控制恐怖主义犯罪与国际法律合作——历史、现状及发展趋向，本文主要内容关键词为：恐怖主义论文,现状及论文,法律论文,历史论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D99 文献标识码：A 文章编号：1001-490X(2002)01-042-05
2001年9月11日在美国发生的恐怖主义事件，使国际社会进一步认识到恐怖主义行为对国际和平与安全造成的破坏和损害。联合国大会2001年9月12日通过大会决议，紧急要求国际合作，预防和根除恐怖主义行为。（注：联合国大会2001年9月12日第1次全体会议决议.http://www.un.org.01/10～18.）历史事实表明，在经济全球化和网络国际化的情势和趋势下，任何一国都不可能仅仅依靠自己的力量有效控制恐怖主义犯罪。加强控制恐怖主义犯罪的国际法律合作，对于维护国际和平与安全具有重要的现实意义。
一 控制恐怖主义犯罪国际法律合作的历史
国际社会第一个专门针对恐怖主义犯罪的国际公约是国际联盟时期制定的《防止及惩治恐怖主义公约》(Convention for the Prevention and Punishment of Terrorism,signed atGeneva,16 November 1937,League of Nations)。公约明确规定，根据国际法原则，国家有义务制止恐怖主义行为。按照公约的解释，“恐怖主义行为”是针对国家并意图对特定人、团体、公众造成恐怖状态的“犯罪行为”。缔约国有义务将“恐怖主义行为”规定为犯罪。（注：M.Cherif Bassiouni,International Criminal Law Conventions and Their Penal Provisions,New York,1997,pp.791～793.）为使犯有恐怖主义行为的罪犯得到惩治，国际联盟还制定了《创建国际刑事法院的公约》(Convention for the Creation in International Criminal Court)。但由于没有得到所要求的国家的批准，这两个公约均未生效。联合国成立后，根据联合国宪章的原则和宗旨，打击“恐怖主义和国际恐怖主义”成为联合国的一项重要任务。（注：1954年联合国国际法委员会所编纂的《危害人类和平和安全罪法典草案》第2条第6款将“国家机关实施或鼓励在别国的恐怖活动”列为危害破坏人类和平和安全罪，属于最严重的国际罪行。参见1954年《联合国国际法委员会年鉴》第二卷，第150～152页。）在联合国框架内，联合国大会通过了一系列“防止和消除国际恐怖主义的措施”的大会决议：在联合国和其他国际组织的推动下，国际社会在控制恐怖主义犯罪的国际法律合作方面取得了明显进展。例如，1970年12月16日订于海牙、1971年10月14日生效的《关于制止非法劫持航空器的公约》（以下简称“1970年海牙公约”），1971年9月23日订于蒙特利尔、1973年11月30日生效的《关于制止危害民用航空安全非法行为的公约》（以下简称“1971年蒙特利尔公约”），1973年12月14日在纽约开放签署、1977年2月20日生效的《关于防止和惩处侵害应受国际保护人员包括外交代表的罪刑的公约》（以下简称“1973年纽约公约”），1979年12月18日在纽约开放签署、1983年6月3日生效的《反对劫持人质的国际公约》等。尽管上述国际公约未以“防止和惩治恐怖主义”为公约的标题，但公约所针对的犯罪行为都可以归入“国际恐怖主义行为”。例如1979年《反对劫持人质的国际公约》明确指出国际社会制定该公约是“以防止作为国际恐怖主义表现的一切劫持人质行为”。（注：王铁崖、田如萱：《国际法资料选编》，法律出版社1982年版。）