新公共行政价值观下公共政策的目标取向及其保障，本文主要内容关键词为：公共政策论文,取向论文,价值观论文,目标论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国的社会转型，是一个由传统社会向现代社会转变，由计划经济向市场经济转变，由封闭文化向开放文化转变的进步过程。在这个转型过程中，新的行政价值观逐步形成，与此相联系，公共政策的目标取向也必然发生根本性的转变。
一、现代公共行政价值观的确立
公共行政是公共组织运用公共权力对社会公共事务进行的管理，目的在于维护社会公众利益。公共行政反映社会公众意志、利益和需求程度越高，社会公众与公共组织之间的配合就越密切，社会发展和进步就越快，社会文明程度就越高。公共行政不同于私人或个人以追求个体价值实现或企业利润为目的的管理，也不同于立法、司法机关、企业事业单位为解决内部日常事务而开展的管理以及非政治的、纯技术性的社会管理活动。因此，公共行政的基本功能是执行国家意志，协调公共利益和私人利益之间的矛盾。中国的改革是以市场化为取向的改革，打破了原有的均平化整体性利益格局，出现了利益观念多元化、利益单元个体化、社会利益结构分化的状况。产权关系变更产生了大批具有独立利益的法人实体.同时形成了所有者阶层、企业经营者阶层和劳动者阶层等具有不同利益的群体。利益多元化格局的形成带来了各利益主体之间的矛盾甚至冲突。在此情况下，公共行政价值观必然要体现出整合整个社会利益格局的新的能力和目标。因此，整合社会利益，服务于社会利益，服务于社会进步，就成为转型期公共行政新的价值观。具体地看，公共行政的价值观包含两方面的内容，即内在价值和外在价值。前者是作为公共行政主体的政府体制本身的要求，而后者来源于公共行政的过程及其最终目的。政府是公共行政的主体，是公共利益的代表和体现，其存在的目的应该是满足社会公共需要，实现公共利益。当政府突出其本位时，公共行政的价值取向就仅仅是突出了其内在的价值——以政府为本位，而其对公民的关注则处于次要地位。公共行政所依赖的公共权力来源于公众，即来源于人民。随着人类社会的发展和生产力的进步，整个社会的民主程度越来越高，这时，国家逐渐还权于社会，公共行政的价值取向也就会发生变化，对公民的价值关怀就会超越对政府自身的关注。
我国目前处于由传统社会向现代社会的转型时期，公共行政的价值取向必然会表现出一定的特殊性。从根本上讲，我国建立人民当家作主的国家制度后，人民群众成了社会的主体，同时又是权力的主体。社会主义制度从根本上实现了国家利益与社会利益的统一，政府的宗旨在于为全体人民服务，公共行政的价值取向也必须是以对人的关怀、对公民的权利、利益以及社会进步的关怀为主要依据。因此，在社会主义条件下，政府自身没有特殊的利益，政府的存在就是为了最大限度地实现整个社会的利益。所以在转型时期，在体制和管理方式的变化而不是根本制度变迁的时期，我国公共行政的价值取向仍然是以公民、社会为依归的。社会主义市场经济体制的逐步确立，在给经济生活注入活力的同时，也带来了整个社会领域的变革：市场取代了政府成为资源配置的基础性力量，企业成为市场中的自主经营、自负盈亏的法人实体，公众在市场竞争中强化了主体意识和权利意识。所有这些都反映了国家和社会关系上的变化，对社会、公民个体的关怀成为主流，公共行政就是为了服务于公民的利益和福利、服务于社会的进步。计划经济时期，政府对国家社会的管理采取的是指令性的方式，大到国民经济与社会发展的宏观管理，小到企业的人、财、物，产、供、销，直至公民个人的生活必需品的消费，无不纳入计划之内。政府在这种指令式的计划管理中，过于强调政府的利益，在实践中忽视了对社会和公民的利益的关注。在公共行政的价值取向上，过于强调政府体制本身的价值，即内在价值，而弱化了其最终意义上的价值追求，即对公众的权益和社会进步的关怀。
