论基础设施投资的竞争性，本文主要内容关键词为：竞争性论文,基础设施论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，随着经济市场程度的不断深入，基础设施投资逐渐呈现多元化的格局，这是一个打破垄断、促进竞争的过程。近年来，政府为扩大内需促进经济增长而启用扩张性的财政政策，其中主要就是进行基础设施投资，但效果并不如预期的那么理想。而最近中央做出了西部大开发的战略决策，由此带动基础设施投资的力度又将是巨大的。在此背景下，如何从理论上更准确地把握基础设施投资的竞争性，也就具有特别重要的现实意义。
一、对基础设施资性质的再认识
人们对基础设施性质的认识，经历了一个从自然垄断性到部分可性（subadditivity）的转变，与此相适应，对基础设施性质的认识， 也应该从公共性投资转为到公共部分和私人部门共同参与的混合性投资上来。
（一）基础设施：从自然垄断性到部分可加性
一般来说，基础设施具有自然垄断性质。早在1776年，亚当·斯密就论述对基础设施（工程）的性质：“（公共）工程，对于一个社会当然是有很大利益的，但就其性质说，设由个人或少数人办理，那所得利润决不能偿还其所费”。传统的观点认为，在自然垄断行业中，平均成本大于边际成本，总成本是大于总收入的。根据微观经济学的基本理论，只有当价格等于边际成本时，社会的总福利才最大。但在自然垄断行业中，当价格等于边际成本时，企业亏损。也就是说，人们对于自然垄断的传统看法，是基于规模经济和订价悖论。现在对于自然垄断的看法，则在于部分可加性。图1中，AC是平均成本曲线，MC是边际成本曲线，q[,i]是不同的需求曲线（i＝1，2，3），q[,i]代表不同的产量（I＝1，2，3）。根据不同的需求水平，把自然垄断分为三种情况：（1）需求曲线D[,1]，产量为q[,1]，AC下降，MC＜AC，此时，企业亏损，按边际成本订价的悖论存在；（2）需求曲线为D[,2]，产量为q[,2]，此时p＝MC＝AC，企业盈亏相抵；（3）需求曲结D[,3]，产量为q[,3]，AC上升，MC＞AC，企业盈利。上述第一种情况被称为强自然垄断，第二、三种情况下为弱自然垄断。对自然垄断行业的管制需要因时制宜。传统看法是，只要有自然垄断，就要管。而新的看法是，有时要管，有时不要管，要根据平均成本的升降，企业承受力的有无，采取不同的对策。
图1
（二）基础设施投资：从公共性到混合性
由于基础设施的自然垄断性强弱有所不同，尤其是在上述第二、三种情况下，基础设施具有很强的“混合产品”性质，兼有共同消费和个人消费的特性，处于纯公共产品与纯个人产品之间的过渡状态。
基础设施投资兼有公益性、垄断性、收费性和竞争性的特点，是“市场性”与“非市场性”的统一。公益性与垄断性的特点，决定了基础设施投资具有“非市场性”的特性，即它的活动不能是市场性的活动，而是应当局限于非市场领域（市场失效领域），按非市场目的（非市场赢利性），以非市场手段（计划或政府干预）来展开的。而收费性（私人性）与竞争性的特点，则又决定了这类设施的投资是“市场性”的，即它的活动应当处于市场领域内，按市场盈利目的，采用市场手段来进行。
这样，就使得该领域的投资，是公共投资与私人投资的交叉点和接合部，是双方都必须参与的。它是公私资本的共同投资。因此，基础设施投资就成为横亘于公共领域和私人领域的“混合投资”，兼有公司投资与私人投资的双重特性。这种“混合”，是以市场经济为基础的。这也就是说，基础设施投资从根本上看也要遵循市场的准则，按照市场的方式，经由市场渠道来展开。它同公共财政一样也是由市场所决定的。以市场化为基础，意味着政府必须放松管制，过去那种基础设施投资由国家统包下来的做法，在市场经济下肯定是行不通了。
然而，公共财政自身所具有的弥补市场失效、提供“一视同仁”的服务和非赢利性的特点，又决定了政府不能放任基础设施投资不管。基础设施投资是作为社会管理者的政府的天然活动领域。政府活动所追求的首要目标致社会目标，即公益目标，它是以追求社会共同利益为基本特征的。理论上说，除一些涉及国家安全、有关国计民生的项目（带有强自然垄断性）之外，基础设施投资应是多元化的。基础设施投资多元化的现实和趋势，决定了政府必须对价格加强管制，使基础设施的投资主体既不可能获得暴利（这样，有违基础设施投资公益性或公共性的本性），又不至于无利可图（这样，有违基础设施投资市场性或竞争性的本性），这一价格所支持的利润水平，大体上相当于市场平均利润率。这一价格水平，
