正视西藏农村的相对贫困深化扶贫开发开作，本文主要内容关键词为：西藏论文,贫困论文,扶贫开发论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、贫困县及其收入问题的研究
1、贫困县及其基本情况
据1996年2月13日正式通过的《西藏自治区扶贫攻坚计划》，全自治区共有23个贫困县，其中有自治区政府确定的18个区定贫困县，此外还有国务院扶贫办确定的5个国定贫困县。在18个区定贫困县中，有247个乡（镇）、2351个村民委员会，总人口为67.92万人。其中的农村人口为64.34万人，农村劳动力为27.67万人。1994年的贫困户总数为3.6万户，贫困人口20.5万人，拥有耕地106.4万亩，草场19846万亩，森林106.4万亩。1994年的粮食总产为34061万斤，油菜籽1656万斤，肉类4675万斤，奶类6793万斤，农牧民人均纯收入按1990年不变价格计算为364.1元。5个国定贫困县拥有人口22.5万人，其中的农村人口为22.06万人，农村劳动力9.96万人，辖有82个乡、832个村民委员会。1994年的贫困户总数为1.5万户，贫困人口为8.5万人；1994年的耕地总面积为28.6万亩，草场面积为4784万亩，森林面积为262万亩；当年的粮食总产为12786万斤、油菜籽266万斤、肉类56.6万斤，农牧民人均纯收入按1990年不变价格计算为342.3元。
2、关于西藏农牧民人均收入问题的研究
国家的《“八七”扶贫攻坚计划》从1994年正式开始启动，1993年全国各县农村人均纯收入情况对于国家和地方确定两级（国家级和省区级）贫困县起了非常关键的作用，虽然在确定贫困县的过程中还参考了其他指标，但普遍认为人均纯收入是用于确定贫困县最为重要的指标。通过对下表的分析，不难发现：1993年，在西藏的18个贫困县中，农牧民人均纯收入最高的为林芝地区的工布江达县，当年的这一指标已达917元。该年度中有56个县的农牧民人均纯收入低于917元，其中的多数县可以说是远远低于这个指标。比如那曲地区的巴青县，当年的农牧民人均纯收入只有457元，与工布江达县的差距几乎是一倍。这56个县完全有理由和条件列入两级贫困县的行列。这与自治区有关部门的分析仅相差不到10%。还需要再分析一下国家级贫困县的情况。在已被列入需要国家重点扶持的5个国定贫困县中，日喀则地区定日县的农牧民人均纯收入最高，在1993年就已达721元。而在当年，有占全自治区总县数35.2%的26个县的同一指标低于721元。既然人均纯收入这一指标在判定贫困县的过程中发挥了关键作用，我们也就完全有理由认为，西藏的国定贫困县的数量最少应该在26个以上，国定贫困县的比例也应在35%以上，最少应高于全国同期水平10个百分点以上。
表1 1993年西藏自治区各县农牧民人均纯收入统计表（单位：元／人、年）
但西藏自治区所辖的73个县及一个县级双湖办事处中，1995年只有5个国家级贫困县和13个自治区级贫困县。两级贫困县总数占自治区总县数的24.4%，也就是说，1993年西藏每4个县中就有近一个是贫困县，但国家级贫困县的比例仅为6.75%。我们又注意到，在国家开展的“八七”扶贫攻坚工程中，全国有592个县被列为国家重点扶持的国家级贫困县，这当中也包括西藏的5个国家级贫困县。也就是说，在全国2003个县和县级市（见《中国社会工作百科全书》，中国社会出版社1994年版，第534页）中，国家级贫困县的比例高达。29.55%。这一水平高出西藏自治区近23个百分点。据西藏有关部门的领导介绍，1994年以后，西藏国定贫困县的比例排在全国倒数第三位，这一比例仅在高于北京市和上海市，甚至还低于东部几个经济发达的省。毋庸置疑，这一排列没有实事求是地反映西藏自治区的实际。过去和现在人们对西藏经济发展及人民生活的印象多用“贫穷、落后、欠发展”等词加以形容。迄今为止，西藏是全国公认的经济社会欠发达的边疆少数民族自治区，区域性贫困仍是十分突出的（见《西藏农村问题研究》白皮书，第219页）。即便是1993年，西藏的人均GNP也只有1642元，仅为全国同期水平2750元（见《1996年中国统计年鉴》人民生活部分）的59.7%，只高出当年全国排列倒数第一和第二的贵州省和甘肃省，排列全国倒数第三。那为什么西藏受到国家重点扶持的国家级贫困县的比例低出全国水平如此之多且排位在全国倒数第三，甚至在1985年出现了全国京津沪藏无贫困县的历史呢？由于这一问题事关如何正确、全面和客观地认识西藏农村的相对贫困及其贫困程度问题，同时也与国家对西藏的扶持力度息息相关，因此应引起充分的关注。