在区域性的国际公约方面，欧洲理事会成员国于1977年在法国斯特拉斯堡订立了《关于制止恐怖主义的欧洲公约》。该公约没有给恐怖主义下定义，但公约通过列举的方式规定了打击恐怖主义犯罪的范围。根据公约的规定，1970年海牙公约所规定的犯罪、1971年蒙特利尔公约所规定的犯罪、1973年纽约公约所规定的犯罪属于恐怖主义犯罪行为。（注：参见邵沙平：《现代国际刑法教程》，武汉大学出版社1993年版，第297页。European Convention on the Suppression of Terrorism,opened signature at Strasbourg,27 Janvary 1977.）上述公约在打击恐怖主义方面的国际合作，主要集中在国际刑事方面的法律合作。这些合作包括，缔约国应通过国内法将公约所明确的犯罪行为规定为犯罪，应对公约所明确的犯罪确立刑事管辖权，应实行“或起诉或引渡”原则，应在打击公约所规定的犯罪方面相互提供协助。尽管恐怖主义犯罪多具有政治目的，但国际公约将这些犯罪行为明确排除在“政治犯”之外，缔约国不能以任何理由予以“政治庇护”。缔约国如不将犯罪嫌疑人引渡给他国，则应对该人提起刑事诉讼。（注：关于“或引渡或起诉”原则，参见1970年海牙公约第7条，1971年蒙特利尔公约第7条，1973年纽约公约第7条的规定。）
从20世纪90年代开始，随着经济全球化的发展，随着国际格局的变化，国际社会在控制国际恐怖主义方面的国际法律合作取得了新的进展。这些新的进展突出表现在1997年制止恐怖主义爆炸的国际公约和1999年制止向恐怖主义提供资助的国际公约，它们将控制恐怖主义犯罪的国际合作推进到一个新台阶，对控制恐怖主义犯罪的国际合作提出了许多新措施。
二 1997年制止恐怖主义爆炸的国际公约
20世纪90年代以来，现行的多边法律规定不足以处理恐怖主义犯罪的问题日益突出。因此，制定新的打击恐怖主义犯罪的国际公约就成为国际社会的重要任务。联合国大会在1994年12月9日通过的49/60号决议所附《消除国际恐怖主义措施宣言》指出，恐怖主义的一切行为、方法和做法，不论在何处发生，也不论是何人所为，均为犯罪而不可辩护。该宣言还鼓励各国紧急审查关于防止、压制和消灭一切形式和面貌的恐怖主义的现行国际法律条款的范围，以期确保有一个涵盖这个问题各方面的全面法律框架。
由于恐怖主义行动不断升级，特别是以炸药或其他致死装置进行的恐怖主义袭击日益普遍，1997年12月15日联合国大会以决议的形式通过了《制止恐怖主义爆炸的国际公约》(International Convention for the Soppression of Terrorist Bombings,New york,15 December 1997)，并敦促所有国家签署和批准、核准或加入该公约。（注：参见《联合国大会决议，第52届会议，第72次全体会议》A/RES/52/164。）该决议“敦促”以及“所有国家”的用语表明了在打击恐怖主义犯罪方面，国际法律合作“全球化”的重要性以及联合国在建立打击国际恐怖主义的全球性的国际法律合作框架的态度和决心。（注：根据联合国宪章的规定，联合国在维持国际和平及安全之必要范围内，应保证联合国会员国遵行联合国宪章第2条所规定的原则。）
1997年制止恐怖主义爆炸公约共有24条规定，其打击恐怖主义的国际合作的法律措施主要反映在以下规定中：
（一）关于恐怖主义爆炸罪的规定。公约第2条明确指出，本公约所称的犯罪，是指任何人非法和故意在公用场所、国家或政府设施、公共交通系统或基础设施投掷、放置、发射或引爆爆炸性或其他致死装置：
(a)故意致人死亡或重伤；或(b)故意对这类场所、设施或系统造成巨大毁损，从而带来或可能带来重大经济损失。