也就是一组有承受能力（Sustainability ）的价格（Panzar，Willig，1977）。
二、基础设施投资竞争性实现的条件
发挥基础设施投资的竞争性，是为了利用市场这只“看不见的手”，以达到基础设施领域资源配置的帕累托改善目的，它实现的条件包括以下方面。
1.放松管制是发挥基础设施投资竞争性的首要条件。对基础设施投资领域制的放松，包括两个方面：一是中央政府对地方政府管制的放松，允许地方政府对非政府主体参与基础设施投资活动的管制。在一定条件下，可以通过人为的制度安排，通过政企分开的经营单位的分割，打破政府主管部门对基础设施投资活动的独家垄断，建立起模拟竞争市场。在旧体制下，基础设施投资就是长期独家垄断，其需求越是被长期压抑，由于放松管制造成的“需求释放效应”也就越大，从而改革成功的可能性也就越高。这种垄断的打破，一方面是由于政府财政困难，但又想要加快基础设施建设的规模和速度，被迫放松对部分基础设施投资领域的管制；另一方面由于公众对基础设施的巨大需求，以及各投资主体对利润的追求，克服阻力而推动促成的，在政企分开和企业分割基本完成后，需要进一步放松对基础设施投资的管制，保护竞争。而一旦放松市场进放管制，基础设施投资的垄断性将削弱，竞争性将得到加强。竞争将会减少垄断利润，增加消费者福利。
2.可以收费是维持基础设施投资竞争性的前提条件。基础设施投资公益性和服务对象特定性的特点，决定了基础设施投资是可以采取收费的形式弥补其成本以及取得利润的。这是由市场等价交换准则的基本要求所决定的。而正是由于这一特性，使得基础设施投资的竞争性由可能转变为现实。一般认为，（1）收费可以减少基础设施消费的拥挤性，进而提供一种有序的、在经济上有效的分配此类混合产品的方法；（2）收费有助于减少基础设施使用的浪费；（3 ）由于基础设施（收费）价格是一种管制价格，它可以帮助基础设施的投资者决定供给量；（4 ）收费作为一种管制下的均衡价格，可以起到显示偏好作用，有助于基础设施供给予结构的调整；（5）由收费带来的基础设施投资竞争性， 有助于提高公共服务质量，并由引带来一种更为公平的承担成本的办法。
3.政府实现基础设施投资竞争性中的作用。基础设施投资公共性的特点，决定了政府对基础设施投资必须介入。在基础设施竞争性逐步渐增强的过程中，一方面，政府的介入能够起到减少投资体制转轨中的无序、冲突和混乱的作用。基础设施投资竞争性的特点，决定了政府又必须以市场的方式考虑其成本补偿。政府所制定的基础设施收费管制价格水平，一般应使投资者大体取得社会平均利润，等量资本获得等量报酬。另一方面，政府也可能制造投资体制转型的困难，增加转变过程中的无序、冲突和混乱。从历史上看，计划经济体制是依靠国家政权建立起来的，很多政府部门和官员与其有着共生共荣的密切关系，现在又要由政府自己来改变它，因而市场经济制度的建立过程在很大大程度上是政府自我革命的过程。政府既是改革对象，又是改革的动力，这使得现实中政府行为往往是矛盾的，其明智和自觉程度是有限的。
三、基础设施投资竞争性实现方式
基础设施领域一直是我国政府进行产业结构调整中重点加强的部分。由于它是市场活动与非市场性活动的直接接合部，是市场机制与计划机制共同作用的场合，使得人们往往忽略乃至否定市场机制在该领域的正常作用。尤其是近两年来，政府为扩大内需以拉动经济增长，采取了以增大公共基础设施投资为主的扩张性财政政策，这就更增强了政府和财政对于该领域包揽和管制过多的状态。这种状态的形成，尽管有其历史原因，但毕竟与改革的市场化趋势相背离，也是中央政府财力所难以支撑和维系的。因此，根本上看，必须增强基础设施投资的竞争性，而基础设施投资多元化是竞争性实现的方式。