这个问题的关键在于测算和统计农牧民人均纯收入中的一些非经济因素。以上提到1993年西藏自治区人均GNP只相当于全国同期的59.7%，列全国倒数第三。但当我们翻开《1994年西藏自治区统计年鉴》和《1994年中国统计年鉴》“农村居民家庭平均每人纯收入”部分时却惊人地发现，1993年人均GNP名列倒数第三的西藏，当年农村居民家庭平均每人纯收入高达889.49元，与全国同期的921.62元相比，仅差3.48%。在全国30个省、直辖市和自治区中的排列为12名。其排位仅低于东南沿海、三个直辖市和东三省，执西南、西北、中南之牛耳。这太出乎我们的意料，不得不对这一个别统计数据的真实性和准确性产生异议。通过多年的实地调查，特别是多次的入户调查，深感这一统计数据的真实性和客观性值得商榷。
(1)计算农户家庭纯收入有误差
农村居民家庭纯收入指农村长住居民家庭总收入中，扣除从事生产和经营费用支出、缴纳税款和上交承包集体任务金额以后剩余的，可直接用于可生产性、非生产性建设投资、生活消费和积累的那一部分收入（见《1998年中国统计年鉴》第357页）。一般而言，西藏农户的经济活动较为单一，家庭纯收入的计算从理论上讲较为简单。因为西藏农村多数是自给自足的自然经济且收入较单一，农民通过非农业创造收入的渠道非常有限且数目很少。在农区，粮食收入占去了总收入的70%以上，即便有少许副业也多为家庭手工业。我们在调查中发现，在许多地方，统计人员在统计纯收入时，忽略了生产性和经营性成本支出，没有在总收入中扣去应扣去的一些生产性和经营性成本支出。比如在折算粮食所创的现金收入时就未扣除农民的化肥投入、雇工投入、机械投入、灌溉投入等。又比如在计算民族轻纺手工业纯收入时，没有扣除原材料的投入。忽略甚至不计算生产性成本支出的纯收入的“纯”度值得怀疑，肯定会与实际情况有较大出入。
(2)没有充分考虑西藏的物价因素
在西藏进行有关国民经济的统计分析时如何考虑价格因素，一直是令当地的经济工作者和统计工作者头疼的问题。由于西藏地域遥远，多数物资需要从千里之外的内地运到西藏，有的物资运到西藏要经过多个渠道。其中的一些东西用老百姓的话讲“豆腐也要盘成肉价钱”。因此，西藏的物价指数肯定高于全国的平均水平是一个常识性问题，但高出多少决不是运费加上损耗就可轻描淡写的。如按80年不变价格计算，同等价值的食品较全国平均水平高35～40%（见《西藏农村问题研究》白皮书，第223页）。以西藏多数贫困家庭需用现金支出购入的最大的消费品胶鞋为例，一双形似过去军用胶鞋的仿制胶鞋在兰州的零售价在4～5元，在拉萨市场一般在6～7元，在西藏不同的农牧区这一商品的价格在7～12元不等。这里我们还没有考虑老百姓反映强烈的货真价实的军用胶鞋至少可以穿1～2月，而现在的仿制胶鞋最多只能穿10天的质量问题。由此可见，不仅西藏与内地存在显著的价格差异，就西藏不同地区而言也存在较大的价格差异，虽然这一情况在我国其他地区也普遍存在，但因其交通和市场条件，我们可以断定，这样的差异决不会像西藏这样突出。在我国内地的许多地方由于这样的差异不显著，在进行统计和计划时可以忽略，但因西藏的特殊性，这样的差异在西藏不能也不应该忽略不计。由于没有充分考虑价格因素，特别是西藏农牧区的价格因素，这就形成了过高估计西藏农牧民人均纯收入的又一个因素。
(3)测算粮食收入有不小的失误
