金砖国家机制在中国多边外交中的定位，本文主要内容关键词为：中国论文,外交论文,金砖论文,机制论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D820 ［文献标识码］A ［文章编号］0257-2826(2014)10-0052-08 “金砖国家”最初是作为一个商业概念在2001年被提出来的。2009年6月，为共同应对国际金融危机，中国、俄罗斯、印度、巴西四国领导人在俄罗斯叶卡特琳堡举行了首次峰会，将一个松散的概念转化为首脑级的四国合作机制，登上了世界经济与政治的舞台。2011年4月，在中国举行的第三次峰会上，南非成为金砖国家的一员，正式形成了体现新兴国家集团协商合作的“金砖国家机制(BRICS)”。经过几年的演变，金砖国家机制目前已经发展成为国际关系中不可忽视的重要力量，同时也为中国的多边外交提供了新的制度性平台。中共十八大报告明确指出：“我们将积极参与多边事务，支持联合国、二十国集团、上海合作组织、金砖国家等发挥积极作用，推动国际秩序和国际体系朝着公正合理的方向发展。”[1]在中国外交的整体布局中，多边外交一直是重要的舞台。金砖国家机制尽管尚处于初创进程中，仍存在一定的不确定性，但随着金砖国家经济实力的不断增长，这一机制无疑具有很大的发展潜力。在中国多边外交的筹划中，金砖国家机制仅仅是新兴大国之间的经济合作平台？还是代表发展中国家利益、推动多极化进程的战略力量？或者是权力转移背景下崛起的新兴大国集团？金砖国家机制在积极参与世界经济、全球治理的同时，能否以整体力量在国际政治领域发挥作用？准确理解上述问题是把握金砖国家机制定位的关键，是中国多边外交当前亟须解决的问题。 一、中国推动金砖国家机制的建构 中国一直高度重视金砖国家间的合作，积极，推动金砖合作从松散的论坛向更加制度化的协调机制发展。当前，中国将加强金砖国家合作“列为外交优先领域，坚持同金砖国家做好朋友、好兄弟、好伙伴。”[2]作为金砖国家中经济规模最大、竞争力最强的成员，中国在金砖国家机制中的地位非常突出。就总量而言，2013年中国的GDP达到9.181万亿美元，居世界第2位；其他四个金砖国家，巴西的GDP总量为2.243万亿美元，俄罗斯的GDP总量为2.118万亿，分别排在世界第7和第8位；印度的GDP为1.871万亿美元，排名第10位；南非的GDP为3508亿美元，排名第32位。[3]中国的经济总量超过了其他四个金砖国家的总和。就经济增长速度而言，国际货币基金组织2014年7月发布的《世界经济展望》预测，2014年中国经济增长7.4％，大幅领先于印度的5.4％，南非的1.7％，巴西的1.3％，以及俄罗斯的0.2％。[4]而根据世界经济论坛发布的《2013—2014年全球竞争力报告》，中国的国际竞争力排名第29位，远远领先于南非(第53位)、巴西(第56位)、印度(第60位)和俄罗斯(第64位)等其他四个金砖国家。[5]客观实力上的明显优势，决定了中国对于金砖国家机制的发展方向具备重要的影响力。 从2009年的首次峰会到2014年的第六次峰会，中国对金砖国家机制地位和作用的认识逐步明确。表1梳理了中国领导人在历次金砖国家领导人会晤时的讲话，清楚表明中国对金砖国家机制的期待及其演进过程。在中国看来，金砖国家机制既是金砖国家之间加强经济合作、积极参与国际经济治理的平台，又是凝聚发展中国家、构建国际政治经济新秩序的新兴大国集团，还是“国际关系中的重要力量和国际体系的积极建设者。”[2]金砖国家机制的起步，直接动因在于2008年全球金融危机后世界经济面临增长放缓、金融市场持续恶化、贸易保护主义抬头等困境，在动荡的国际经济环境中抱团取暖是金砖国家机制的首要目标。