与70年代打击恐怖主义公约相比，97年公约力图涵盖70年代公约所未能涉及到的恐怖主义犯罪领域，以扩大打击恐怖主义犯罪的范围，在更大范围内建立打击恐怖主义犯罪的法律基础。为了确保公约所规定的恐怖主义犯罪行为受到适当的惩罚，公约规定了二项原则。第一项原则是缔约国应在国内法将恐怖主义爆炸行为规定为刑事犯罪。根据公约的规定，每一缔约国应酌情采取必要措施，在本国国内法将公约第2条所述罪行规定为刑事犯罪，并使这些罪行受到适当惩罚。这种惩罚应考虑到罪行的严重性。（注：参见1997年制止恐怖主义爆炸的国际公约第4条的规定。）第二项原则是不能以政治、宗教等理由为恐怖主义爆炸罪进行辩护。公约第5条明确规定，每一缔约国应酌情采取必要措施，包括酌情制定国内法，以确保本公约范围内的犯罪行为，特别是当这些罪行是企图或蓄意在一般公众、某一群人或特定个人中引起恐怖状态时，在任何情况下都不可引用政治、意识形态、种族、宗教或其他类似性质的考虑为之辩护，并受到与其严重性质相符的刑事处罚。
（二）关于刑事管辖权的规定。97年公约明确规定，在下列情况下，每一缔约国应酌情采取必要措施，对第2条所述罪行确定管辖权：
(a)罪行在该国领土内实施；或(b)罪行的实施场所在悬挂该国国旗的船舶或按该国法律登记的航空器上；或(c)罪行的实施者是该国国民。
从缔约国有义务确立刑事管辖权的意义上讲，上述管辖权具有强制管辖权的性质。与此相对照的是公约规定的任择性管辖。公约规定，在下列情况下，缔约国也可以对任何此种罪行确立管辖权：
(a)犯罪的对象是该国国民；或(b)犯罪的对象是一国在国外的国家或政府设施，包括该国大使馆或其他外交或领事房地；或(c)罪行系由惯常居所在该国境内的无国籍人实施；或(d)犯罪的意图是迫使该国从事或不从事某种行为；或(e)罪行的实施场所为该国政府操作的航空器。
上述有关任择性管辖权的规定，明确了缔约国有权在上述情况下对恐怖主义犯罪进行管辖，从而可以有效解决有关国家在管辖权问题上的分歧，有利于打击恐怖主义犯罪的国际合作。
根据97年公约第6条的规定，如被指控的罪犯出现在某缔约国领土内，而该缔约国不将其引渡上述确立了管辖权的任何国家，该缔约国也应酌情采取必要措施，确定其对第2条所述罪行的管辖权。该规定可认为是“有条件的强制普遍管辖权”。“有条件的强制普遍管辖权”规定是70年代打击恐怖主义的公约中所规定的一项打击恐怖主义的重要对策。97年公约使这一打击恐怖主义犯罪的有效措施在更大范围得以适用。与70年代打击恐怖主义犯罪的公约相比，在刑事管辖权方面，97年公约增加了关于“任意管辖权”的规定，从而形成强制管辖权和任意管辖权并存的管辖机制，以适应打击恐怖主义犯罪的需要。
（三）关于调查和相互提供协助的规定。公约第10条明确规定，缔约国应对第2条所列罪行进行的调查和提起的刑事诉讼或引渡程序相互提供最大限度的协助，包括协助取得它们所掌握的为诉讼所需的证据。与70年代打击恐怖主义犯罪的公约相比，在相互提供协助方面，97年公约增加了在“调查方面”的相互协助，并强调了在引渡程序方面的相互协助。（注：参见1997年制止恐怖主义爆炸的国际公约第7条的规定。）
（四）关于引渡和起诉的规定。97年公约明确规定，第2条所述罪行应被视为包括在任何缔约国之间在本公约生效前已有的任何引渡条约中的“可引渡罪行”。97年公约还明确规定了“或引渡或起诉”原则。根据97年公约的规定，被指控的罪犯所在领土的缔约国如不将该罪犯引渡，则无论罪行是否在其领土内实施，应有义务丝毫不作无理拖延，即将案件送交其主管当局，以便通过其国内法律规定的程序进行起诉。主管当局应以处理本国法律中其他严重犯罪案件相同的方式作出决定。“或起诉或引渡”原则作为打击国际犯罪的重要措施已在70年代打击恐怖主义的公约中予以规定，97年公约特别强调恐怖主义犯罪的严重性，在起诉时应作为“严重犯罪案件”处理。
