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公诉权是国家主动对犯罪进行追诉的一种刑罚请求权。具体地说，公诉权的内容包括国家公诉机关对被怀疑有犯罪行为的嫌疑人进行审查，对于不需要或不应提起公诉的犯罪嫌疑人决定不起诉，认为犯罪嫌疑人符合一定条件且有必要进入审判程序时，决定向法院提起公诉。公诉权的存在和运作就是国家意志进入刑事诉讼程序的具体表现。要想这种国家意志得到正确行使，公诉权必须受到合理的制约。近年，刑事诉讼由传统的仅注重被告人权利的保护向在保障被害人诉讼权利基础上实现被害人、被告人权利与国家利益的平衡转变。在这一过程中，公诉权作为国家权力起着举足轻重的作用。本文试图通过对公诉权制约的理论和现实基础的分析，及对当前世界上部分国家公诉权制约机制的考察，提出一些以期对我国公诉权制约制度的完善有所裨益的思考。
一、公诉权制约的理论和现实基础
什么是制约？就其积极意义而论，是指出于确保事物健康存在、发展的目的而建立的检查、评判、取弃及与之相应的整套机制。对公诉权进行制约，就是通过对公诉权的行使进行检查、评判和取弃而达到保证公诉权正确行使的目的。探讨公诉权制约问题，对于诉讼理论研究的深入和诉讼实践的需要都有重要的意义。
（一）确保公诉权目的实现的研究是公诉权应受制约的理论依据。随着对犯罪本质认识的深入，统治阶级意识到，犯罪在侵犯公民个人合法权益的同时，还直接危及到其统治秩序，有些犯罪甚至直接针对统治阶级利益。基于这种认识，国家权力开始进入刑事诉讼程序，并逐步在同犯罪作斗争的过程中扮演主要角色。这一国家权力由国家设立专门机关行使，具有主动性、强制性等特点。这样，就出现了一个不容回避的问题：在国家利益、被害人个人利益和被追诉人利益三者之间如何进行平衡？公诉权的设立是针对被犯罪破坏了的社会秩序，因此，在试图建立这一秩序的努力中，作为公权力的国家公诉权不能单纯为了维护国家利益或保护被害人而启动，或仅仅为了惩罚被追诉人而运作，而必然要从有利于国家利益的角度，通过请求给予被追诉人适当的惩罚来保护被害人的利益。这是国家利益、被害人利益和被追诉人利益发生矛盾的一面。对国家和社会而言，国家公诉机关应该代表统治阶级的意志和利益，正确地行使国家对犯罪的追诉权。既要做到惩罚犯罪，保障国家安全和社会公共安全，又要注重保护无辜，不使无罪的人错误地受到刑事追诉；对被追诉人而言，公诉机关既要将真正的犯罪分子诉交法院，又要保障被追诉人的合法权益；对被害人而言，公诉权的运用要达到保护国家社会的整体利益与被害人个人利益的统一，同时要尽量避免被害人因受损害的利益在刑事追诉活动中得不到保护而再次受害。
从公诉权何以能够健康地实施来研究，是公诉权应受制约的又一条理论依据。我们发现，“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”（注：见孟德斯鸠著，《论法的精神》（上）商务印书馆1982年版，154页。）分工是国家权力发展的必然结果， 而制约又是分权的结果。权力分工一旦形成后，由于权力（利）主体各方的利益、承担的职责或责任不同，自然而然地在相互间产生了限制和约束关系。公诉权是国家权力经过分解后的产物，无论是作为国家权力这个大系统里的微量元素，还是作为控诉权的一大组成部分，都必然受到其他方面权力（利）的制约。这是权力（利）得以现实存在的基本方式。具体地说，公诉权作为行政权和检察权的一部分，要受到立法权的限制，即公诉权的存在和运作必须由法律作出规定。在追诉犯罪的过程中，履行控诉职能的公诉权要受到辩护权的制约，并共同接受审判权的监督。此外，从制约的必要性上看，由于“一切有权力的人都容易滥用权力”，（注：见孟德斯鸠著，《论法的精神》（上）商务印书馆1982年版，154页。）所以，给公诉权设置对立面，对公诉权进行有力制约， 也是防止产生权力专断，保障公诉权良性运作的要求。