此时的议题集中在国际经济、金融形势、民生和社会合作等问题，尤其是围绕重大国际经济议题所达成的共识。之后，金砖国家机制的合作内容不断拓展，除了国际金融改革、气候变化、消除贫困等经济社会议题，开始关注地区和全球政治、安全问题，在阿富汗、叙利亚、伊朗等热点问题上阐明立场，显然不再仅仅是一个经济合作的平台，而是有志于推动全球治理体系改革的一支新兴力量。“金砖国家是对现行机制进行渐进式变革的重要力量”[6]已经被写入2014金砖国家领导人巴西峰会后发表的宣言中，既是中国主张的反映，也是金砖国家的共识。金砖国家均为地区强国，都拥有在国际事务中争取更多话语权的意愿，都希望在国际舞台上实现自己的政治抱负。尤其重要的是，中国、印度、巴西和南非都是经济增长快速的发展中国家，从代表性和实力的角度考察，金砖国家机制有资格充当发展中国家的利益代表。中国在对外关系中始终坚持世界上最大发展中国家的责任和义务，在多边外交活动中一贯注重加强与发展中国家的合作与支持，强调金砖国家在实践中依托发展中国家、反映发展中国家诉求的定位。2013年金砖国家领导人德班峰会期间，有15个非洲国家的领导人受邀出席会议，举行了主题为“释放非洲潜力：金砖国家和非洲在基础设施领域合作”对话会。2014年金砖国家领导人巴西峰会期间，金砖国家领导人与南美洲国家联盟领导人举行了对话会。这种“BRICS＋N”的合作模式，反映出金砖国家机制在发展中国家中的核心地位，从一个侧面呼应了中国有关金砖国家机制定位的主张。
六年期间，金砖国家机制已经在中国多边外交中确立起了不可取代的地位，中国在推动金砖国家机制建设的进程中一直强调其开放性，“本着开放和透明原则，加强同其他各方的对话、交流、合作。”[7]这一立场对于金砖国家机制的发展趋向产生了深刻影响。中国长期奉行独立自主的和平外交政策，坚持在和平共处五项原则基础上，同所有国家发展友好合作，不同任何国家和国家集团结盟。面对20世纪90年代后国际关系集团化的趋势，中国顺应潮流参加了一些区域性经济集团和论坛性集团，但这些集团都是非结盟的、不针对第三方的，与中国的不结盟政策并不矛盾。金砖国家机制经过酝酿、初创和发展，始终被定位为一个开放的论坛机制，与中国一贯坚持的对外政策立场一脉相承，与中国倡导的国际关系民主化的精神一脉相承。当前，金砖国家机制已形成以领导人峰会为核心，以安全事务高级代表会议、部长级会议、常驻多边机构使节会议等为辅助的多层次合作框架。现阶段的合作机制在决策中非常灵活，便于在具体问题上达成一致。着眼于长远发展，设立秘书处等常设机构是金砖国家机制提高行动能力的必然举措。但是，在金砖国家看来，加强金砖国家机制的制度化水平，必须以保持其开放性作为前提，一方面吸引那些具有一定经济实力和较强地区代表性的发展中国家在条件成熟时加入，建构一个更大的合作机制；另一方面深化与西方大国和其他国际机制的对话与合作，相互补充、相互促进，共同致力于多边合作。 中共十八大后新一届领导人就任以来，中国外交政策在保持连续性和稳定性的同时，“不断采取新举措，推出新理念，展示新气象，新时期的中国外交更具全球视野、更富进取意识、更有开创精神。”[8]在金砖国家机制的构建进程中，中国外交的积极进取风格和鲜明立场发挥了重要的作用，但是，作为一个多边合作机制，金砖国家机制的未来走向最终取决于金砖五国的共同理念，取决于金砖五国的共同利益。 二、金砖国家机制在中国多边外交中的战略价值 多边外交是近代以来国家间交往的一种基本方式，它是相对于“双边外交”的，指三个或三个以上的国际关系行为主体通过国际组织、国际会议进行的国际合作。