我国粮食购销体制改革主要模式变迁之研究，本文主要内容关键词为：购销论文,体制改革论文,粮食论文,模式论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
新中国成立后，中国共产党面临巩固政权和建设新社会的重大任务，这重大任务的中心是组织经济建设，尤其是解决粮食问题。根据当时国内外的严峻形势，中共中央于1953年10月决定实行粮食统购统销的新政策、新制度。统购统销制度的实施，确立了国有粮食部门的主渠道地位和作用，掌握了粮食市场的领导权，缓和了供求之间的尖锐矛盾，有效地保障了供给，推进了我国社会主义改造和大规模的社会主义建设。但是，进入20世纪80年代以来，粮食统购统销制度也在某种程度上限制了价值规律在农业生产和农产品经营中的作用，阻碍了农民走向市场和农业产业结构的调整，影响了粮食商品经济的发展，影响了农村经济效益的提高和农民收入的增加。1985年，党中央审时度势，决定对我国粮食购销体制进行新的改革和探索，其核心是将实行了32年的粮食购销由计划体制向市场体制的转变，建立起中国式的粮食购销新体制。本文就此作一研究与分析。
一、我国粮食购销体制改革的历史回顾
我国的粮食购销体制改革始于1985年，先后出台了多种改革方案。
（一）“双轨制”模式的确立和运行（1985-1991年）
1.“双轨制”的主要内容及演变
1985年，党和政府试图探索粮食购销的新体制，粮食统购统销体制中开始注入市场调节新因素。主要内容是：将粮食的统购制度改为合同定购制度，提高农村粮食销价；定购的部分国家按“倒三七”比例计价，定购以外的粮食可以上市，统销制度不变。但是，这项改革的试点当年就遇到了严峻的挑战。首先是合同定购价格偏低，起不到刺激农民售粮的积极性，仅凭自愿协商难以完成任务。合同定购必须建立在粮食富足的条件下，在供小于求情况下，即使签订了合同，农民也难以真正履行；同时，合同定购的对象不是合作化时期的集体农民，而是几亿分散的小农生产者，国家失去了合作化时期拥有的组织保证手段，法制建设不健全，因而对农民售粮没有强有力的制约措施；再者，这次改革亦没有触及销售制度，国家要保证原有平价粮食供应计划的前提是国家必须收到足够的粮食，但合同定购又没有完成任务。因此，国家不得不重新采取国家定购的强制性措施。
1986年，国家正式出台了粮食定购和议购的“双轨制”的改革措施。其要点是：(1)在粮食购销方面，政府的强制性低价收购和低价定量供应部分与市场交换部分并存；(2)在粮食营销方面，发挥主渠道作用的国有粮店与少量非国有粮店并存。实行“双轨制”的指导思想是，一方面继续保留原有的购销秩序和经济关系，缓和由于调价引起的对社会的大震动，平滑地过渡到单轨制；另一方面建立部分新的秩序和经济关系，缩小工农、城乡之间的差别，激发粮食生产者的积极性，为理顺价格，逐步过渡到市场经济创造条件。
根据多年来“双轨制”实施情况，国务院于1990年提出了“稳购、压销、提价、包干”的新方针，并相应提高粮食的统销价格，这是自1961年以来第一次对统销价格的大调整，这对理顺价格起了积极的作用。
2.“双轨制”的历史作用
“双轨制”的实施，使粮食购销体制向市场机制转变，迈出了可喜的第一步。“双轨制”的运行，打破了统购统销僵化的体制，促进了粮食战线干部职工的思想观念的解放，为深化粮食流通体制改革奠定了基础；“双轨制”的实施，把粮食企业推向市场积累了一些经验，培育了一批从事经营活动的经营者，打开了一些商务活动。“双轨制”的运行还给粮食企业带来可观的经济效益，这阶段被称为建国以来粮食经济发展的黄金时代。同时，在这期间粮食部门举办了一些三产项目，为发展多种经营开了先河，为后来安排、分流粮食企业职工再就业提供了机会，也为今后主附营彻底分离奠定了一定的基础。
3.“双轨制”弊端和问题。