粮食收入在西藏农民家庭每年所创的纯收入中占有举足轻重的地位。对一个社区、一个农户的粮食实际收入的统计和测算失误必将导致对该社区、该农户人均纯收入的统计误差。西藏自治区各级政府每年均要在秋收前夕派人深入农村，对当年的粮食收成进行测算。这一测算结果在许多地区的统计年报表上就成为当年的实际粮食收入。根据近几年的实地调查，我们发现，西藏的许多农区和半农半牧地区对年末农民粮食收入的测算和统计存在不同程度的误差，这个问题在有的地方还表现得十分突出。以墨竹工卡县的伦布岗村为例，1997年的秋收前夕，该村的粮食长势十分喜人，村民和干部估计，如果没有什么意外，当年的粮食平均单产可达12克左右，这也基本是历史最高单产了。然而，县里派来的测算人员所测算的结果竟然为单产20克，这与老百姓的估产相差高达40%。可事情到此还没完，测产人员离开不久，该村遭受了一场特大霜灾，伦布岗村当年的粮食实际单产不到8克，与上级的估产最少相差60%。即便这样，在有关部门的统计报表上，该村1997年的粮食单产竟然仍为20克。
再以山南地区琼结县的加麻乡为例，1999年的收割季节，我们在乡政府进行调查时，乡里的负责同志介绍说，该乡当年的青稞单产在1000斤左右。青稞能在如此大的面积上夺得如此高的产量真是前所未闻，这不仅令人惊讶，更让人怀疑。当时正值秋收，我们有意识地去了几位高产户家里进行了调查，据这些农户反映，1999年该乡的粮食，特别是青稞的确取得了大丰收，可是收成最好的几个家庭反馈回的收入信息也只有600斤左右，这与上级的测算相差了40%。值得注意的是，我们采访过的农区的基层干部、特别是农户均有“上级的测算过高估计了当年的收入”的反映。这一问题应引起有关部门的重视。正是由于一些地方这样的测算误差，致使这些地方农民的人均纯收入被大大的高估，由此很可能造成判断上和决策中的一些失误。
自治区各级政府在秋收前组织人力对广大农村的粮食收成进行测算或者说估算的做法其实就是统计学中的抽样调查，测算失误的重要原因之一就是样本不足且选择有欠公平。据农户反映，上级来人测算多为粮食长势中等偏上，甚至选择长势最好的耕地样本进行测算，而且测算的面积也很小。测算人员数量不足且原则性不强，加之人员有限，在测算工作的很多环节上不得不依靠基层乡村干部，在对样本的选择和统计工作中，常常被基层干部牵着鼻子走，这在很大程度上影响了测算结果的科学性和客观性。
(4)农户的文化素质也在一定程度上影响了统计工作的准确性
在旧西藏，现代教育几乎是一篇空白，广大农牧民群众被剥夺了受教育的权力。现代意义上的教育在西藏的兴起是民主改革以后的事情，而现代意义上的教育得到大的发展是改革开放以后的事情。直到今天，西藏农牧区的文盲率仍在30～40%左右。在一些贫困乡村，50%以上的青壮年是文盲或半文盲。除了文盲率很高外，“数盲”率更高，农牧民群众的数字观念和统计意识十分淡薄。特别是在西藏的贫困乡村，这一问题就显得更加突出。我们走访过的贫困户中，50%以上的家庭不清楚上一年的粮食收入情况，30%左右的家庭不知道自己家里现有的土地和牲畜数量，个别多子女贫困户户主的数字概念已淡薄得对自己家的人口总数也不是十分清楚。
此外，西藏的多数农户在计算土地面积和粮食收入时，大多沿用的是旧的计量单位“克”，将克作为重量单位来计算时换算较为容易，一克相当于28斤。一克土地的原始含义为：播撒一克粮食所用的耕地面积的大小。农业生产的常识告诉我们，种子播种的疏密与耕地质量的好坏相关。因此，无论从从理论上还是从实践上讲，一克土地与一亩土地很难完全等同。由此可见，要弄清楚西藏的农户特别是贫困户真实的情况并将其实事求是地反映在统计材料中并非易事。这些长期存在于农户中的因素也是导致统计有误的一个重要原因。
(5)好大喜功的基层干部弄虚作假
由于西藏的农村经济和农民收入主要依靠粮食生产，长期以来，粮食生产就成为西藏农业经济和农村工作的重中之重。自治区每年要下达粮食生产任务并层层分解到乡和村，考察和评估一个基层农村干部政绩的关键性指标就是粮食生产任务的完成好坏。粮食生产任务中一项很重要的指标就是增产量。有个别地方的个别基层干部为完成指标不惜弄虚作假，谎报产量，出现了所谓的“数字出干部，干部出数字”的不良行为。在一个偏远的贫困乡里，我们曾遇见过这样一件事，该乡当年的粮食产量大大超过了实际产量，当我们问及为什么实际产量与上报的产量悬殊如此大时，乡的主要领导对此问题的答复竟然是：“上一届班子已经把产量上报得很高了，我们只是在原来的基础上多报了几个百分点的产量”。