与双边外交相比，多边外交一般来说更具有普遍性、公开性和平等性，是促进国际关系民主化和法制化的有效途径。中国的多边外交起步晚，从改革开放之前的排斥、怀疑到20世纪90年代后的积极倡导，经历了一个相当长的过程。进入新世纪后，中国倡导并致力于同世界各国一道推动建设持久和平、共同繁荣的和谐世界，以联合国为中心的多边外交更加活跃，金砖国家机制在全球金融海啸后的异军突起，为中国多边外交的开展提供了新的平台，其战略价值不仅体现在经济领域的合作，还体现在政治安全、气候变化等更为广泛的领域，同时也为中国在联合国、二十国集团、国际货币基金组织、世界贸易组织等全球性机制中的多边外交活动提供了新的思路。 具体而言，首先，金砖国家机制是中国参与国际经济、金融领域多边外交活动的强有力支撑，提升了中国参与全球经济决策和金融治理的能力。根据国际货币基金组织以购买力平价估算，2013年发达国家GDP在全球GDP总值中的比重为49.6％，包括新兴经济体在内的发展中国家的比重为50.4％，西方七国GDP的比重为37.6％，金砖四国(中国、俄罗斯、印度、巴西)GDP的比重为26.9％，美国GDP的比重为19.3％，中国GDP的比重为15.4％。[9]这是发展中国家GDP总量在统计数据中首次超过发达国家，尽管是购买力平价估算的结果，也具有标志性的意义。西方发达国家与新兴经济体之间的经济实力差距明显减小，长远来看，金砖国家在世界经济中的地位还将进一步上升，尤其是中国与美国之间的差距将日益缩小。但是，发达国家长期把持全球经济治理的主导权，单靠一个国家，经济规模和速度上的优势难以转化为全球经济决策中的话语权。金砖国家机制以集团协商的方式谋求发展中国家共同的利益诉求，对内，有助于通过密切的经贸合作强化金砖国家机制持久发展的基础；对外，则有利于以集团力量获得更多的发言权和更大的影响力，其中，中国有机会凭借在金砖国家中的优势地位，成为集团博弈的最大获益者。2010年4月，世界银行发展委员会春季会议通过了投票权改革的方案，率先兑现了向新兴经济体和发展中国家转移投票权的承诺，发达国家向发展中国家转移3.13％的投票权，使后者的投票权从44.06％增加到47.19％，中国的投票权从2.77％提高到4.42％，是投票权增加最多的国家，在世界银行中仅次于美国和日本，居于第三位。而按照国际货币基金组织2010年12月批准的改革方案，发达国家超过6％的份额比重将被转移到有活力的新兴市场经济体和发展中国家，欧洲还将让出2个执行董事会席位给新兴市场国家。一旦改革方案生效，包括新兴经济体在内的发展中国家将持有42.29％的份额，中国所持份额将升至6.39％，从原先的世界第六位上升到第三位。尽管中国与其他金砖国家之间的确存在着贸易摩擦及经济利益的差异，但作为一个集团，金砖国家在改革旧的国际经济秩序、促进国际金融形势稳定，反对贸易和投资保护主义等方面拥有广泛的共同利益，能够成为中国在经济领域多边交往中的坚实后盾。 其次，国际政治领域的金砖国家机制同样大有可为，能够成为中国参与国际政治领域多边外交活动的战略合作平台。金砖国家机制在国际政治领域的价值往往被低估，原因在于这五个国家的政治理念、文化传统等方面存有明显差异，在核裁军、人权、联合国安理会改革等议题上存有一定分歧，2009年之后五国在国际政治、安全事务上的合作也并未以结盟或集团的形式表现出来。但是，事实上金砖国家在国际政治领域具有高度的一致性。从历届金砖国家领导人峰会后发表的声明和宣言来看，金砖国家都表达出对国际关系民主化的理想主义共识，诸如：“在国际法治、平等合作、互相尊重、由各国协调行动和集体决策的基础上，建立一个更加民主和公正的多极世界”；[10]“建设一个更加平等和公正的世界”；[11]“探索实现更公平发展、更具包容性增长的新模式和新方式”；[12]“维护以联合国为中心和基础的国际法和多边主义”[6]等等。