首先是扩大、多征定购粮，损害了农民的利益。当时市场粮价高于定购价，议购价格介于市场价和定购价之间。一些粮食企业和乡镇政府为了增加盈利和财政收入，搞二定购，即在向农民征收定购粮时，追加原定购粮的计划，低价购进农民手中粮食，高价出售。有些粮食企业为了赚钱，动用国库储备粮，等新粮上市再用议购粮抵冲；由于个别地方政府和粮食部门联合起来算中央财政的帐，造成国家财政负担不断加重，政策性亏损严重；再加上配套措施没有跟上，出现了不正之风和腐败现象。
（二）粮食购销和经营的全面放开（1992-1994年）
鉴于“双轨制”在运行中严重的弊端，国务院于1992年秋决定粮食购销体制改革由“双轨制”向单轨制转变，实行粮食收购、经营和市场全面放开的新政策，简称“三放开”。
1.粮食购销和经营全面放开的目的和基本内容
实行粮食购销和经营全面放开，其目的和指导思想是在粮食流通领域完全引入市场机制，用市场引导全国8亿农民组织生产、流通，更好地体现价格规律的调节作用，促进产品结构的调整，走高产、高效和优质之路。通过全面放开，促进农业生产发展，引导产品结构调整，引导粮食合理消费，理顺粮油价格，实现在粮食问题上政府行为和企业行为的分开，搞活粮食流通，搞活粮食企业。
粮食购销和经营全面放开粮改方案的基本内容是：(1)在收购方面，取消定购部分，实行议购，价格随行就市；(2)在销售方面，除保留军粮和侨汇粮、救灾粮继续实行平价供应外，取消平价定量供应；(3)在经营方面，实行国家、集体、个体一齐上，放开搞活，多渠道经营。即“市场、价格、经营”三放开。
2.全面放开引发全国性通货膨胀
粮食三放开政策实施的结果是，一方面对旧的粮食流通体制的一次冲击，使粮食经济工作发生了重大的变化，把企业推向市场，减轻国家负担，对搞活经营起了一定的作用。但另一方面产生了严重的消极影响，使粮食购销体制改革刚迈出第一步便陷于困境。
首先，引发了全国性食品涨价风。粮食购销和经营全面放开，立即引起了粮油价格大幅度上涨，随即带动了与粮食相关的食品价格全面涨价。其次，市场混乱，社会秩序不稳。由于物价上涨，出现了抢购风潮，许多粮店和食品店一度出现脱销现象。再者，粮食购销和经营全面放开模式的夭折，暴露了粮食流通体制中存在的收购难、市场乱、调控难、负担重、效益低等深层次的问题。
党中央、国务院采取了一系列紧急措施，纠正粮食购销体制改革“三放开”后出现的严重问题。一是国家紧急调运大批粮食进城，平抑市场粮价，在粮食销售中，国家实行最高限价，城市居民重新凭证由国有粮店限量供应粮油。经过上述措施的贯彻，粮食价格猛涨势头和市场混乱局面得到了有效控制，但市场价格一直居高不下；二是在粮食购销中，1994年国家重新下达定购任务，购价由国家统一规定，并要求各地党组织和政府将定购任务，作为一项政治任务来完成。这样，粮食购销体制又重新恢复到“双轨制”模式运行。
（三）省长负责制和两线运行（1995-1997年）
在这阶段，我国粮食购销体制基本上按“双轨制”模式运行，但不是简单的重复，国家在继续稳定粮价和强化宏观调控前提下，出台了一系列新的政策和措施。
1.实行“米袋子”省长负责制。“米袋子”省长负责制是在粮食供应偏紧的情况下出台的改革方案，它的基本原则是将中央和地方粮食事权分开，要求各省、市对当地粮食生产、收购、流通、销售、市场管理、储备和吞吐调度，全面负起责任，保证粮食的正常供应和价格稳定，实现粮食的总量平衡。这政策的实施，有利于中央和地方的职责分开，发挥地方的主动性和积极性。各省要解决吃粮问题，必须加大抓粮食生产的力度，加大对扶持粮食生产的投入，促进粮食经济的发展；有利于解决地方吃中央“大锅饭”的问题，减轻中央财政负担，变中央一级负担为两级或多级共同负担；有利于增强各级政府的调控能力，加强对粮食工作的领导和管理，充分发挥粮食部门的主渠道作用，加强对粮食市场管理和稳定市场价格。“米袋子”省长负责制，对于稳定和扩大粮食生产，解决供小于需的矛盾，实现供需平衡，略有余量的战略目标，发挥了积极的作用。