（二）关于公诉权需受制约的现实基础，我们拟从以下各点进行探讨。首先，从公诉与自诉的案件划分上看，公诉范围不断扩大，自诉范围不断缩小。例如，美、日、法、意等国家都实行国家追诉主义，国家垄断对犯罪的追诉权，由检察官担当控诉职能。就连英国这样具有私诉传统的国家在经历长期酝酿和激烈争论后，于1985年也改革起诉制度，由检察官统一行使刑事案件的起诉权。其次，公诉机关的起诉裁量权越来越大。一方面，在历来重视检察官自由裁量权的英美法系国家，检察官的起诉裁量权进一步扩大。在英国，1994年颁布的《刑事案件起诉规则》规定，检察官在审查由警察部门侦查终结后移送起诉的案件时，如果认为案件的证据不充分，可以把案件退回警察部门或作出不起诉决定；如果认为证据充分，但犯罪人主观恶性或社会危害性不大，如未成年人初犯、过失犯罪、偶犯等，检察官也可依法行使不起诉权。另一方面，在传统上检察官的自由裁量权较小的一些大陆法系国家，严格的起诉法定主义有所弱化，检察官的不起诉裁量权得到加强。根据1994年修改颁布的《德国刑事诉讼法典》第153条规定，检察官可以对11 种情形不予起诉。由此可见，在赋予检察官广泛的自由裁量权时，为了防止不起诉权的滥用，保护起诉权的慎用，有必要从多方面对公诉权进行制约。
二、国外公诉权制约机制之考察
为了确保公诉权目的的准确实现，各国一般都在刑事诉讼法或特别法中设立了对公诉权的制约机制。就其表现而言，主要有以下几个方面：
（一）来自社会公众力量的制约。日本的检察审查会制度是一个典型的例子。由于日本法律对于“没有必要追诉的情况”未作出具体规定，为了防止检察官凭借主观认识随意确定刑事案件是否起诉，保证检察官行使公诉权“公正地反映民意”，日本于1948年制定了《检察审查会法》，建立了检察审查会制度。检察审查会的职责主要是根据控告人、检举人、被害人的申诉，专门审查检察官所作的不起诉决定是否适当和查核检察官滥用职权的行为。检察审查会的决议对检察官虽没有法定约束力，但实践中检察官会认真对待其建议。（注：转引自筱仓满《检察审查会的产生和发展》，《法学教室》1990年10月号。）日本的检察审查会制度体现了提倡社会公众对检察官行使公诉权实施监督的精神，是通过程序公开实现程序正义的表现，充分揭示了“正义不仅要得到实现，而且要以人们都看得见的方式得到实现”这一诉讼原理。
（二）来自被害人的制约。在刑事犯罪案件中，除少数犯罪是直接针对国家的以外，大部分案件都会有公民个人的利益遭受损害。国家公诉机关代表国家行使公诉权时，往往不能兼行代表被害公民个人的权益。因此，作为犯罪的直接受害者，被害人有理由并且应该对公诉权进行制约。首先，在公诉机关作出起诉或不起诉决定以前，被害人可以对公诉机关的审查起诉活动进行一定程度的制约。例如，美国总统犯罪被害人特别工作小组（1982），加拿大联邦省特别工作小组（1983），新西兰特别工作小组（1987）以及国际组织（如1987年联合国米兰行动计划），都确认了使被害人进入刑事司法程序的必要性，从而使被害人能够制约公诉人、陪审团等对被追诉人做出处理的方式。
其次，对公诉机关的不起诉决定，被害人有权获得救济。表现在：第一，被害人有权对该决定声明不服或提出申诉。第二，被害人有权依法启动公诉程序，推翻检察官的不起诉决定。如德国的强制起诉程序和日本的准起诉程序。需要说明的是，被害人的申诉或申请并不能直接改变公诉机关的不起诉决定，它必须借助于另外一种力量或方式才能实现。
（三）来自被追诉人及其辩护律师的制约。辩护职能和控诉职能始终是一对矛盾，两者的对立性决定了一方的运作必然要受到另一方的限制和约束。这方面的制约表现在监督公诉机关的公诉活动严格按照法律规定的程序和要求进行，防止公诉机关滥用职权、错诉滥诉，保障被追诉人的合法权益等方面。根据各国刑事诉讼法被追诉人一般是通过其辩护律师来实现上述制约的。因此，辩护律师在公诉机关决定是否对案件起诉的过程中一般都被赋与广泛的诉讼权利。如1988年新颁布的《意大利刑事诉讼法典》第364条规定，在公诉人进行活动时， 没有辩护人的被调查人应当被告知将得到一位指派辩护人的帮助，但他也可任命一位自选辩护人。该条第7款还规定，当参与有关活动时， 辩护人可以向公诉人提出请求、评论和保留性意见。