更加值得注意的事实，是传统上金砖国家就在重大国际事务中采取高度一致的立场。英国学者彼得·费迪南(Peter Ferdinand)以金砖国家在联合国大会的投票模式为研究对象，得出了非常有说服力的结论。根据他的统计，从1974年到2008年联大一共有3 398个决议付诸表决。如表2所示，联大成员国投赞成票的平均比例是83.7％，金砖国家中只有俄罗斯(包括此前的苏联)投赞成票的比例低于这个平均水平，其他四国投赞成票的比例相当高，且都高于平均水平。这一投票模式，与美国、英国、法国三个安理会常任理事国相比，形成了鲜明的对照。美国在联大投赞成票的比例仅有20.2％，而投反对票的比例高达56.2％。20世纪60、70年代后，大量亚非拉新兴民族独立国家加入联合国，在数量上占据了联合国成员国的多数，逐渐改变了联大的力量对比状况。西方大国越来越难以在联大操纵国际事务，发展中国家推动联大在反对侵略、反对霸权主义、伸张正义、实现国际关系民主化等领域发挥积极的作用。费迪南基于数据统计的研究表明，联大的主要政治分歧在于南北之间，从投票模式看，即使在没有金砖国家机制的34年中，同是发展中国家的巴西、印度、南非与中国的一致性程度就相当高，与俄罗斯的一致性程度也远远高于同西方国家之间的水平，意味着传统上金砖国家的外交政策立场和行动就具备高度共识，为金砖国家机制未来国际政治领域的进一步合作打下深厚的基础。
最后，金砖国家机制在气候变化等全球性问题上，同样具有广泛的合作空间，有利于提升中国参与解决全球性问题的能力，平衡中国应对全球性挑战的责任与义务。全球性问题超越国家界限，关系到整个人类的生存与发展，金砖国家正处于快速工业化的进程中，经济增长与生态、资源、能源之间的矛盾突出，一方面面临着日益严峻的全球性问题挑战，另一方面受到发达国家以及发展中国家内部要求承担更大责任的压力。特别是在国际气候谈判中，自《京都议定书》于2005年生效后，有关中国、印度、巴西等发展中国家早日承诺量化减排的问题就进入了谈判议程。2009年联合国哥本哈根气候大会召开前，在中国的倡议和主导下，中国、印度、巴西、南非四国组成了气候谈判集团，由于四国的首字母组成英语单词BASIC，“基础四国”由此得名。之后，四个国家持续以召开部长级会议的方式协调气候谈判中的立场，并就应对气候变化问题进行交流与合作，共同抗衡西方国家在气候谈判中提出的不合理要求。基础四国的出现，在金砖国家机制框架内形成了发展中国家有关气候变化议题的磋商机制，其基本立场在金砖国家机制中得到了认可，体现在金砖国家领导人峰会的宣言中，中国作为世界经济的二号强国以及碳排放总量的头号国家，在国际社会首当其冲受到尽早承诺量化减排的压力。从长远发展看，减少碳排放不仅是一个负责任大国的现实需要，也是中国转变经济增长方式和提高经济竞争力的内部需求。然而，如果过早承诺绝对量化减排义务，势必会对经济发展造成较大影响。因此，中国强调履行自主减排义务，不做超出自身能力的减排承诺，努力在履行减排义务与维护经济发展空间之间取得平衡。金砖国家的一致立场和彼此协调，不仅摆脱了在气候变化问题上的被动态势，而且以透明公开的方式积极参与全球性问题的议程设定，极大地拓展了中国多边外交的空间。 综上所述，金砖国家机制对中国的多边外交具有多重的战略价值，“发展多边外交，是中国走向世界大国的必由之路，”[14](P275)充分利用金砖国家机制对于丰富中国多边外交的理论和实践具有开创性的意义，为此，中国需要准确把握金砖国家机制的发展趋向，因势利导，推动金砖国家机制发挥更大的影响。 