中国汽车工业：政府管理体制绩效分析，本文主要内容关键词为：管理体制论文,绩效论文,中国汽车工业论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，我国汽车工业管理体制经历了“工业托拉斯”、“三级管理体制”和政企 分 离等变迁过程，每一个阶段都具有不同的改革举措。怎样评价与衡量这些措施的成效，需要 从新的角度来认识。一般衡量政府管理体制绩效就是从产业的发展程度来估量，本文则着重 探寻政府管理体制的具体目标与实际发展间的差距，以这些偏差来作为衡量汽车工业管理体 制绩效的标准，并在此基础上，进一步探讨影响政府管理体制绩效的主要成因及其进一步改 革方向。
一、从产业发展看政府管理体制成效
衡量汽车工业发展，主要有汽车工业总产值占比、汽车产量、汽车工业投资额、汽车产值 、汽车产品结构及进出口等指标。改革开放后，我国汽车工业基本发展情况见表1。
注：汽车产值占全国工业总产值的比值采用汽车工业总产值的现价水平。资料来源：《中国汽车工业年鉴》各期。
表中数据显示，我国汽车工业总产值占全国工业总产值比重一直未有大提高，说明汽车工 业自身虽然有较快增长，但相比于整体国民经济的发展并未真正显示出支柱产业作用；其二 ，1996年前汽车工业投资增长率一直高于产量增长率，说明我国汽车工业整体存在资金使用 效率过低的问题；其三，汽车工业投资占全国工业投资比重低于汽车总产值占全国工业总产 值的比重，说明我国汽车工业长期处于投资不足的状态。
二、从改革目标与实际发展偏差看政府管理体制绩效
整个汽车产业发展尚不能完全得出政府管理体制的基本成效，为进一步深入分析，我们将 比较政府管理体制主要改革目标与实际发展间偏差，再根据这些偏差得出我国汽车工业政府 管理体制的绩效。
改革开放以来，历次汽车工业政府管理体制的主要目标虽各有侧重，但归结起来，主要有 ：产业组织结构、零部件工业，企业规模和行业经济效益。我们将逐一对这些管理目标与实 际发展进行对比分析。
1.汽车产业组织结构
长期以来，我国汽车产业普遍存在条块分割、重复建设、企业分散、规模过小问题，因此 ，汽车产业组织结构也一直是我国汽车工业政府管理体制中最为重要的一项内容。这里，将 从产业进入退出及市场集中度两方面比较分析。
(1)进入与退出。我们用汽车工业新增企业数来说明汽车产业进入退出情况（见表2）。表2显 示，20世纪80年代，我国汽车产业数目保持了高增长态势，但90年代明显放缓，出现负增长 。80年代企业数目高增长主要是整车企业大量增加所推动；而90年代企业数目下降是由于零 部件企业大幅缩减以及整车企业进入放缓甚至停顿。这说明我国汽车产业在经历80年代高进 入阶段后，已出现过度进入状态，90年代新增企业减少，一定意义上可以理解为企业退出行 为。这进一步预示着我国汽车产业将进入一个较大幅度的结构调整阶段。
表280年代以来汽车工业新增企业比例 单位：%
全国企 其中
全国企
其中
年份年份
业新增 汽车 零部件
业新增汽车零部件
1981
2.02
1.78
1.83
1990 0-1.69
0.477
1982
1.19
1.75
1.04 1991
1.81 2.56
1.06
1983 11.03 12.07 11.00
1992 -3.33
3.33 -5.07
1984
3.08 26.15
0.59
1993 -3.64
0 -9.19
1985
3.3
39.02 -0.80
1994 -8.12 -1.6-7.27
1986 -16.6 -15.15 -20.671995 1.52
0
2.01
1987 -2.71 17.17 -5.33
1996 -2.26
0 -4.9
1988
6.4
-8.62
4.90
1997 2.1
-5.71.82
1989
3.47
3.48
1.13
1998 -1.94
0
0.618
资料来源：《中国汽车工业年鉴》各期计算得。
