为政和各行其道的相互碰撞，这也是加强财政宏观调控体系建设的不可忽视的方面。
五、实行财政模式和制度的创新，以适应跨世纪的市场经济体制改革的需要
为建立社会主义市场经济体制的初步框架， 我国财税体制改革于1994年已迈出了关键性一步。但是实行分税制也好，推进税制的结构性改革也好，都还是起步性的。随着政府的社会经济管理职能、国有资产所有者职能和经营职能的分开，政府将主要承担社会经济管理的职能，国有资产所有者职能则由政府的专门机构去承担，国有资产的经营职能则全部交还给企业（公司）。与此同时，非国有经济的迅速发展、各类市场及其体系的发育、经济发展外向化程度的大幅度提高等，都将深深地触及财政跨世纪的改革和发展，影响财政在中国市场经济中的地位和作用的发挥。
面对已经出现的各种新情况、新问题和新趋势，首当其冲的是财政模式的选择。模式是事物的典型结构及运行方式的理论概括。我国理论界提出建立“生产建设型”财政模式、“经营效益型”财政模式、“公共财政型”模式，中心是主张财政要面向生产建设、要突出经营效益、要为政府提供公共产品和劳务。它们从某一侧面论证财政的发展是有道理的，但是，就整体发展的全局衡量，按照市场经济的基本要求考察，存在着明显的不足。例如，财政用于基础设施、基础产业、公益设施的投资，只是财政配置资源的一个方面，并不是包揽生产建设为主；分配效益提高固然重要，财政经营或谋划也不可忽视，但它既不经营经济实体，也不直接创造价值，经营效益型也欠实在；至于公共财政型模式，是西方市场经济国家，强调财政是政府的公共经济活动，它的存在以市场失效为前提，为政府提供公共产品和劳务，满足社会公共需要，是它的理论基础。这对于我们有重要的参考价值。特别是界定政府的活动范围，规范财政职能边界，有其现实意义。但是，中国国情不同，宠大的国有资产管理不能放在一边，何况公共产品、私人产品、半公共产品的划分也在我国缺乏公认的标准，照搬这种模式并不可取和不适用。为此应以有中国特色的社会主义理论为指导，围绕市场经济的经济成份多样化、经济运行市场化、宏观调控间接化、社会管理规范化等特点，实行财政模式的创新。既不是原有传统模式的修补，也不是西方模式的翻版，而是选择适合我国国情的集“稳定、发展、均衡”三位一体的财政模式，其中，稳定（稳经济、稳财政）是财政运行的基础和前提，发展（立足发展、促进发展、加快发展，为发展生产力扫除障碍）是财政运行的中心和目标，均衡（总量和结构均衡）是财政运行的保障和后盾。这种新模式，它一方面把市场经济中的经济社会和财政的稳定，把发展生产力、消除“瓶颈”产业制约、实现产业结构现代化等突出出来了；另一方面，对总量和结构的调控、微观基础的构建、财源和积累等一系列结构的转换，指明了新的方向。这正是深化财政税体制改革、建立新的财税运行机制所迫切需要的。
由计划经济模式向市场经济模式过渡，从根本上说是资源配置方式的重大转变，它必然引起政府理财的思想观念、职责范围、体制和机制、制度和管理等发生新的变化，其中财政制度创新是财政模式创新的必然延伸，是规范政府分配行为的基本依据。我国市场经济中的社会总财力变化很快，预算内外财力、制度内外财力、体制内外财力相继重组；国有企业产权改革正引向深入，建立企业法人财产权、实行公司制、发展股份制、强化国有资产管理和经营两大体系等，业已铺开；社会保障体系，主要是医疗、养老、待业保险的建制及其改革，取得了新的进展；国债发行市场化、税收征管法制化等，都在逐步加强。这些均表明，一个从理论到运作的财政制度创新，不以人们的意志为转移，正在全面展开。但是，建立新体系、新机制是一个逐步完善过程，制度的创新也只能循序渐进，我国的预算制度、税收制度、投资制度等，均已进行了必要的改革，并在制度的科学性，规范性方面取得了重要进展。当务之急是建立新的综合财力分配制度（使各种预算外、制度外、体制外财力，纳入正常的分配轨道之内，严格规范约束政府的财力分配行为）、国有资产管理和营运制度（使国有资产实现保值增值，摆脱政府对企业承担的无限责任、解决企业办社会的负担）、社会保障制度（实行政府、集体、个人共同合理负担、资金共筹、风险分担的原则建立新的养老、医疗、失业保险制度，使之成为社会经济稳定的“减震阀”和“稳定器”）、财政投融资制度（规范国债、政策性银行信用、财政周转金等的财政投融资活动，为政府缓解投融资的不足开辟新的渠道）等，使制度创新向纵深发展，为财政分配向市场化的规范方向推进一大步，是十分必要的。否则分配的无序行为泛滥，财政制度及其执行松弛，最终，市场经济也不可健康发展。当然，还有其它一系列法规、规章、制度，如建立中央对地方的转移支付制度、税收征管制度、行政事业性收费制度等，都是制度创新的范围，也不可忽视。因为这类新问题的出现，也非加以制度创新不可。没有新的制度作保障，改革也好、与市场机制衔接也好，都会落空。
财政模式、财政制度的创新，意味着资源配置向市场为基础转变，政府职能向“规划、协调、监督、服务”转变，企业向产权明晰、成为自主经营、自负盈亏的法人实体转变，市场向公平、竞争、有序的方向转变；分配向理顺分配关系、统筹兼顾三者利益合理分配方向转变。要实现这种制度创新，一是正确地把握社会主义市场经济的共性和特性，牢固地树立稳和活、放和管辩证统一的思想，使制度体现稳中求活、放而有管。二是深入地洞察跨世纪的经济社会发展趋势，从战略高度引导制度的改革与发展。三是全面处理稳定、改革、发展的关系，在改革中创新，在创新中促进发展和稳定。四是强化依法理财、依法治税，用法治统领制度创新，推进有中国特色的新型财政制度的建立。
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