2.两线运行。1996年国家出台了“两线运行”改革方案，这是国家深化粮食购销管理体制改革的重要措施，对逐步建立社会主义粮食市场经济体制，具有重要意义。两线运行的基本要求是将粮食购销中的政策性业务（主营）和商业性业务（附营）分开运行，实行财务帐务分开，分别核算，加强企业管理，降低成本，提高效益，不产生新的挂帐。出台这项政策的目的是防止资金相互占用和亏损相互转嫁，即防止政策性亏损掩盖附营亏损而吃大锅饭，也能避免因附营盈利弥补政策性亏损而挫伤企业职工积极性。全国粮价稳中有降，市场平稳，人心安定，取得了一定的成效。但两线运行在实施过程遇到很大矛盾和问题，一是业务交叉，只在宏观上划分，实际上划不清楚，分工不分家，吃大锅饭现象改变不大；二是附营业务断奶，许多企业的三产因无资金来源萎缩，甚至倒闭。因此，两线运行步履艰难，难以到位。
3.两次大幅度地提高粮食收购价。各级领导从1993年粮食购销和经营全面放开引起了通货膨胀中认识到，我国的粮食紧缺问题还没有解决。为调动农民种粮积极性，1994年国家决定大幅度地提高粮食收购价，提价幅度达40%；1996年在1994年提价基础上再次提高粮食收购价格，提价幅度达42%。
这两次连续提价极大地提高了农民种粮积极性，出现了两个大增加。一是粮食播种面积大幅度增加。农民看到种粮效益好且稳定，广大农民填塘种粮，砍桑种粮，围湖造田种粮，使粮经比例由6.5∶3.5，上升到7∶3，甚至8∶2；二是粮食总产量大幅度增加。农民加大了对种粮的投入，使粮食单产有大幅度的提高，结束了我国长达十年的粮食生产徘徊局面，而且连续4年粮食大丰收（有老天帮忙因素），我国粮食总量第一次出现了供大于求的状况，社会稳定，市场繁荣，物价稳定，使我国的改革开放和社会主义现代化建设顺利推进。但这种大幅度提价，特别是1996年的提价严重违背了价值规律，对理顺价格产生了很大的负面效应。
（四）以三项政策为重点的“统购放销”运行模式（1998-2000年）
“米袋子”省长负责制和两线运行的实施，对促进粮食生产发展，搞活粮食流通，稳定粮食价格，保证市场供应，发挥了积极作用。但是，现行的粮食流通体制仍然没有摆脱“大锅饭”的模式，政企不分，管理落后，企业亏损严重。这些都说明粮食流通体制已不适应市场经济的要求。为此，国务院于1998年6月作出决定，实行“四分开一完善”新的粮改方案，即实行政企分开，中央与地方责任分开，储备与经营分开，新老财务帐目分开，完善粮食价格机制。改革的重点是坚决贯彻按保护价敞开收购余粮、实行顺价销售、收购资金封闭运行的三项政策，加快粮食企业的自身改革，转换经营机制，提高市场竞争能力。
从两年多来的统购放销粮改实践看，粮改工作取得了比较明显的效果。(1)中央与地方粮食责权分开和粮食的储备与经营分开的工作进展顺利，运行实现了规范化；(2)三项政策在贯彻中逐步得到完善，严格按保护价敞开收购农民余粮，新粮基本上做到顺价销售。尤其是粮食收购资金封闭运行，做到库贷挂钩、库销挂钩和库效挂购，资金及时回笼；(3)企业的自身改革有新的突破，主营和附营在人、财、物方面的彻底分开积累了许多成功经验，减员增效、下岗分流工作正在逐步推进；(4)粮食收购比较规范，改进服务态度，上门收购，挂牌收购，持证上岗，做到检质和计量正确，农民是比较满意的。
二、我国粮食购销体制改革积累的主要经验
（一）从中国的国情和粮情出发是粮食购销体制改革成功的前提
15年来，我国粮食购销体制改革出现反复和曲折，重要原因之一就是粮改模式脱离了中国的国情和粮情。
1.对我国的国情和粮食生产的严峻形势认识不足，盲目乐观，随意决策。1993年实施粮食的购销放开、经营放开、市场放开的条件不成熟。首先是物质条件不具备。1991年我国发生了百年未遇的特大自然灾害，粮食欠收。由于国家动用了国库储备粮供应市场，使1992年粮食市场没有出现大的波动。但是我国粮食供小于求的矛盾依然存在，还有较大的缺口，需要通过粮食进出口贸易来调剂。放开粮食购销和经营的前提是：粮食产量要有较大的突破，人均占有量有较大的提高，国家拥有宏观调控的足够的储备。很显然，在当时我国并不具备这样的条件。在这种情况下，实行“三放开”的粮食改革政策，必然要引起社会震动；其次，当时人们的心理承受能力极差。长期以来，人们都在计划凭票、记证供应下生活，想多购几斤粮都不可能。况且从1958年大跃进以来，经历了饱尝瓜菜代的缺粮之苦的全国人民，对此还记忆犹新。因此，当粮食购销、经营、市场一放开，立即引起了全国性报购之风，粮油价格从南到北一路狂涨。在条件不具备的情况下，改革急于求成，企图一步到位，则必然欲速不达。
