摘要：城市规划的公共政策属性已逐渐成为规划界的共识和关注焦点。从政策思维的角度看，现代城市规划思想中一直存在“计划性”与“控制性”两种思路，而且它们随着社会政治环境的不同，交替成为主导性的基础思想，影响着现代城市规划的目标和方向，并形成了各种具体的城市规划方法与手段。
关键词：控制性详细规划；规划编制
引言：
《城乡规划法》对控制性详细规划的编制、实施、管理都提出了新的规定，特别是控规的修改程序十分严格。然而，对照以往的控规成果及其实施过程来看，修改、调整几乎不间断进行，一方面是由于控规编制本身问题，如现状调查不细，地籍资料难以获得，造成地块划分不符合实际状况，难以实施；另一方面，则是政府为获得更多的土地收益、发展商为了争取更多的经济利益，或领导者为了体现城市现代化的形象，不断要求提高容积率，提高建筑限高，造成控规不断修改。
1新时期控制性详细规划存在的问题
1.1控制性详细规划缺乏灵活性
在实际的操作中，控制性详细规划只是城市建设的一个参考，并未真正的发挥其对城市建设的指导和控制作用，很多工作都需要在对城市建设的审批中进行调整和改进，浪费了大量的人力和物力。同时，控制性详细规划过分的强调了对城市建设的控制，而缺乏对城市建设的引导，造成城市建设动力不足，对市场和新形势应对吃力。可见，控制性详细规划缺乏灵活性成为阻碍控制性详细规划在城市建设中发挥真正作用的主要问题之一。
1.2规划控制过于刚性，适应性较差
随着城市建设管理由供给驱动模式下的目标指令型转向市场模式下的趋势引导型，规划目标的界定变得更为复杂和难以把握，规划合理性与现实可行性之间、规划的预见性和市场不断变化的需求之间的冲突比过去更为频繁地出现在规划者面前。土地性质的规定也是如此，尤其是对那些经营性用地，不符合市场需求的用地功能往往很难实施，而规划时又很难准确预测市场的需求。此外，目前控规编制对城市不同发展地区一致对待，也缺乏弹性，使控规较难快速实现全覆盖，以至于很多地区的开发缺乏规划的指导，或者受控规编制滞后的影响，不得不推迟开发建设。
2完善控制性详细规划编制的建议
从我国目前的社会经济环境和开发控制的本质作用来看，我国控规应转变规划理念，变革编制技术，逐渐走向以公共利益为核心，以市场需求为导向的规划控制和引导。要实现这一目标，除了相应的制度保障外，控规的编制方法也需要不断完善。
2.1简化控制内容，以保障公众利益为核心，合理引导市场
目前的控规对所有地块都严格规定了各项控制指标，看似面面俱到，却没有抓住重点，所以实施效果并不理想。根据开发控制的本质作用，可将控规的编制内容分为两大部分：一是保障公共利益，确定规划区公共设施、公共卫生、公共安全的最低标准要求；二是制定规范合理引导市场，在保障公共利益的前提下给予市场最大的自由空间，实现社会、经济和环境效益的最佳结合。
保障公共利益首先应强调整体格局的优化和功能完善，保证公共、公用和公益设施的空间落实，合理确定相关设施的规模和布局，并落实用地。对于公益性公共设施用地，即政府作为投资和经营主体的教育、医疗卫生、文化、体育、社区服务、行政管理、社会福利等设施，应加强对土地使用性质的控制力度，弱化对开发强度的控制。因为增加公益性公共设施的开发强度是有利于保障公众利益的，且这些设施均有行业规范，对于其开发强度没有必要作“刚性”规定。
对于经营性公共设施用地在开发强度方面则要严格控制，但对于土地使用性质应留有较大的兼容性，且对开发强度的控制不应是限制其建设，而应通过相关政策规范对因提高开发强度而增加的收益进行合理分配。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆其次，要深入研究满足城市公共卫生和公共安全需要的相关要素，如日照、采光、通风、消防等，并制定详细的规定，加强对这些要素的控制。对市场的引导，首先应研究市场经济中什么情况下严格控制什么内容，哪些内容可以由市场主体自由发挥。