（四）来自法院的制约。坚持不告不理，实行控审分离，保障司法独立既是刑事诉讼处理起诉权和审判权关系的基本原则，同时也是审判机关运用司法裁判权对检察机关起诉活动进行制约的机制。在德国，当被害人对不起诉决定不服的申诉被拒绝后一个月内，还有权申请法院裁定。实行强制起诉制度或准起诉制度，是法院通过司法权对检察官行使不起诉权的制约，也是诉讼中被害人制约公诉权的一种形式。
三、我国公诉权制约机制的现状及思考
（一）我国公诉权制约机制的现状
全面了解我国立法对公诉权制约的现行规定，是深入探讨我国公诉权制约机制的前提。在我国，由于检察机关不仅独立于行政机关，而且与法院平级，检察官的公诉权较其他国家要大得多。为了保证这一权力的行使充分体现国家意志，立法在授予公诉机关广泛权力的同时，也作出了较为详细的制约性规定。
首先，在检察院审查公诉案件、作出起诉与否的决定前，被害人、犯罪嫌疑人和他们委托的人有权提出自己的意见，检察院应当慎重考虑这些意见并取其合理之处。
第二，当检察院作出不起诉决定时，与这一决定有直接利害关系的机关或个人可以表示异议，并通过法定途径实现对该决定的制约。对公安机关而言，检察院的不起诉决定意味着对其移送审查起诉行为的否定，因此，刑事诉讼法赋予公安机关申请复议、复核权。即当公安机关认为不起诉决定有误时，可要求复议，如果意见不被接受，可提请上一级检察院复核；对被害人而言，检察院的不起诉决定可能与其追诉犯罪的愿望直接相悖。为弥补公诉权救济被害人的不足，规定了被害人的申诉权（向上一级检察院）和自诉权（包括经过申诉后再自诉和不经申诉直接提起自诉两种情况）；对犯罪嫌疑人而言，尽管不起诉决定实质上是一种无罪宣告，但其可能对这一决定的依据不满。刑事诉讼法对这一心理表示了关注，规定被不起诉人对因“犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚”而作出的不起诉决定有向原检察院申诉的权利。
第三，法院对公诉权的行使进行制约有两个途径：1.通过被害人的起诉行为实施监督。对被害人不服检察机关的不起诉决定而向法院起诉的案件，或被害人有证据证明对被告人侵犯自己人身、财产权利的行为应当追究刑事责任，而检察院却不予追究的案件，法院可作为自诉案件受理并作出裁决。这种受理和裁决行为实际上就是对检察院不起诉决定的否定。2.通过庭前审查程序进行制约。我国现行刑事诉讼法抛弃了庭前实体审查的做法，对检察院的起诉行为主要进行程序上的审查。即法院在认可检察院起诉决定的基础上，可以要求检察院补足起诉材料或起诉理由。可见，这种司法审查式的制约在我国是十分有限的，根本区别于英、法等国的预审程序。
应当指出，一国对公诉权的具体规定决定于该国立法者的价值取向，并同该国的历史传统、司法体制紧密相联。所以，对各具特色的公诉权制约机制给予简单的肯定或否定都是不恰当的。客观地说，我国现行刑事诉讼法对公诉权的规定是同我国打击犯罪、保障人权的立法目的相适应的，是在现行司法体制下作出的较为公允的选择。然而，从学术研究对立法和司法的良好期望出发，我们还是可以发现，我国公诉权制约机制还有待进一步发展和完善。
（二）进一步强化公诉权制约机制的思考
如前所述，我国刑事诉讼法对公诉权的制约措施虽已规定得较为全面，但仍有许多方面需进一步完善和强化。
其一，弥补辩护方制约上存在的不足之处。
1.使要求法律帮助的犯罪嫌疑人在公诉案件审查起诉阶段都能获得包括律师在内的辩护人的帮助。刑事诉讼法139 条虽规定检察院在审查起诉阶段，应听取犯罪嫌疑人委托的人的意见，但对无力委托律师等辩护人的犯罪嫌疑人来说，这一规定因缺乏可操作性而流于形式。然而，从保护被追诉人合法权利和保障公诉权正确行使的角度看，辩护人在审查起诉阶段参加诉讼的意义十分重大。为此，笔者建议，我国刑事诉讼法关于法律援助的规定应提前至审查起诉阶段，具体做法上不妨借鉴日本的值班律师制度。