三、金砖国家机制的发展趋向 金砖国家机制的强劲势头，在金砖国家内部深化了合作的意愿，也引发了国际社会的普遍关注。非洲、亚洲、拉美的很多发展中国家对金砖国家机制持高度赞扬的态度，积极寻求与金砖国家之间的合作，埃及、尼日利亚、印度尼西亚、墨西哥等国更是谋求早日加入金砖国家机制。而西方舆论对金砖国家机制则充满着互相矛盾的评价，有的渲染来自金砖国家的威胁，认为金砖国家实力增长会对西方的主导权和领导地位造成冲击，[15]主张分化和削弱金砖国家。有的则对金砖国家机制大肆贬低，认为金砖国家是“支离破碎的”，预言金砖国家的崛起将会因经济增速放缓而“半路夭折”，“新的全球经济秩序将更像原来的旧秩序，而不是许多观察家预测的那样”。[16] 在对金砖国家机制的质疑声中，美国著名学者约瑟夫·奈的观念最具有代表性。他直言不讳地指出：“作为对美国的挑战，金砖国家无需被当作是一个联盟或者是观念一致的政治组织而认真对待。”[17]“尽管金砖国家这个组织或许有助于协调某些外交策略，但组织内的五个国家之间的情况大不相同”，[18]金砖国家“没有办法团结起来，其实正是金砖国家内在不一致的表征。”[19]约瑟夫·奈的看法一定程度上真实反映了五个金砖国家之间巨大的差异性，无论是地理位置，还是资源禀赋，无论是经济发展程度，还是人文价值理念，金砖国家之间都有所不同，对金砖国家机制的发展方向也都存在认识上的差别。传统上国际合作的发生都是基于相同或相近的地理、文化、历史等特征，对不同国家之间的趋同化要求高。到了全球化的时代，国家间客观差异的存在不能阻碍合作的发生，国际合作更加强调不同国家之间的相互依存性和包容性。换言之，金砖国家机制从无到有是基于国家间共同的利益诉求和共同的政治意愿，虽然金砖国家之间的固有矛盾和竞争关系不会因为合作机制的开启而消失殆尽，虽然原有的国家间差异和分歧无疑会对金砖国家机制的深化产生阻碍，但是，有效的国际合作并不完全取决于差异性的多寡，而更多取决于如何弥合差异、扩大共识。金砖国家在2014年峰会后的宣言中，承诺“深化伙伴关系，实现基于开放、包容、合作、共赢的新愿景。为此，我们将探索开展全面合作的新领域，建设更紧密经济伙伴关系，推动实现一体化大市场、金融大流通、互联互通以及人文大交流。”[6]这是一种求同存异的合作方式，通过对话解决分歧，通过交流减少冲突，通过包容差异积累互信，从而克服利益分歧造成的障碍，循序渐进地提升金砖国家机制的合作水平。 从集团对抗的角度评价金砖国家机制的发展趋势同样缺乏依据。金砖国家机制以建立紧密的伙伴关系为目标，并未寻求结盟或是建立政治集团。西方舆论对金砖国家机制的种种猜疑或贬低，都是出于集团政治的惯性思维。从主观意图上讲，金砖国家都是新兴大国，各自拥有大国战略的构想和抱负，都非常重视与以美国为首的西方国家的关系。中国将与西方国家关系放在对外关系的首位，积极构建长期稳定健康发展的新型大国关系；印度外交战略的重心是对美国的全方位外交；巴西外交是以稳定与美国、欧洲国家传统友好关系为基础的；南非同样重视发展与西方国家的关系，欧盟是南非最大的贸易伙伴、投资国及援助方；俄罗斯受乌克兰危机的影响，与西方国家出现了正面对抗，但仍是斗而不破，保持外交接触。金砖国家机制的运作为金砖五国各自的外交构想提供新的动力，但并没有改变五国各自对外政策的基本原则和布局。从客观实力上讲，金砖国家的综合国力与西方国家相比仍有很大的差距，西方国家仍然在国际事务中把持主导权和话语权。所谓金砖国家带来的挑战，并非是要颠覆西方国家占主导地位的现行国际秩序，而是要以合作者的姿态参与国际秩序的变革，推动构建更加公正合理的国际新秩序。