表2 西藏与全国和贵州、甘肃省人均收入变化比较图
说明：1、上表及据此表绘出的“西藏与全国和贵州、甘肃两省农村人均收入变化表”的有关数据来源为当年各地区的《统计年鉴》，且均为当年价，单位为人民币元。
2、表中的“差距”是西藏当年的农村人均收入与全国同期平均水平的差距。单位为人民币元。
表3
二、相对贫困有进一步加剧的趋势，扶贫工作任重道远
80年代至90年代中期，西藏农村农牧民人均纯收入均高于西部较为贫困的贵州和甘肃两个省。1985年，该指标分别高出这两个省18.5%和27.6%。而且在1985～1990年期间，西藏农村农牧民的人均纯收入水平的增长速度与这两个省相比还有进一步加快的趋势。1990年，其差距已分别被拉大到了33%和33.6%。但从90年代开始，这两个贫困省的农村经济发展的发展速度，特别是农村人均纯收入的增长速度已全面追上西藏。进入90年代中期以后，其发展速度更是大大超过了西藏。原来与西藏存在巨大差距的甘肃省农村人均纯收入在1997年基本赶上了西藏。而在这年，同处西南的贵州省已超过了西藏。
1985～1990年，西藏农村人均纯收入与全国的差距还不是很大，其差距最多没有超过13%。而且在这一期间，这一指标的增长速度也与全国水平基本持平。也是从90年代开始，西藏农村人均纯收入与全国的差距开始拉大，并随着时间的推移，差距越来越显著（见表2）。
1985年，西藏的农牧民人均纯收入水平与全国的差距为11.3%，1985～1990年期间，这一差距有逐渐缩小的趋势，1990年的差距已逐渐拉近到了5.6%。但是，进入1990年代以后，全国农村的人均纯收入呈现出了强烈增长的趋势。虽然西藏的农村经济，特别是农牧民的生活水平和收入水平在进入90年代以后也在稳步提高，但与全国水平相比明显滞后。如图所示，收入差在1995年已被拉大到377元多，其差距为31.4%，而到1997年，收入差更是被拉大到895元多，其差距高达74.9%，与1995年相比增加了43个百分点，与1990年相比，增加的百分点数更是高达70个点。1995年，西藏自治区农村人均纯收入高出甘肃不到10元，排名全国倒数第二，而在此前的1993年，西藏的该项指标在全国处于中上游的水平，在全国各省区中的排名为12位，在西部各省区中还名列前茅。除此之外，与人们生活息息相关的其他许多指标西藏也严重滞后。
在满足人类基本生存热量方面：据营养学专家分析，平原地区人类生存一般每人每天需要2500千卡的膳食热量，海拔3000米以上的高原地区人类生存一般每人每天需要3000-3200千卡的膳食热量。西藏自治区扶贫攻坚目标制定的温饱标准中，海拔越高，日膳食热量越低，农区每人每天日膳食热量为2337.46千卡，半农半牧区每人每天膳食热量为1914.54千卡，牧区每人每天膳食热量仅1609.04千卡，仅相当于平原地区的65%左右。西藏所制定的这一温饱标准不仅远远未能达到高原地区基本生存所需的膳食热量，与平原地区相比也相差甚远。由此可见，西藏的脱贫标准是一种低层次的温饱标准，以此标准测定的脱贫人口的生活质量也一定停留在较低的水平上。
在农村基础设施条件方面：据1996年底全区第一次农业普查资料表明：全区916个乡镇、7198个行政村中，通公路的村为4695个，占行政村总数的65%，低于全国平均水平22个百分点。这就意味着全自治区还有三分之一多的村没有最起码的乡村公路，全国最后一个不通公路的县同样也在西藏。既然是“要想富，先修路”，没有路，又如何富呢？此外，通电的村只有1146个，仅占行政村总数的16%，低于全国平均水平80个百分点；通邮的村968个，占行政村总数的13%，低于全国平均水平77个百分点；通电话的行政村92个，只占行政村总数的1%，低于全国平均水平47个百分点；能接收电视的村736个，占行政村总数的10%，低于全国平均水平84个百分点，仅占行政村总数的1%。
在人畜饮水方面：1996年底，全区饮用自来水的行政村128个，占行政村总数的2%，低于全国平均水平15个百分点；饮用江河、湖泊水的村2899个，占行政村总数的40%，高于全国5个百分点；饮用池塘水的村177个，占行政村总数的2%；饮水困难的村2002个，占行政村总数的28%，高于全国平均水平16各百分点。