(2)市场集中度。汽车工业新增企业数目仅能说明我国汽车产业在改革开放以来的基本变化 情 况，对这一变化所引起的汽车产业组织内部变动，则需要进一步引进市场集中度指标。
首先，分析我国汽车大企业集团市场集中度。1999年，我国汽车企业集团的市场占有率排 名 顺序见表3。表3显示，1999年我国汽车工业各大企业集团的市场占有份额最大的仅有18.47% ，85%的市场份额为10家企业共有，这说明目前我国大企业集团整体的市场集中度太低。
资料来源：《我国汽车工业调查报告》
其次，不同车型市场集中度。不同车型的市场集中度将采用兰切斯特法则(LAMCHESTERS LA W)来衡量。这一法则将市场分为四种。分散型：每个企业的市场占有率都处于25%以下；两 大寡头型：第一位和第二位企业的市场占有率合计超过73.88%；相对寡头型：第一位、第二 位、三位的企业市场占有率总计达到73.88%，但后两位企业的市场占有率之和略高于第一位 ；绝对寡头型：后两位市场占有率总计不及第一位高。1999年不同车型市场集中度(我国汽 车 工业调查报告，2000)见表4。
│ 表41999年分车型市场集中度 单位：%
C1 C2
C3C4C6 C8
载 重型 51.41
73.99 96.08
97.02
货 中型 51.24
96.24 98.32
99.03
汽 轻型 23.46
37.44
49.17 60.8474.98 81.02
车 微型 41.45
81.33
86.86 91.5797.16
大型 19.00
35.36
50.46 62.5180.5
90.86
中型 44.10
64.07
75.93 84.3691.93 96.53
轻型 23.43
38.00
50.46 61.9968.97 74.64
车 微型 29.27
55.46
79.32 88.7198.67
轿车 40.47
58.9973.59 81.28
92.42
97.04
资料来源：见表3
表4显示，我国汽车产业市场集中度最高的车型是载货车型中的重型和中型车。按照兰切斯 特法则，重型车是典型的两大寡头车型，三家企业集团占了整个市场份额96%，它们分别是 ：一汽、东风和重型企业集团公司；中型车具有更为明显的两大寡头型市场特征，两家企业 几乎完全垄断了市场，并且这两家企业的生产规模已具有一定优势，它们是东风集团和一汽 集团。载货车型中微型车也有两大寡头，且相互势均力敌，它们是五菱汽车和长安汽车。轻 型车是载货汽车中市场结构最为松散的，最高市场占有率也仅有23.46%，这说明轻型车市场 处于较为明显的过度竞争市场结构（我国汽车工业调查报告，2000）。
中型客车具有绝对寡头型市场结构，一汽集团占有了市场44%的份额，具有绝对的竞争优势 。其余客车市场均属于明显的分散型市场结构。
轿车市场同样显示出绝对寡头型市场结构，其中上海大众集团占有绝对竞争优势，市场份 额为40.47%；其次是天津汽车工业公司和一汽大众有限公司，但这两者合计仅有33.12%。
改革开放以来，我国汽车工业政府管理体制的主导思想是通过联合、重组、兼并、收购和 划拨等方式促使企业向集团化方向发展，扩大企业规模经济，增加企业市场集中度。虽然目 前我国汽车产业已基本形成一汽、上海、东风、长安、天津、北京、昌河、哈飞和柳州五菱 等14家大汽车企业集团占领国内市场份额的主体框架，但部分车型仍面临着较为严重的产业 组织结构问题。因此，可以说在汽车产业组织结构方面，我国汽车工业政府管理体制的预定 目标并没有真正实现。
2.汽车零部件工业
“七五”时期我国已将汽车工业作为国民经济支柱产业，并将建设重点转移到轿车工业和 零部件工业中，“因为没有强大的零部件工业就不会有独立的汽车工业”。自此，零部件工 业一直是我国汽车工业政府管理的主要目标之一。
表2汽车零部件新增企业数目说明我国汽车零部件企业数目在20世纪80～90年代呈缓慢增长 直至逐渐退出状态，而同一时期，零部件工业占汽车工业总产值的比重也呈逐年下降趋势， 见 表5。这说明我国零部件工业并没有取得与汽车工业整体同步发展的目标，反而滞后、影响 了汽车工业的发展。这也说明作为汽车工业政府管理目标之一的零部件工业在管理目标与实 际发展间出现了严重偏差。