（五）有关被告人权利的规定。97年公约第14条明确规定，对因本公约而受拘留、受到其他措施对待或被起诉的任何人，应保证其获得公平待遇，包括享有符合所在国法律和包括国际人权法在内的国际法适用规定的一切权利与保障。97年公约在打击恐怖主义犯罪的同时，强调了依法保障被告人的权利，反映了国际社会尊重基本人权的要求。
（六）国际合作的其他规定。97年公约十分注重在预防恐怖主义犯罪方面的国际合作。公约明确规定，缔约国应特别通过下列方式，在防止第2条所述罪行进行合作：
(a)采取一切切实可行的措施，包括在必要时修改国内法律，防止和制止在其领土内为在其领土以内或以外犯罪进行准备工作，还包括采取措施禁止那些鼓励、教唆、组织、蓄意资助或从事犯下第2条所列罪行的个人、团体和组织在其领土内进行非法活动；(b)按照其国内法交换正确或经核实的情报，并协调旨在防止第2条所列罪行而采取适当的行政及其他措施。
与70年代打击恐怖主义的公约相比，97年公约在预防犯罪方面的规定更加具体，并将预防犯罪的范围扩大到“资助犯罪”的个人、团体和组织。（注：参见1997年制止恐怖主义爆炸的国际公约第15条的规定。）
总之，97年公约所构建的打击恐怖主义的法律机制在70年代打击恐怖主义公约所建立的法律规则的基础上，扩大和改进了国际法律合作机制，并特别强调遵守国际法基本原则。比如公约第17条明确规定，缔约国应以各国主权平等和领土完整以及不干涉别国内政原则的方式履行其按照本公约所承担的义务；第19条还进一步明确规定，本公约的任何规定均不影响国际法特别是《联合国宪章》的宗旨和原则与国际人道主义法规定的国家和个人其他权利、义务和责任。公约的这些规定对于有效打击恐怖主义犯罪具有重要作用。
三 1999年制止向恐怖主义提供资助的国际公约
国际社会在打击恐怖主义活动的过程中，注意到向恐怖主义提供资助与国际恐怖主义之间的密切联系，“国际恐怖主义行为的次数和严重性端赖恐怖主义分子可以获得多少资助而定”。（注：1999年制止向恐怖主义提供资助的国际公约“序言”。）而依据已有的多边法律文书难以处理资助恐怖主义的问题。因此，联合国大会1996年12月17日第51/210号决议所设特设委员会和第六委员会的工作组在完成1997年制止恐怖主义爆炸的国际公约草案后，又拟订了制止向恐怖主义提供资助的国际公约草案。联合国大会1999年12月9日以决议的形式通过了《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》。该公约从2000年1月10日至2001年12月31日在纽约联合国总部开放签署。
1999年制止向恐怖主义提供资助的国际公约共有28条规定。在97年公约的基础该公约又规定了一系列打击恐怖主义犯罪的新措施，主要表现在：
（一）关于资助恐怖主义罪的规定。99年公约明确规定了“资助恐怖主义罪”这一新型犯罪行为。根据99年公约第2条第1款的规定，公约所称的犯罪，是指任何人以任何手段，直接或间接地非法提供资金，其意图是将全部或部分资金用于，或者明知全部或部分资金将用于实施：(a)属附件所列条约之一的范围并经其定义为犯罪的一项行为；或(b)意图致使平民或在武装冲突情势中未积极参与敌对行动的任何人死亡或重伤的任何其他行为，如这些行为因其性质旨在恐吓人口，或迫使一国政府或一个国际组织采取或不采取行动。
99年公约规定，就一项行为构成第1款所述罪行而言，有关资金不需实际用于实施第1款(a)或(b)项所述行为。任何人如试图实施第2条第1款所述罪行，也构成犯罪。99年公约对资助恐怖主义罪的明确规定不仅使国际社会在打击资助恐怖主义犯罪方面有法可依，更重要的是确立了一种新的打击恐怖主义犯罪的战略措施，即通过控制恐怖主义的资金来源来控制恐怖主义犯罪。99年公约附件将国际社会所通过的有关打击恐怖主义的公约逐一列举，进一步明确了国际社会打击恐怖主义犯罪的范围，有利于国际社会在打击恐怖主义方面的国际法律合作。