在社会事业方面：1996年底，全区行政村中有小学2988所，医疗站5个，村医生1953人。中学、文化体育娱乐场所等内容是空白或极为有限，无法和全国平均水平相比。
在乡镇主要基础设施方面：1996年底，全区916个乡镇中平原乡镇175个，丘陵乡镇195个，山区乡镇546个。有供水站26个，汽车站7个，邮电所45个，电话装机量7966部，发电站136个，乡镇公路里程41263公里，广播站49个，电视差转台222个。各项指数远低于全国平均水平。
应该肯定，经历民主改革、特别是改革开放以后，西藏农村经济有了历史性的变化，世纪之末的扶贫攻坚使贫困户的生活水平得到了显著提高，绝对贫困得到了极大的削减，而且有望在本世纪末基本消除绝对贫困。但当我们将西藏农村人口的生活质量从横向空间进行比较和分析时，特别是将西藏纳入全国大系统中进行分析研究时，也应该承认这样的现实：进入90年代以后，西藏农村经济和群众生活的发展和变化速度不仅远远落后于全国的平均水平，而且已被过去的几个落后于自己的邻近穷省赶上或抛在了后面。从理论上讲，当相对贫困率在超过50%以后即为极度贫困，西藏农村相对全国的贫困发生率从1990年的46%，上升到了1996年的55%，而且还有继续攀升的趋势（见白皮书《从传统迈向现代——西藏农村跨世纪的战略选择》第228页）。可见，与全国和同处西部的兄弟省区相比，西藏农村大面积区域性相对贫困的状况不但没有缓减，而且日趋严重，西藏农村的相对落后状况也正在加剧。
三、思考、建议与目标
1、对一些问题的思考
西藏地处祖国的西南边陲，是我国解放最晚、确立社会主义制度最晚的边疆民族地区，也是我国唯一的少数民族人口占压倒优势的民族自治区。由于历史、地理和自然等原因，西藏至今仍是全国最为贫困落后的地区之一。西藏除了经济发展滞后外，还有许多历史遗留的民族宗教等社会问题。长期以来，帝国主义、霸权主义以及流亡在外的各种分裂势力一直在利用西藏的民族、宗教等问题攻击我国，妄图借此分化、西化中国。近年来，西藏地方已成为我国分裂与反分裂的前沿阵地，“西藏问题”也成为分裂与反分裂的热点问题。随着国际局势的变化，分裂与反分裂斗争的形势仍然严峻。面对这样的国内外形势，我们应该从“讲政治”的高度重视占西藏总人口80%以上的西藏农村的相对贫困问题，将西藏经济发展的重点放到农村，放到加速西藏农村的发展步伐和农牧民群众生活水平的提高上。江泽民主席在1999年6月9日召开的“中央扶贫开发工作会议”上曾一语中的地指出：“历史的经验证明，贫困往往成为一个国家、一个地区政治动荡、社会不稳定的重要根源。如果不能逐步消除贫困，一个国家就很难长期保持社会稳定；没有稳定，根本谈不上经济和社会发展。我国的贫困县多数分布在边疆和少数民族地区。少数民族地区、边疆地区对加强民族团结，巩固边防，维护国家统一十分紧要”。
西藏农村的相对贫困是历史遗留下来的诸多问题中的一个，而贫困程度就全国而言还在进一步加剧也是不应回避的客观实际。与此同时，我们还注意到，西藏农村经济的发展速度以及人民生活的改善程度在90年代以前基本与全国同步，那么为什么在进入90年代以后，特别是进入90年代中期以后，西藏农村的相对贫困程度就全国而言还在进一步加剧呢？
对于这个问题，我们不排除也不否认西藏农村的改革在时间上的滞后性以及西藏特殊的自然生态环境和社会发育程度对经济发展的制约程度远远大于我国内地。但是，西藏过去的扶贫工作及其近年来开展的扶贫攻坚在时间上的滞后因素和国家的投入不足也是导致西藏农村的相对贫困加剧的一个重要原因。1985年，因前文所述的诸多原因，在全国311个贫困县中，西藏竟没有一个贫困县，与之相对应的是，享受优惠政策和扶贫资金晚了整整十年。我们还注意到，1996年2月13日《西藏自治区扶贫攻坚计划》才出台，比国家《“八七”扶贫攻坚计划》整整晚了近两年，而攻坚措施和扶贫资金的双到位是1997年的事情。全国有七年的攻坚时间，可以享受七年的优惠政策和扶贫资金，可是西藏的攻坚时间不足五年，享受扶贫资金的时间只有四年。