对于经营性用地，规划内容上不必面面俱到地详细规定各项控制指标，重点应结合环境容量和经济分析确定开发强度，增加用地性质控制方面的弹性，减少空间形态方面的控制要素。例如，城市中心区某一地块到底是该建商业还是办公，很大程度上与市场需求有关，而且在满足交通需求的条件下建商业或办公均不影响城市公共利益，规划中就应留有弹性。
又如，开发强度确定后，在满足建筑间距、日照、采光等基本要求的前提下，建筑密度、建筑高度主要是对空间形态的控制，而目前控规中城市设计的研究深度还不够，可留待下层次规划设计中深入研究后确定。针对市场的不确定性，在规划思路上尤其应强调动态的过程规划，即应对规划实施过程中的多种可能情形提出相应的引导方案，注重制定规则，而不是终极蓝图。
此外，对经营性用地不能仅仅从技术角度制定规划控制指标，限制其突破规划确定的开发总量，还应制定完善的配套政策，从政策上加以引导。
2.2因地制宜，分门别类，灵活区分
控制性指标和指导性指标既然《城市规划编制办法》第四十二条提出的强制性内容是原则规定，那就意味着允许根据规划编制的对象，因地制宜地确定强制性（或称控制性）指标和指导性指标，在具体建设项目审批时，指导性指标的调整，应不属于控规调整和修改的范畴，应当允许规划行政管理部门在城市规划基本原理的框架下自由裁量，而涉及强制性（控制性）指标的变更，则应启动控规调整程序。
2.3提高控制性详细规划的实施性和规范性
对控制性详细规划实施性的提高，主要是通过对控制性详细规划年限的确定来实现的，因此，各个城市在进行规划和建设时，要根据城市的具体情况，对控制性详细规划的年限加以确定，并为控制性详细规划的实施留有一定的发展余地，即在遵循城市规划大目标的基础上，根据城市的特点，进行灵活的规划，突出城市的特色和个性。
另外，需要通过各个方面的努力，提高控制性详细规划的规范性。在控制性详细规划中，要加大对城市空间资源的调查和研究，充分的对城市的优势资源进行开发，避免对资源的破坏和浪费。同时，控制性详细规划需要科学的编制加以指导，在结合城市发展实际情况的基础上，根据城市规划的总体要求，制定规划，对城市的规划和建设提供指导。
此外，还要完善城市规划体系，完善管理结构，成立相关的部门对城市规划进行管理和监督，及时的发现控制性详细规划中的问题，不断的改进工作，确保控制性详细规划按照一定的规章制度运行。
2.4增加控制性详细规划的群众参与度
建立健全立法是优化控制性详细规划的一个有效手段，真正的做到了使控制性详细规划有法可依。城乡规划法已将控制性详细规划纳入了法制管理的轨道。其中，采用法规与控制性详细规划相结合是改进控制性详细规划的有效手段，这种综合方式，使法规在城市制定城市规划管理的基础上推进法制进程，同时确保了控制性详细规划的法律地位。另外，城市规划关系到每个市民的切实利益，应该充分调动市民参与城市规划的积极性和参与度，集思广益，为城市的规划和管理贡献力量，让公众监督管理。综上所述，编制、立法和实施管理是实现控制性详细规划目标的有效手段，在城市的规划管理中，必须综合运用规划编制、立法推进实施管理质量，真正的发挥控制性详细规划的指导作用。
结束语
总之，控制性详细规划是城市规划和管理的重要依据，各个城市需要提高控制性详细规划的认识，并通过各方面的努力，提高城市控制性详细规划编制水平，为促进城市的可持续发展奠定坚实的基础。
参考文献：
[1]韦冬，程蓉.控制性详细规划编制的分层及其他构架性建议[J].城市规划.2016（01）
[2]段进.控制性详细规划：问题和应对[J].城市规划.2018（12）
[3]李浩.控制性详细规划指标调整工作的问题与对策[J].城市规划.2018（02）
论文作者:高宇松
论文发表刊物:《建筑细部》2018年第10期
论文发表时间:2018/11/28
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