由于转型期社会主义市场经济远未成熟，民主法治的建设更有待努力，因此，基础设施、制度建构、宏观管理和调控、道德规范等各方面还需要一个强有力的政府体制，政府的这些职能仍需要加强。此时，公共行政的价值取向在某种程度上还要强调政府的取向，但这种强调只能是暂时的而不是永远的。随着市场经济的发展和社会文明程度的提高，公共行政的价值观必然要彻底转向以关注社会公共利益和公民个体利益为依据，服务于社会公众利益与整个社会进步。而这种新公共价值观的确立，也就必然决定着公共政策的目标取向要随之发生变化。
二、以达到效率目标的公平为核心的公共政策的目标取向
公共政策的制定与实施是公共行政的基本手段，其目标取向必然取决于公共行政价值观的确立。在公共行政“服务于社会利益，服务于社会进步”的价值观之下，公共政策的目标取向必然是在维护社会公正的前提下，以公平为核心，做到公平与效率的辩证统一。公平不是平均，而是公正原则在社会生活中的具体表现。公正问题是从物质生活资料的生产以及人们之间纵横交错的关系中产生的。在各种利益关系中，两种最基本的关系形式是交换关系和利益分配关系，与此相应的最基本的公正形式至少包括：交换公正、分配公正、规则公正、权利与义务公正等。市场经济是在公正的规则下的一种“竞争经济”，并由此形成新的利益格局，而这个新的利益格局是社会主义现阶段在利益分配关系上以能力、贡献与地位、收入成正比即真正的按劳分配形成的。因此，转型期公共政策的公平目标取向应是其题中之义。效率原则是现代公共行政的一项原则，它要求行政主体在公共政策行为的过程中，应当以经济、有效的方式，以尽可能少的“投入”，获取尽可能大的“功效”。同时，市场规则的导入，也使得政府公共政策在目标取向上也不可能放弃对效率的追求。而公平作为现代公共行政的基本价值目标，要求公共政策行为体现公平的结果，尽可能满足社会主体（公众）的公平要求，恰当地运用公平原则，统筹短期和长远利益、微观与宏观等因素，兼顾个人、集体、国家等不同主体的利益主张，平衡与之相关的利益冲突。只有这样，才能使公共政策带来良好的行政效应。这实际上意味着行政管理者（包括公共政策主体）不能是价值中立的，他们应当担负起实现社会公平的责任，把社会公平作为一种新的公共行政的基本原理，一种必须履行的职责和必须遵循的社会准则。同时社会公平这一社会准则本身又赋予了新的公共行政以新的使命，即它有责任改革那些在制度上、功能上、效果上妨碍社会公平的公共政策与影响实现社会公平目标的政府行政管理体制。
公共政策目标取向中的公与效率应该是辩证统一的关系。尽管有人认为公平与效率之间具有不相容的关系，公平与效率具有潜在的冲突，最有效的分配必定是极端地不公平，而完全公平地分配却可能会导致效率较低乃至完全无效率，也就是说，在公平与效率等公共政策诸价值中，如果其中的一项价值得到了完全的实现，难免在一定程度上牺牲或否定其他价值。而实际上在一个健全的公共政策机制下，公平与效率这两个目标取向并非是完全冲突的，相反，它们却紧密相关，融洽一致，相辅相成。一方面，如果公共政策缺乏效率效应，则政府就不能对社会进行有效的管理，社会将陷入无序状态，导致资源的巨大浪费，人民生活更加贫困，从而必将破坏并无法实现公平。相反，经济效率的提高则能够促进社会公平的实现。因此可以说，经济效率甚至是实现社会公平的必要条件之一。另一方面，如果公共政策中贯彻公平理念，则可以博得公众的信任、支持和配合，从而提高政府的威信，取得良好的行政效应。