（二）关于法律实体责任的规定。与97年公约相比，99年公约不仅规定了个人的刑事责任，还规定了法律实体的责任。根据公约的规定，每一缔约国应根据其本国法律采取必要措施，以致当一个负责管理或控制设在其领土内或根据其法律设立的法律实体(legal entity)的人在以该身份犯下了公约第2条所述罪行时，得以追究该法律实体的责任，这些责任可以是刑事、民事或行政责任。99年公约关于法律实体责任的规定是打击恐怖主义犯罪的新措施。考虑到各国对法律实体责任规定的不同情况，公约没有规定统一的法律责任，但公约强调每一缔约国特别应确保对上述法律实体实行有效、相称和劝阻性的刑事、民事或行政制裁。这种制裁可包括罚款。（注：参见1999年制止向恐怖主义提供资助的国际公约第5条的规定。）
（三）关于没收犯罪收益的规定。自1988年联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约首次以公约的形式将“没收犯罪收益”确立为打击国际犯罪的法律措施以后，没收犯罪收益的国际合作在打击国际犯罪和跨国犯罪的国际实践中不断得到发展。实践表明，没收犯罪收益可以有效摧毁有组织犯罪的经济实力，是一种打击跨国有组织犯罪的有效措施，也是一种维护公平和正义的手段。因此，99年公约将没收犯罪收益作为打击恐怖主义犯罪的一项重要法律措施。为有效没收犯罪收益，公约第8条明确规定应对犯罪收益予以识别。根据公约规定，每一缔约国应根据其本国法律原则采取适当措施，以便识别、侦察、冻结或扣押用于实施或调拨以实施第2条所述罪行的任何资金以及犯罪收益，以期加以没收。公约第8条进一步规定，每一缔约国应根据其本国法律原则采取适当措施，以没收用于实施或调拨以实施第2条所述罪行的资金，以及犯罪收益。公约要求每一有关缔约国得考虑同其他缔约国缔结协定，在经常性或逐案的基础上，分享执行上述没收而取得的资金。
（四）关于相互法律协助的规定。与97年公约相同，99年公约明确规定，缔约国之间应就涉及第2条所述罪行进行的刑事调查或提起的刑事诉讼或引渡程序提供最大限度的协助，包括协助取得缔约国所掌握、为提起这些程序所需的证据。由于犯罪者往往利用不同国家的银行保密法隐瞒犯罪收益以及资金信息。为有效没收犯罪收益并打击犯罪，1988年联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约首次明确规定“不得以银行保密为由拒绝提供司法协助”。99年公约采纳了1988年联合国公约的规定，缔约国不得以银行保密为由，拒绝司法协助的请求。国际实践证明，要有效获得打击资助恐怖主义犯罪所需要的金融信息，在提供信息或证据方面进行有效的国际合作，就必须使传统的银行保密适应控制、打击恐怖主义犯罪的需要。
（五）关于金融机构的义务和责任的规定。99年公约的一个独具特色的规定是有关金融机构的义务和责任。公约第18条要求缔约国应采取一切可行措施，合作防止发生第2条所述罪行。这些措施包括：采取措施规定金融机构和从事金融交易的其他行业使用现行效率最高的措施查证其惯常或临时客户，以及由他人代其开立帐户的客户的身份，并特别注意不寻常的或可疑的交易情况和报告怀疑为来源于犯罪活动的交易。为此，缔约国应考虑：
(1)订立条例禁止开立持有人或收益人身份不明或无法查证的帐户，并采取措施确保此类机构核实此类交易真实拥有人的身份；(2)在法律实体的查证方面，规定金融机构在必要时采取措施，从公共登记册或客户，或从两者处取得成立公司的证明，包括客户的名称、法律形式、地址、董事会成员以及规定实体立约权力的章程等资料，以核实客户的合法存在和结构；(3)制定条例迫使金融机构承担义务向主管当局迅速报告所有并无任何明显的经济目的或显而易见的合法目的的不寻常的巨额交易以及不寻常的交易方式，无须担心因诚意告发而承担违反披露资料限制的刑事或民事责任；(4)规定各金融机构将有关国内和国际交易的一切必要记录至少保存五年。