另一方面，由于过多顾及到西藏的特殊政治影响，在测算西藏农村的贫困程度时，故意降低西藏贫困人口及其贫困县的比例，以至于公认的全国最不发达的西藏的国定贫困县的比例只有6.75%，远远低于全国平均29.55%的水平。同样地处西部，整体经济条件远远好于西藏的许多省区的比例都要大大高于西藏自治区，比如地处西藏东南的云南省的国定贫困县的比例就高达40%，即便是有对口支援西藏任务的近邻四川省的国定贫困县的比例也高达20%。本世纪末的扶贫攻坚是政府及社会采取生产性或分配性的措施，直接或间接地增加所有贫困人口的收入，从而缓解贫困程度的综合性反贫困措施。贫困地区和贫困人口一般不具备在短期内自我改变贫困状况的能力，只有政府和社会等外在力量的作用并结合贫困人口的自力更生，才能使贫困状况在较短的时间里得到改善。外部力量的大小不但在相当程度上决定着社会经济发展的总进程，也决定着反贫困效果的好坏。正是由于在扶贫攻坚的初始阶段过多顾及到西藏的特殊政治影响而大大降低了西藏贫困人口及其贫困县的比例，许多本应得到国家大力扶持的贫困县和贫困户被拒之于攻坚战外，致使扶贫开发资金严重不足，而西藏自治区本身的财政收入连“吃饭”也保障不了，90%的财政至今还得依靠中央政府的供给，自治区地方政府基本无力对本区的扶贫开发进行有效的投入。因此有充分的理由可以证明，与贫困县的数量和比例相关联的国家扶贫资金的投入不足是导致90年代以来西藏农村相对贫困加快的一个重要原因。
表4 西藏从中央得到的扶贫资金统计表
支援不发达 新增财政 以工代赈 扶贫信贷 其中无 当年
地区资金
扶贫资金
资金
资金
偿资金 合计
1997年 4100
3000
6000
5000 13100 18100
1998年 2100
4000
8300
7800 14400 21200
1999年 3200
3700
7900
6800 14800 21600
说明：1、以上数据来源为西藏自治区扶贫办公室，单位为人民币万元。
2、1998年新增财政扶贫资金和以工代赈资金各含支持雪灾地区的500万元资金。
根据西藏有关部门的研究分析，每基本解决一个国定贫困县的温饱，每年最少需要投入0.45亿元的无偿资金（见白皮书《从传统迈向现代——西藏农村跨世纪的战略选择》第245页）。从过去三年投入状况看，仅就西藏的五个国定贫困县而言，即便将所有的扶贫无偿资金用于这些县，每个县所得到的投入也不超过0.3亿元。何况西藏的贫困户中多数并不分布在这五个县内，而是分布在面上。由此可见，西藏所需的扶贫资金需求与国家的分配差距甚大，远远不能满足实际需要，在扶贫资金的使用和分配上真可是捉襟见肘。
扶贫工作的滞后，扶贫资金的不足和不能及时到位等原因还引发了一些社会问题。比如一些扶贫开发工程在没有得到充分的论证（也没有充足的资金加以论证）的情况下匆忙上马，而且还得“快”进“省”干，工程的质量和效益就很难得到充分的保证。个别工程不仅不能成为致富工程，有的还成为地方的包袱工程。为了弥补无偿资金的严重不足，在没有抵押担保等措施的前提下，动用国家的扶贫信贷资金且无法收回的情况也常有发生。有的县为了筹措扶贫资金，竟然用行政手段每月从机关、事业单位的干部职工的工资中扣除部分用于扶贫攻坚，许多干部职工对此非常不满，以致发生了少数干部、职工请愿罢工的恶性事件，给一方的社会稳定带来了消极的影响。
2、建议与目标：
一、花大力气巩固来之不易的扶贫成果，加大西藏扶贫攻坚的力度，力争从2000年开始用三年左右的时间，使西藏农牧民的人均纯收入基本达到西部地区农民的收入水平，并在此基础上在条件较好的农牧区开展小康乡（村）的试点。
西藏在实施“国家八七扶贫攻坚计划”时，因政治因素而采取了低贫困面测定标准和低基本解决温饱标准的“两低标准”。虽然1996年西藏自治区颁布的“八七扶贫攻坚计划”所制定的脱贫标准（或称温饱线）较国家的指标进行了一定幅度的上调，但与其他省区相比，西藏的温饱标准或脱贫线仍十分低下。以同处西南的贵州省为例，该省1996年贫困县的越温标准是：全县农民人均纯收入按照1990年不变价达到1000元以上，农民人均占有粮食325公斤。而西藏的温饱线为：人均纯收入，以县为单位，按1990年不变价格计算，农区达到600元，牧区达到650元，半农半牧地区达到700元。可见，西藏的这一标准较贵州最少低了30%。而到1998年和1999年，贵州省又将其温饱线上调到1150元（1999年12月，笔者有幸参加了中央统战部组织的统战部及其直属机关成员参加的赴贵州省国家级贫困县赫章县的扶贫考察队，贵州省扶贫工作的有关数据均得益于此次考察，并由贵州省扶贫办提供），较之西藏的脱贫标准竟高出65%以上。更值得注意的是，1999年西藏自治区农牧民人均纯收入仅为1250元，仅比贵州省当年的脱贫标准高1150元，多100元，高出8.7%。