表5
我国汽车零部件工业占汽车工业总产值比率 单位：%
1988 1989
1990
1991 19921993 1994 1995 1996 1997 1998
占比
21.1 22.6
22.4
20.1 17.416.5 16.7 17.7 17.7 19.2 20.0
资料来源：据《中国汽车工业年鉴》各期数据计算得，年鉴的相关数据仅起自1988年。
偏差形成的主要原因，我们认为是零部件工业的投资力度不足引起的。1997年，我国汽车 工业整体完成投资额为99.6亿元，如果按照合理的1：1.2～1.5的投资比例计算，汽车零部 件的投资总额应为120～150亿元，但1997年我国汽车零部件工业的实际投资额仅为50亿元， 从合理投资的角度看，尚不足三分之一（《我国汽车工业调查报告》，2000）。
3.劳动生产率与经济效益
提高劳动生产率，增强企业经济效益，是我国汽车工业政府管理体制的根本目标。据统计 ，1999年，一汽集团人均产量1.57辆、东风汽车公司1.03辆、上海大众3.78辆、北京汽车公 司2.76辆、天津汽车工业有限公司2.67辆，而世界上主要汽车公司在1993年的人均产量就已 达到：克莱斯勒24.75辆、福特18.33辆、通用10.38辆、丰田32.93以及日产12.6辆。
劳动生产率过低直接影响了我国汽车工业的经济效益。自汽车工业发展以来，虽然我国汽 车产量有大幅度提高，但大部分汽车企业都处于低效益运行中。经笔者计算，1998年我国汽 车工业企业总数目为2426家，其中亏损家数为968家，亏损面积为38.19%。按主导产品细分 ，1998年亏损面积最大的是汽车生产企业，亏损面为51.3%，其次是车用发动机，亏损面是4 4.6%，最后是汽车零部件企业，为38.02%；按企业规模细分，1998年亏损面最大的是中型和 小型企业，亏损最小是特大型企业28.57%。
我国汽车工业整体盈利能力自80年代中期以来逐年下降，净利润率由1982年12.86%降低至1 998年2.11%，下降10个百分点（见表6）。其中1998年，上海汽车集团在整体行业是最高的， 为12.48%，其次分别是中汽5.84%、天津集团2.6%和一汽集团2.05%，东风公司和北京集团均 已出现负利润。
表6 汽车工业净利润率 单位：%
净利润率
198212.86
198315.13
198416.69
198518.30
198612.18
198710.20
198810.37
19898.41
19905.44
19916.08
19927.40
19936.40
19945.23
19953.93
19963.18
1997 2.93
1998 2.11
资料来源：据《中国汽车工业年鉴》各期计算得，净利润率是汽车工业利润总额与销售收 入之比。
为更清晰地说明我国汽车工业盈利能力的下滑，我们选择汽车工业上市公司行业利润率和 同期各行业平均利润率，进行对比分析。1994～1997年，我国汽车行业上市公司平均利润率 分别是7.67、7.38、7.87、8.43，而同期市场平均利润率是12.98、8.96、9.67和9.03，明 显高于汽车板块。在各行业中，汽车板块除略高于零售批发和基建行业外，远远低于其他各 个行业。
以上分析说明，近二十年来，我国汽车整体行业一直处于盈利下滑的运行环境中，这既是 前一阶段进入过度的结果，也是该行业将要进入大幅重组的预警信号。改革开放以来，我 国汽车行业经历了较大发展，但却一直未能成为国民经济的真正支柱产业，反而与政府管理 目标相去甚远，出现较大反差。这些偏差验证与说明了我国汽车工业政府管理体制的成就不 明显，绩效不显著。
三、汽车工业政府管理体制绩效不显著的主要原因
我们将从政府管理的组织结构、机制、手段、管理措施及市场准入方面剖析我国汽车工业 政府管理体制绩效较不显著的主要原因。