将金融机构引入控制犯罪的网络始自1988年联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物打击洗钱犯罪的规定和通过控制洗钱来控制相关犯罪的新思路。99年公约扩大了金融机构在控制犯罪中的作用，将金融机构识别和报告与“犯罪收益”有关的客户和交易扩大到识别和报告与“资助恐怖主义资金”有关的客户与交易。（注：资助恐怖主义的资金不完全来自犯罪收益，而洗钱是对犯罪收益的隐瞒或掩饰。1999年制止向恐怖主义提供资助的国际公约第1条明确规定，“资金”系指所有各种资产，不论是有形或无形资产、是动产还是不动产，不论以何种方式取得和以任何形式，包括电子或数字形式证明这种资产的产权或权益的法律文件或证书，包括但不限于银行贷记、旅行支票、银行支票、邮政汇票、股票、证券、债券、汇票和信用证。“收益”系指通过实施第2条所述罪行直接或间接取得或获得的任何资金。）
四 控制恐怖主义犯罪必须加强国际法律合作
在通过1999年制止向恐怖主义资助的国际公约后，联合国大会2000年11月2日以决议的形式通过了打击跨国有组织犯罪公约。2000年打击跨国有组织犯罪公约对打击恐怖主义具有重要作用。恐怖主义犯罪和有组织犯罪之间的联系是在1994年意大利那不勒斯召开的跨国有组织犯罪问题部长级会议上确立的。正如联合国文件所言，国际社会深感关切地注意到跨国有组织犯罪与恐怖主义之间日趋密切的联合，坚信联合国打击跨国有组织犯罪公约将在打击洗钱、腐败与恐怖主义犯罪之间日趋密切的联系的国际合作中，成为一种有力的工具和必要的法律框架，呼吁所有国家认清跨国有组织犯罪与恐怖主义行为之间的联系，并呼吁各国运用联合国打击跨国有组织公约打击其中所列各种形式的犯罪活动。联合国大会以决议的形式建议由大会1996年12月17日第51/210号决议设立的、正在开始进行审议以遵照大会1999年12月9日第54/110号决议拟定一项关于国际恐怖主义问题的全面公约的特设委员会。2001年9月11日在美国本土发生的恐怖主义事件以及随后美国对恐怖主义事件的回应反映了控制恐怖主义犯罪的严峻性和复杂性。由于其由来已久的单边主义趋向，未能有效利用国际刑警等国际法律合作手段，也未能有效执行国际公约早已规定的安检措施，导致了9.11事件的发生。（注：参见《检察日报》，2001年9月13日。）9.11事件也表明，即使像美国这样的经济、军事、科技强国，在控制恐怖主义犯罪问题上，试图用国内法解决一切问题，轻视国际法律合作，是行不通的。
国际社会在9.11事件后进一步认识到控制恐怖主义犯罪的紧迫性。尽管上述1997年公约和1999年公约在确立打击恐怖主义犯罪的国际规则方面取得了突破性进展，但公约确立的规则还并没有完全从“纸面上的规则”变成国际社会“实际遵行的准则”，要有效控制恐怖主义犯罪，还有赖各国对公约的签署、加入和实施。另一方面，在控制恐怖主义犯罪方面，已有的公约还不足以解决有效控制恐怖主义犯罪的各类法律问题。例如，按照上述公约规定，缔约国有义务对打击恐怖主义进行国际法律合作，但不合作的法律后果是什么？上述公约并不明确。又例如，受到恐怖主义袭击的国家有权对实施恐怖主义犯罪的组织和个人采取行动，但采取行动时应遵循何种规则，如何保护合法第三方的利益？上述问题也并没有明确的法律规则。因此，加强对控制恐怖主义犯罪的国际法律合作的研究，尽快制定控制恐怖主义犯罪的全面的国际公约已是势在必行。
标签：纽约公约论文; 恐怖主义论文; 引渡条约论文; 国际法论文; 法律论文; 联合国大会论文; 社会现状论文; 合作原则论文;