通过如此的横向对比，我们不难发现，不仅西藏农牧民的人均收入在全国处于非常低下的层次，而且国家和自治区在扶贫攻坚中对于他们中的贫困人口所进行的扶持标准也大大低于全国的许多地区。再加之以上叙述过的收入水平测算上的误差，使得西藏的扶贫工作像新华社的一位记者在1999年12月撰写的一篇“内参”中所叙述的那样：“呈现出温饱标准低、质量差、稳定性弱的特点，已基本解决贫困的农户仍摆脱不了困境，随时有返贫的可能。西藏现在正全力加大扶贫力度，但确保明年实现全自治区基本脱贫，仍面临诸多困难”。综上所述，我们认为，今后三年西藏农村工作的一个重点仍应以深化扶贫开发为主，并根据形势发展的需要对一些扶贫指标进行必要的调整。
(1)适当提高西藏的温饱线，使之与西部十个省区的水平基本持平。
(2)将23个贫困县（包括18个自治区级贫困县）全部纳入国家级贫困县的范畴，国家在今后三年内继续给予这些县给实不给名的扶持；并争取这些县三年后农牧民人均纯收入与西部农民的收入水平基本持平。
(3)加大内地发达地区对口支援西藏的力度，将一些扶持难度特别大的贫困县或是贫困乡交给对口支援方扶持。
二、抓住西部大开发的机遇促进西藏的扶贫开发，将农牧区基础设施的建设作为西藏开发和扶贫开发的重点工程。
西藏和平解放以来，尤其是改革开放以后的20多年来，这里的基础设施所得到的改善和发展是以往任何时期均无法比拟的。近20多年来，在中央的关心和内地较为发达省区的对口支援下，西藏基础设施的改善还是以这里的大中城镇为主，像拉萨、日喀则等西藏大中城镇城市道路的建设，通讯事业的发展，一批援藏形象工程的完工，使得这些城镇的基础设施的建设给人以超前发展的感觉，同时与西藏多数农牧区基础设施的落后形成了鲜明的对比。当然，中心城镇在基础设施上的适度超前发展是其城市的综合功能和中心地位所决定的。西藏自治区也在过去的20年中也有意识地将城镇、特别是中心城镇基础设施的建设放在了突出的位置，自治区制定的《“八五”规划和2010年远景规划》就特别强调：“要适度超前发展城镇的基础设施，并加强小城镇的建设，由此拉动农村经济的发展”。可是，在西藏农村多年的调查使我们深切感到，相对繁荣的西藏城镇经济以及相对发达和超前发展的城镇基础设施并没有像人们所期望的那样，对拉动农村经济的发展产生大的辐射作用。其原因非常简单，在硬环境上，三分之一多的村没有最起码的乡村公路，80%以上的村不通电，85%以上的村不通邮，90%以上的村不通电话并接受不到电视信号。即便是城镇基础设施有比较明显的超前发展，可是许多农村缺乏最基本的道路，更缺乏现代社会主要的发展能源和与外界交往的条件。因此，西藏农村基础设施的发展滞后已成阻碍农村经济发展和扶贫开发的瓶颈。在软环境方面，尽管贫困地区群众在社会各界的帮助下，思想观念有所转变，综合素质有所提高，但总体上基层群众的观念仍然僵化和落后。科技文化素质低，商品意识淡薄仍是西藏经济发展和扶贫攻坚最大的障碍。
值得欣慰的是，在广阔的西藏农牧区的基础设施建设亟待改善的关键时刻，地处西南边陲的西藏与西部的其他兄弟省区共同迎来了西部大开发的机遇。与此同时，西藏多数中心城镇的基础设施的建设已初具规模，且与农村相比已呈现出超前发展的趋势。抓住西部大开发的机遇，将农村基础设施的建设和改善放在突出位置的时机已完全成熟。我们建议：
(1)用3到5年的时间使80%的村通路，使50%的乡级政府所在地与干线相连的道路到达三级路面的标准。抓住西部大开发的契机，结束我国最后一个不通公路县的历史。