2.对粮食商品的特殊性认识不足。粮食问题不仅是一个经济问题，也是一个政治问题。它是国民经济基础的基础，是国家的战略物资，宝中之宝。粮食问题关系到国家长治久安，涉及到12亿人的切身利益，牵动着整个社会主义市场，在供求矛盾没有根本解决之前，谁控制着粮食，谁就控制着国计民生的命脉。粮食一旦出了问题，整个国民经济的基础就会动摇，人民政权就不稳固。手中有粮，心里不慌。我国的改革开放和现代化建设是否成功，关键之一是国家能否掌握足够的粮食。既然粮食商品有如此重要的地位和特殊性，那末，粮食购销体制改革，就应慎而又慎，否则改革就难以成功。
3.把粮改的目标定位于甩掉粮食补贴这个财政包袱，是脱离了当时我国农业生产和人民收入的实际状况的。1993年前40年中，国家用于粮食补贴累计高达400亿元，这是一个巨大的财政负担。从长远的观点看，这个财政包袱应逐步去掉，但采用“三放开”的速决办法是不可取的。因为农业尤其是粮食产业是一个弱质产业、风险产业，生产周期长，受气候影响极大；一家一户经营，规模狭小，粮食商品率低，生产成本高，比较效益差，需要有足够的国家财政支持，我国的粮食经济才能得以可持续发展。把国家财政包袱全部甩给农民，由农民找起来，必然会严重地挫伤农民种粮积极性；把这个财政负担加到消费者头上，消费者无法承受，必然会造成市场混乱，社会不安定。为此，国家不得不重新强化对粮食市场的宏观调控，不得不出台按保护价敞开收购农民余粮的政策。在当时历史条件下，彻底放开粮食的收购、经营和市场，是不符合粮食商品特殊性的。即使像西方市场经济发达的资本主义国家，在粮食客观要求的过剩的情况下，也没有全面放开，也没有取消对生产者财政补贴的保护政策，农民的生产、销售仍受国家宏观政策的高度调控。
（二）粮食购销体制改革必须有利于粮食市场经济体制的建立
中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，作为粮食经济也不例外。通过粮食流通体制改革不断深化，建立起具有中国特色的粮食市场经济体制。采取粮食收购封闭运行的做法，显然是与建立市场经济要求相悖的。
为解决国家财政负担不堪重负和粮食企业的严重亏损，1998年国家出台了国有粮食企业顺价销售的粮改政策。其措施是国家按保护价敞开收购农民手中的余粮，严禁私人、用粮企业直接到产区向农民收购粮食，对违反国家粮食收购条例的案件，由工商部门严肃查处。这项政策的出发点是好的，对稳定市场，保护农民利益起了积极的作用。但从两年来的粮改运行看，顺价销售（新粮除外）始终未能实现，一是历年高价位收购的粮食顺不了价，变成陈粮大量积压在仓库里；二是农民的经营意识增强了，他们受利益驱动，把适销对路的好粮直接投放市场，把市场不适销对路或质次的保护价范围内的粮食卖给粮管所。粮食部门把这大批粮食，按保护价收购上来后销不出去；三是市场流通不畅，供大于求也难顺价；四是国家没有足够财力垄断不了粮源，就很难做到顺价销售。
由国有粮食企业高度垄断粮源的做法，不符合市场经济的要求，市场经济的要求是通过市场价格（通常情况下）调节供求关系，达到优胜劣汰，优化粮食品种结构，解决目前存在的次质粮的总量过剩和优质粮紧缺的结构不合理的矛盾，满足人们多层次的不同需求。垄断粮源的做法，把农民种的粮食不管优劣全部收上来，实际上保护了农民中的落后面，不利于农业产业结构调整和优化，不利于农民按照市场需求加大投入，生产更多更好的粮食品种满足人们不同的需求，以增加收入。也不利于粮食部门改进工作，向农民提供优质服务。服务不优，这是粮食部门难以收到足够粮食的重要原因之一。