1.政府的交错管理和交叉领导
长期以来，汽车工业政府管理体制存在着较为严重的条块分割、政出多门、交错管理和交 叉 领导问题。除中央政府单独管理部门外，还有对应部委进行垂直管理，例如，机械部、交通 部、轻工部、城建部、司法部、军工部、化工部、航空航天部、邮电部等。与垂直管理相交 叉的是横向管理及各地方政府管理。
汽车工业政府管理体制的紊乱，导致了汽车工业长期存在、并一直成为重点管理目标之一 的重复建设、重复投资、市场分割及大而全、小而全的组织结构问题。交错管理和交叉领导 既限制了汽车企业发展，阻碍了跨省、跨区域间企业联合，又严重妨碍汽车市场和汽车工业 的统一，弱化了国家对汽车工业整体投资和管理力度，同时也是我国汽车工业政府主管部门 不断更迭的根本原因。这也可以说，试图以汽车工业内部的一个主管部门来管理由全国各相 关政府部门共同作用的汽车市场，其结果只能是低效，甚至是无效。
2.汽车工业中政府与市场
政府、企业和市场是任何一个经济体系中不可或缺的三项组织，三者间组合的不同也会导 致效率的不同。我国汽车工业中政府、企业和市场间的关系是政府过多的介入到了企业和市 场 中，甚至以行政手段替代与“侵蚀”了企业和市场作用机制的发挥。因此，政府一直居于绝 对地位。
例如，长期以来，政府基本上管理着整个汽车产业的投资与生产，1992年颁行的“关于加 强汽车行业宏观管理的暂行办法”规定：汽车行业编制统一行业规划、严格固定资产投资项 目立项审批、实行汽车企业目录管理，定期公布生产企业和产品目录等。1994年汽车产业政 策的颁布，一定程度上改变了政府、企业和市场间组合。但1997年7月国务院24号通知指出 ： 汽车产业政策实施以来，我国汽车工业分散、盲目重复建设的势头有所抑制，仍有相当地区 和部门从局部利益出发，在国家规定之外，未经批准上新项目，将项目化整为零自行审批和 非法拼装、倒卖合格证和转让产品“目录”等，为加强投资项目宏观管理，制止新出现重复 建设，既有三者组合中的政府角色再度加强。
政府行政手段，虽然更多地替代了市场价格机制，但随着市场的逐步发展完善，终究掩饰 不住市场机制作为“无形的手”的力量。当20世纪80年代汽车行业整体净利润率增长时，新 增企业数目也出现快速增长；但当1986年净利润率大幅下降时，企业新增数目加速下滑，出 现 负增长，即退出现象；随后净利润率呈现连续下跌态势，新进企业数目也保持了同一下滑趋 势。说明在我国汽车工业中，市场价格机制同样在发挥着作用，微观主体也已经开始遵循市 场选择行为，进行自主决策，在市场中自行找寻投资机会或退出以规避市场风险。但这种市 场选择过程和企业自主决策行为往往被政府的严格限制所管制，也就是说，市场选择行为被 政 府的管制所掩盖了。
我们并没有完全否定政府对产业发展的贡献，这里仅是强调当政府对产业管理超过政府的 合理有效范围时，政府管制就会出现诸多的非效率，而且在一定程度上抑制企业和市场的发 展，并最终影响到整个汽车产业工业的发展。
3.市场准入限制
我国汽车工业实行严格的市场准入限制，这不仅表现在行政审批手续上，更突出的是对民 间 资本的准入限制。笔者计算得出（注：资料来源：《中国汽车工业年鉴》1999年。）
，1998年我国汽车私营企业有31家，仅是国有企业数26% 。 但私营企业亏损面是最小的，仅有19.35%，而国有企业的亏损面达45%，是各种经济类型中 最高的。1998年私人企业销售净利润率是1.29%，高于企业类型的平均水平(1.04%)，也远远 高于国有经济和联营企业（这两类企业的利润总额是负值）。
私人企业数目占所有内资企业（注：内资企业包括：国有、集体、股份合作、联营、有限责任公司、股份公司、私营公司和 其他。）
总数目1.43%，但总产值、总资产和利润总额仅是合计的0.88%、0.29%和0.956%，说明私人企业虽然盈利尚可，但规模相对过小。私人企业亏损数目占 所有内资企业亏损数目0.68%，与企业数目结合起来说明，虽然汽车工业中私人企业规模稍 小，不符合国家的规模经济目标，但他们整体的经营状况要好于具有规模优势的国有企业（1 998年国有企业亏损企业数目达到总亏损数的61.63%）。