(2)大力加强能源建设，力争用3到5年的时间，使50%左右的邻近中心城镇的村能用上电。鉴于西藏地域广阔，人烟稀少，要使所有的农牧区都通电，既不现实，也不经济。西藏应积极开发太阳能资源，以太阳能光电板的形式解决边远地区农村人口的照明和电视机用电。争取用三年左右的时间，使80%以上的农村人口有照明和电视机用电。
(3)将农村广播电视网的建设放在突出位置，力争用3年左右的时间使80%的村能收看电视节目。
人们常说西藏基层农牧民群众中的许多人的思想相对封闭、僵化甚至落后是制约农村经济发展的一个重要障碍。但应该看到他们的封闭和僵化更多的是因为他们所居住的封闭社会和自然环境隔离了他们与外面的交流。他们在观念上的相对落后是因为缺少外部世界感染和影响他们的载体、通道和媒介。我们通过多年的观察感觉，在西藏，电视这个载体对于地处封闭的农牧民群众观念的更新、行为的改变所发挥的影响是其他许多手段所无法比拟的，同时又是一项非常经济的手段。在一些偏远封闭的农牧区，电视对人的影响力甚至超过学校教育。笔者曾对西藏常收看电视节目的一些农村家庭做过调查，这些家庭在宗教上的支出要远远少于那些收看不到电视的农村家庭的支出，与此同时，生活性支出和生产性支出又要远远大于那些收看不到电视节目的农村家庭。当问其原因时，多数人的回答是电视让他们了解到了外面的精彩世界，也是电视教会了他们许多新的生活和消费方式。
三、抓住西部开发和扶贫攻坚的契机，将人力资源的开发作为西藏开发和扶贫工作的重中之重来抓。
西藏的经济开发也好，扶贫攻坚也好，最关键的一条是要以人为本。西藏虽然有中央的关心，全国各地的支援，但西藏的事情最终还得依靠西藏自治区各族人们自力更生去完成。西藏有没有一支适应或是基本适应大开发的人才队伍，基层的农牧民群众是否具备或是基本具备参与大开发的能力已成为西藏大开发和扶贫开发能否成功的关键所在。对于西藏人才队伍的建设问题，我们持比较积极的态度。近年来，西藏通过多元化的人才培训和引进，使得西藏已初步具备了一支基本适应西藏需要的人才队伍，这支人才队伍在西藏近20年的大建设中发挥了突出的作用并得到了锻炼和壮大。更令人欣慰的是，国家和自治区政府一直没有放松对西藏本地人才的培养，再加上发达地区的对口支援，使得西藏的人才队伍呈现出后继有人的可喜局面。拉萨市、日喀则市的人才密度已远远超过全国的平均水平，接近北京市的水平。我们认为，只要对人才的结构性问题加以调整并辅之以内地的对口支援，西藏现有的人才队伍基本上能适应大开发的需要。
但对于基层农牧民群众参与大开发的能力，实事求是的讲，我们并不报乐观的态度。改革开发以来，西藏经历了许多次大的发展机遇，今日西藏所迎来的大发展、大变化在很大程度上得益于“一江两河”工程、"43"项和"62"项重点工程以及其他许多对口援藏工程的建成。作为社会科学工作者，我们以负责任的态度连续多年跟踪调查了西藏基层农牧民群众在上述诸多工程中的表现。得出的结论是，基层农牧民群众在这些工程建设中的角色最多是个打工者，他们的劳动大多为最基本、最简单的体力劳动。他们有着积极的参与愿望，更渴望通过参与这些富民工程的建设增加收入，脱贫致富，但语言的障碍和技能的缺乏在很大程度上阻碍了他们的参与，因为工程大都由内地的工程队承包，而且这些工程或多或少需要一定的专业技术。鉴于这样的状况，我们建议：
(1)应加强对基层农牧民群众的技术培训，开展多种形式的技术教育，特别是简单实用技术的教育，争取用2年左右的时间，使多数村有自己的农民技术骨干。
(2)西藏应在现有的农牧科技研究机构的基础上建立自己的农牧科学研究院，将分散于各个行政管理机构的诸多农牧科技人才适当集中，集中优势兵力，大力开展适应西藏实际的农牧科学研究工作和人才培养工作。
(3)抓住西部开发的机遇，成立中国科学院西藏分院，借助中科院的综合力量开展研究并大力培养本地的人才。我们注意到，西藏是我国唯一一个没有中科院分院的省区，而近年来对于西藏的科学考察已成为一个备受国内外关注的热点，西藏的许多独特性已成为国内外许多科学家渴望研究的对象。从西藏现有的人才结构看，西藏最缺乏的也是掌握自然科学的人才。
(4)抓住西部大开发的机遇，组织全国甚至国外的科技力量，对西藏的社会经济状况和自然生态环境进行一次全面深入的考察，把握西藏的特殊性。