2.使辩护人在审查起诉阶段的诉讼权利真正得到落实。如借鉴日本的证据公开制度，充实刑事诉讼法第36条的规定，保证律师等辩护人充分的阅卷权；改革刑事诉讼法第37条对辩护律师自行调查权过于苛刻的规定；进一步明确刑事诉讼法第139 条关于“应当听取”的含义和操作步骤等。
3.扩大被追诉人在审查起诉阶段的申诉权。 根据刑事诉讼法第146条规定，犯罪嫌疑人可以对检察院作出的不起诉决定进行申诉，但这一申诉权的行使要受到两方面的限制：一、作出该不起诉决定的依据仅限于“犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚”；二、只能向作出该决定的原检察院申诉。显然，这一规定排除了犯罪嫌疑人对这种不起诉决定向上级检察院申诉的权利。然而，与犯罪嫌疑人相对立、同为案件当事人的被害人则对各种不起诉决定拥有向上申诉权甚至直接起诉权。两相比较起来，笔者认为，对被不起诉人的这一限制过于严格。此外，现行刑事诉讼法未赋与犯罪嫌疑人对检察院提起公诉决定的申请抗议权。根据现行刑诉法，检察院可在下列情况下提起公诉：一、认为犯罪嫌疑人的犯罪事实已经查清，证据确实、充分，依法应追究刑事责任时；二、认为犯罪情节轻微，且依照刑法规定不需要判处刑罚或免除刑罚时。笔者认为，赋与犯罪嫌疑人对上述决定的申请抗议权，无疑会促使检察院慎用起诉权，仔细斟酌自由裁量权。
其二，使被害人一方的制约趋于合理。关于被害人一方对公诉权的制约，现行刑事诉讼法虽给予了高度的重视，但结合法律规定和司实践来看，这一制约途径仍存在两方面的问题：1.公诉转自诉程序弊端甚多。根据刑事诉讼法第170条第3款规定，被害人如不服检察机关不起诉的决定，可向法院直接起诉。这就使公诉和自诉在界线上出现了混乱，也有悖于诉讼及时终结的联合国刑事司法准则。另一方面，原本复杂或严重的公诉案件转为自诉案件后，自诉人往往无力承担完全的举证责任，法院又无侦查权，这使转诉规定容易流于形式。对此，笔者建议取消公诉可转为自诉的做法，对公诉机关作出不起诉决定而被害人不服的案件，可借鉴德国、日本的立法与实践，允许被害人申请人民法院审查并提出一定的证据，人民法院审查后，可以裁定人民检察院强行起诉，从而保留公诉的方式。2.被害人对公诉案件第一审判决不服，请求抗诉又得不到检察院支持时，被害人只能试图通过启动审判监督程序来维护自己的权益。然而，这一途径无论在诉讼难度，还是在诉讼成本上，都远远超出在一审程序结束时就赋予被害人以独立的上诉权而启动的第二审程序。因此，笔者认为，赋予被害人独立的上诉权不仅是维护被害人利益的需要，也是节省诉讼成本，降低诉讼难度，提高诉讼效率的需要。
其三，进一步完善法院庭前审查程序对公诉权的制约。对此，笔者认为，既坚持庭前实体审查，又克服先定后审、庭审走过场等积弊，最好的办法是将庭前审查法官同审判法官分开，不集中于一人。我国现行刑事诉讼法虽改变了以前完全进行实体审查的做法，但也未实行严格意义上的程序审查，实体审查的印迹依然存在。因此，在我国，仍有使庭前审查法官和审判法官相分离的必要。
最后，笔者要论及的是，为保证公诉权正确行使，立法应使公诉权运作的具体程序透明化。这也是真正落实公诉权制约机制的必要前提。与其他国家公诉权制约体制相比，我国的公诉权制约机制有一个明显的特点，即这种制约最终主要是通过检察系统内部工作机制得到实现的。但是，现行刑事诉讼法对检察机关进行复议、复核、复查申诉等活动的具体操作程序及要求并不明确，如检察机关复议、复核、复查申诉时应当遵守的期限与答复方式，同级检察院复议、复核、复查时的回避事项以及对检察院自侦案件不起诉的制约等等。令人欣喜的是，最高人民检察院近来推出的今年改革具体要求中，明确表示将加强检察委员会，深化检务公开，试行主诉检察官办案责任制等工作。在此，我们期待着这一系列举措给完善我国公诉权制约机制带来的变化。