我们以广东省三茂铁路公司（下称“三茂公司”）为例，对基础设施投资竞争性实现的方式进行说明。80年代以前，我国铁路的投资和经营是中央政府严格管制的。80年代中期，地方铁路建设规模扩大、速度加快。不过，此时整个铁路的投资建设和管理，基本上仍由中央垄断。1987年5月，三茂公司成立，它是中国第一家真正的“合资铁路”企业，其最主要的特点是投资主体多元化，实行联合经营管理，收益共享，风险共担，此时，地方政府是一个实实在在独立于中央政府的投资主体，而且是与其他众多主体并存在的主体之一。对于这个案例，我们进行如下分析：
1.为什么能够多元化。基础设施投资能够多元化，实现其竞争性，是利益驱动的结果。基础设施投资多元化要取得成功，必须让参与各方都有利可图：或者虽然有一方或几方受损，但可以从受益方得到补偿。这是一个帕累托改进过程。通过公共基础设施投资多元化而获得的收益，有些形态相同（如货币收入），有些不同（如发展地方经济等）。收益是各投资主体的，而获取收益的途径是相同的——突破（或放松）国家对公共基础设施的管制，培育投资新体制。投资主体都是新体制的创造者、需求者和受益者。具体地看：（1 ）公众的呼声是公共基础设施投资多元化的第一推动力。三茂铁路就是在省人大代表多次联名要求下修建的。通过人民代表来决策，节约了组织成本，反映了公众意愿；（2）地方政府成为一个极其重要的投资主体。其积极性在于：加快铁路建设从而促进本地区经济发展，一方面使老百姓富裕，另一方面获得中央政府的好评；（3）中央政府也是一个投资主体。铁道部作为中央政府的代表，享有与其投资不对称的股权分配，分享三茂公司资产所有权的45%。原因在于其非资本投入，把特许权资本化。国家给予三茂公司以运输优先权、定价权和调度权，即通过取消或削弱或让渡或出卖政府的垄断权——出卖特许权，分享公司资产的所有权。
2.多元化的渠道。要使基础设施投资多元化，首先政府放松管制，削弱其垄断性，增强其竞争性。政府放松管制分为两个层次：第一层次是中央政府放松对以地方政府为主体的投资主体管制。在三茂公司的案例中，中央政府不仅同意广东省政府合资修建三茂铁路，即放松进入铁路行业的管制的要求，还放松了其他方面的管制：如融资管制，允许地方政府出面组建企业化的三茂公司；允许地方政府凭投资分享铁路资产所有权等。第二层次是地方政府放松对三茂公司的管制，这属于政企不关系的调整。某种意义上说，政企不分、政策不分，就不可能有基础设施投资的多元化。其次，投资多元化要采取适当的形式。国际经验表明，承认地方政府的所有权，并不会引起“分化”，中央政府可以与地方政府合资。例如，日本东京市内铁路，即有民间的，也有国家的，又有东京的，而最重要的是中央与东京都合资的“东京都地下铁营团”。三茂公司成立之初，是一个中央与地方合资的无限责任公司，1996 年8月正式改组为“广江三茂铁路有限责任公司”，1996底改组为中外合资、公开发行股票并挂牌上市的股份公司。公司上市后，各投资主体所占的股份，地方政府（广东省）为27.5%，中央政府（铁道部）为22.5%，境外其他发起人占20%，公众股占30%。
3.多元化的后果。基础设施投资多元化的直接效果，就是效率提高。三茂线的运营效率和劳生产率不论以货币衡量或以实物衡量，都高于国铁。这从实践的角度证明了，基础设施投资是可以引入竞争机制的。基础设施投资多元化，还诱发了基础设施投资、管理体制的制度变迁。（1）投资多元化是基础设施投资体制创新的突破口。 中央政府允许其他主体投资公共基础设施的最初出发点，是缓解建设资金不足的矛盾。从三茂铁路建设的投资情况看，不仅有中央政府投资，也有地方政府投资；不仅有政府投资，也有非政府（民众和企业）投资；不仅有国内投资者，也有国外投资者。（2）投资多元化引起了其他制度变迁。 首先是产权制度的变化，投资主体多元化，必须导致所有权主体多元化；其次是经营组织体制的变化。三茂公司的组织体制经历了从合资公司（无限责任公司），到有限责任公司，再到股份有限公司的演变过程。国家铁路是建设主体与经营主体分开的，隶属不同管理部门，不过这不是按效率要求而进行的合理分工，而是计划体制下的“条条分割”。三茂公司采用了建设与经营本体化的体制，相对于“条条分割”有一定的优越性。