以上数据说明，我国汽车工业中长期存在的市场准入限制，实际上是一种不计成本收益的 管制方式。
四、中国汽车工业政府管理体制原则和改革目标
我国目前汽车工业现状和加入WTO后的双重压力，使我国汽车工业管理体制面临着巨大的改 革挑战。我国汽车工业管理体制改革应着重两个方面：一是向国际标准接轨，迎接与适应入 关后的规则；二是在行业内实现政府、企业和市场的效率组合。具体来说，首先应遵循以下 主 要原则：
1.市场原则
世界各大汽车生产企业的发展无不是在坚持市场目标和原则下发展起来的。以市场为目标 、以市场为准则几乎是所有成功企业的决定因素。市场原则的实质就是竞争原则，政府坚持 市场原则，就是保护竞争。日本汽车工业繁荣的两大法宝之一就是自由竞争。我国汽车工业 仅有政府管制而没有外部竞争，这是汽车工业低效益和政府管理低效之间划上等号的主要原 因。因此，中国汽车工业政府管理体制改革的首要原则是坚持市场原则，维护竞争。
2.透明度原则
透明度原则是我国整体政府改革的一项原则，也是国际颁行的共同准则。透明度原则既要 求改变中国汽车工业政府管理体制中的某些黑箱操作，也要求在政府管理中引入法制化、标 准化和公开化。我国汽车工业管理体制涉及汽车工业的立项、投资、生产、研发、质量、销 售和价格等，但在每一项中都没有相应完善的法规和法律，这也是我国汽车工业产品型式认 证制度迟迟不能实行的主要原因。由于没有相应完善的法制和标准，汽车工业管理中就很难 做到公开和有效，腐败也在所难免。
3.政府、企业和市场效率组合原则
政府、企业和市场效率组合原则并不是人为组合，而是在尊重各项组织对经济发展、行业 发 展共同作用基础上由效率来决定彼此间的有效组合。
在政府和企业间应遵循政企分开原则，政府逐渐退出企业内部有关生产和研发的决策，重 在维护外部竞争环境；在政府和市场间应遵循市场第一原则，坚持市场效率和协同效应的原 则进行行业内重组、联合、兼并等；在企业和市场间应遵循竞争原则。
其次，在面临经济全球化和加入WTO的挑战下，我国汽车工业政府管理体制改革的主要目标 应是：
1.行政管理统一化
行政管理统一化是国际通行的产业管理体制。我国要实行行政管理统一化必须对政府管理 体 制进行整体改革，这是我国汽车工业政府管理体制改革成功与否的决定因素，也是汽车工业 政府管理体制的相关配套改革。这项改革重点是打破汽车市场分割局面，改变汽车工业政出 多门，实现统一管理、统一市场。
2.行政管理重点和管理机制转变
行政管理重点将逐渐转移到政策、法规中，以相关法律和规定作为管理的依据，实现行政 管理法制化和经济化。法制化管理强调管理的客观、公正和透明；经济化管理要求管理具有 效率。我国在20世纪90年代初已提出实行行政管理法制化，但由于相关法律出台滞后与不完 善，至今仍尚未完全实现。
行业管理根本目标是建立一个公平竞争的市场环境。行政管理部门应及时制定汽车工业发 展政策、发展规划和目标，以产业政策和产业规划来引导汽车企业投资、生产与开发研制。 同时运用相关法律、规定，调整与国际通行规则不相适应的管制措施，取消对汽车企业不合 理限制，例如市场准入、价格规定、购买限制、生产约束、目录管理等，取而代之以实行产 品型式认证制度等。
3.汽车产业结构调整，实行“抓大放小”
我国汽车产业组织需要进行深度结构调整。从规模看，目前我国众多小规模汽车厂家相当 一部分处于低效益运行状态中，中型企业也部分受到市场竞争压力。因此，从规模看，对众 多 中小汽车企业应加快放开；从产品结构来看，汽车、改装车、车用发动机和零部件均需要 进行深入结构重组；从车型来看，中、重型载货车在我国尚有一些竞争力，其余车型并没有 形成绝对竞争力。对汽车工业进行结构调整，重点应放在抓和放上。政府抓重点企业集团， 其余可采取放的形式，由市场进行重组。