“所有金砖国家都是大国。因此，他们更积极地参与全球治理并不会被认为是一种挑衅。这些国家不太可能会给出一种极端的非此即彼的模式，他们更愿意在国际体系中占据一个较为公平的位置。”[19] 金砖国家的经济增速近年有所放缓，也引发了“金砖褪色”、“金砖衰退”的论调。在经历了十多年的高速增长后，金砖国家普遍面临一个减速调整的时期，加之受金融危机后全球经济衰退的影响，金砖国家经济增长在2009年后出现了不同程度的下滑，经济结构不合理、对外依赖性强、竞争力较弱等缺陷也显露无遗。然而，金砖国家国土面积约占世界的30％，人口总和占世界的42％，自然资源和产业结构各异，处于工业化后期，拥有广阔的市场容量和巨大的发展空间。就连国际货币基金组织也承认，“在不太有利的外部环境下，许多新兴市场经济体的经济活动令人失望，但它们对全球增长的贡献仍超过三分之二。”[9]金砖国家业已成为世界经济的重要引擎。2014年的巴西峰会上，金砖五国宣布正式成立金砖国家开发银行，同时建立金砖国家应急储备基金。前者向金砖国家以及其他发展中国家基础设施建设提供开发性融资，后者为金砖国家提供应对金融危机的短期紧急援助资金。这两个机构的成立可谓是金砖国家机制制度建设的里程碑，一旦投入运行，将起到增强金砖国家的凝聚力、推动南南合作、抵御金融风险的作用，弥补国际货币基金组织和世界银行的不足，共同推动国际金融体系向更加完善、平等的方向发展。因此，暂时的经济波动或困难，不应该成为看低金砖国家机制经济前景的依据。金砖国家长期增长的势头不可逆转，其经济前景主要取决于各自内部推进结构性改革的力度，以及共同探索合作共赢新模式的能力。 “中国在多大程度上和如何发挥引领作用对于金砖机制能走多远至关重要。”[20]如前所述，中国在金砖国家机制中占据举足轻重的地位，金砖国家机制的发展丰富了中国的多边外交层次。对于金砖国家机制的发展趋向，中国一方面需要坚持以联合国为核心的多边外交，在推进金砖国家机制建设及参与联合国、二十国集团、上海合作组织等多边平台活动之间保持平衡，既要充分发掘利用金砖国家机制的战略价值，又要避免期待过高，兼顾多个多边外交平台，相互配合相互补充，在最大限度维护中国国家利益的同时履行中国的国际义务。另一方面，中国需要保持自身与其他金砖国家之间的平衡，金砖国家都是拥有各自比较优势的地区强国，在多边合作中都是平等参与的成员，中国要凭借经济优势发挥引领作用，意味着更多的责任和贡献，而不是在多边合作中充当领导者。只有建立在平等互利共赢基础上的多边合作才能持续，金砖国家机制的长期发展应当以兼顾各方利益的方式进行，进一步深化新兴大国之间的合作内涵，为所有发展中国家创造更加广阔的发展空间。 ［收稿日期］2014-08-18 注释： ①表格内容整理自：胡锦涛：《在“金砖四国”领导人会晤时的讲话》，《人民日报》，2009年6月17日，第3版；胡锦涛：《合作开放互利共赢——在“金砖四国”领导人会晤时的讲话》，《人民日报》，2010年4月17日，第2版；胡锦涛：《展望未来共享繁荣——在金砖国家领导人第三次会晤时的讲话》，《人民日报》，2011年4月15日，第1版；胡锦涛：《加强互利合作共创美好未来——在金砖国家领导人第四次会晤大范围会谈时的讲话》，《人民日报》，2012年3月30日，第2版；习近平：《携手合作共同发展——在金砖国家领导人第五次会晤时的主旨讲话》，《人民日报》，2013年3月28日，第2版；习近平：《新起点新愿景新动力——在金砖国家领导人第六次会晤上的讲话》，《人民日报》，2014年7月17日，第2版。
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