4.多元化的障碍。首先，导入基础设施投资多元化，是政府以管制的手段放松管制，即是以强制性手段来培育新体制。在三茂公司营运不饱和时，为使其生存，就强行把一些运输业务调度到三茂铁路线上。当产权划分比例通过谈判不断确定时，也是依靠行政力量裁定，促使产权制度变革。以非市场的手段促使基础设施投资的市场化、多元化，短期看是必须的，甚至是至关重要的。但从长期看，却可能对之形成根本的否定力量。其次，我国渐进式的改革道路及具体国情，决定了基础设施投资的多元化也只能是渐进式的。由此可能会引发出以下问题：（1 ）新旧体制的衔接问题。三茂线独立核算，引起两个铁路系统（合资铁路和国有铁路）间清算的新问题，如货车车辆在全国铁路线上跑，它既为三茂装货，也为国铁装货，它所引起的维修和折旧费及在运输过程中实际发生的工作量和经费开支，都极难准确计算；（2）从理论上讲， 投资多元化要成功，必须是参与各方的改革成本比之反对改革成本更低。参与主体越多，有否决权的越多，则上述条件越难以满足。
四、基础设施投资竞争性的现实考查
（一）西部开发：以项目还是以效益为中心面对日益升温的西部投资热，自然会引出一个问题，西部开发究竟是以项目还是以效益为中心？基于上述对基础设施竞争性的认识，我们的看法是，西部开发应以效益而不是以项目为中心。让各参与主体有利可图，是基础投施投资竞争性得以发挥和实现的关键，因此，经济效益既是西部投资项目取舍的关键，也是西部大开发成功与否，以及在多大程度上成功的关键。这是因为现在西部开发，不同于我国60年代的三线建设，体制背景已经发生了根本性变化。在当前经济体制转轨后期，市场机制作用越来越明显的情况下，西部地区各级地方政府工作的着力点，应从过去主要抓项目、抓企业，转向着力构建良好的投资环境与此经营环境，以经济效益为中心来推动西部开发。否则，西部开发需要的投资数额巨大，单靠国家优惠政策与财政投资，即无法带动民间投资，也难以吸引外资，刚刚启动的投资热会冷下去，投到西部的资金也会外流。
这个看似简单的道理，却未必人人都明白。西部开发是以项目还是以效益为中心，涉及到西部开发是以创造财富还是以转移财富为目的。西部大开发，既然名为“开发”，这就意味着要发展经济，创造财富，而不是一项耗资巨大的转移财富，带有“均贫富”性质的工程。例如，兴修公路，改善交通条件是西部开发计划中的一个主要部分。但这决不意味着在西部任何地点修筑公路都是值得的。一条公路值不值得修筑，关键是看它是否有效益，即能否创造财富。如果做不到这一点，公路的收费不足以弥补其支出，补偿其成本，那么公路建成后，便会成为当地政府的一个负担。
（二）西部开发：以内资还是以外资为主
在西部开发上，另一个引起争论的问题是西部投资应以内资为主，还是应以外资为主？我们的看法是，西部开发需要的投资数额巨大，政府投资难以独木撑天，仅靠外资作用有限，应内资与外资的利用并重。这是因为，基础设施的多元化，是其竞争性实现的方式。
围绕西部大开发，国家制定、出台了一系列鼓励西部开发的优惠政策，但大体上都是针对外商投资企业与外国企业的。例如，国家对设在西部地区的国家鼓励类外商投资企业，在现行税收优惠政策执行期满后的3年内，可以按15%的税率征收企业所得税，等等。
改革开放至今已经20余年了，我国经济发展所取得的成就是举世瞩目的。但是，我们的改革至今尚在进行之中。一国（或地区）完整的开放应包括两个方面，即对内的开放和对外的开放，这两者应是和谐统一的，共存于市经济之中。如果开放仅是只对外不对内的开放，短期看收效可能很大，长期看却对基础设施竞争性的实现形成障碍，甚至危及市场经济的建立。道理很简单，市场和资本本质上要求政府为其运行和发展提供一个公平、中性的环境，提供“一视同仁”的服务，而不是“区别对待”的服务。因此，只有对内对外都开放，对内资与外资公平对待，并不断地将改革推向深入，才有利于基础设施投资竞争性的实现，有利于西部市场机制的发育和完善，这是当今现实条件下西部开发得以成功的制度保证。
我国已经出台的优惠政策，应该说在引进外资和利用外资方面是比较成功的，然而，在利用内资方面，却没有多少有效措施。这主要是因为我国内资的货币资本和人力资本必须受传统体制约束，在体制内运作。但传统体制是排斥作为内资历的货币资本和人力资本的，这是由资本的所有制性质所造成的。具体表现为我国传统体制不仅不在税收上优惠内资，而且在产权上也不提供严格的保护，投资机会也极少，投资管制较多。