公共政策的实质是政府对全社会的利益所作的权威性的分配。政府在向各社会成员分配利益时，除了考虑到社会的整体利益外，还要充分考虑到各社会成员间的利益相关性。为解决由错综复杂的利益关系所产生的矛盾，政府要综合考虑各个不同利益主体的要求，制定出相应的政策，向有关组织、社会和公众提供一种普遍遵循的行为准则，以规范人们在追求利益的过程中出现矛盾和冲突时的行为。因为“公民第一”是现代公共行政的核心原则，公共行政必须以社会公平与公正为主要追求目标和标准，因此，公平就成为公共政策目标取向的永远追求。但在实践中，又不能将公平绝对化，否则，又会形成新的平均主义和“大锅饭”，背离社会主义市场经济的基本原则。在社会发展的每个阶段和每个特定时期，总有一种价值处于首要地位，在进行价值评价和选择上，既不能没有重点，也不能顾此失彼。基于此，行政主体进行决策时，必须做出权衡，在公平与效率的价值上不能千篇一律。而应根据公共政策特有的背景、情势以及轻重缓急来定夺。一个国家公共政策价值目标选择在其国家经济落后或者当公共政策对公众权益影响较小时，即应当“效率优先，兼顾公平”；而当国家经济发达或当公共政策对公众权益影响较大时，则应当以公平为主，兼顾效率。我国当前尚处于社会主义市场经济发育、形成阶段，应将效率放在优先位置，公平只能是保证效率目标得以实现前提下的公平。因此，现代公共政策所追求的公平应该是达到效率目标的公平，现代公共政策所追求的效率应当是实现社会公平的效率。以社会正义的实现为目标和社会责任为己任的现代公共政策，规定了其公平观的实质内涵不能是最大化的个体利益，而只能是社会整体利益最大化的社会效益。这种以社会正义为内涵的公共政策公平观体现了我国社会主义公有制经济的价值目标，是同我国以公有制为主体、多种所有制形式并存，以按劳分配为主体、多种分配形式为补充的经济制度状况相适应的。
三、拓展公众参与渠道，保障公共政策目标的正确取向
“公民第一”的原则要求社会公众必须拥有对公共政策制定与实施，知情权、参与权和监督权，因为公共政策所依赖的公共权力最终来源于人民。同时，社会公众又是公共政策的直接作用对象。没有公众的广泛参与，没有合法的通畅的参与渠道，公共政策就难以实现其目标。随着社会主义市场经济体制的出现与发展，必然形成不同的利益群体。而不同利益群体之间，既相互补充，又相互竞争，既相互促进，又相互牵制，这就要求社会公共组织，特别是政府部门在制定政策，从事决策时，必须广泛输入各种不同的利益表达，善于协调不同的利益群体，对所有社会成员一视同仁，统筹兼顾，避免不公正、不合理的行政行为发生，使自己的决策具有广泛的社会基础。而要做到这一点，惟一的途径就是要不断疏通民意输入渠道，增强公共组织与公民之间的回应性，在公共组织和社会公众之间搭起畅通的桥梁。
传统行政体制的设计，应该说没有留给社会公众参与公共政策制定的太多的渠道，公共政策的制定与公众没有形成互动效应，公共政策在很多时候就难以得到人民群众的理解和支持。即使在改革开放和大力发展社会主义市场经济，全面建设小康社会的今天，行政体制已经进行了许多改革，但在参与渠道上仍然缺乏广泛性。我国公众参与公共政策过程，目前有两种正式渠道：其一，是人民代表大会和政治协商会议，人民通过选举人民代表和推荐政协委员的方式参与政策过程；其二，党和政府开设的来信来访、领导接待日、各种不定期的座谈会等渠道。前者为主要渠道，对于普通公民来说能够直接参与的机会毕竟太少；后者为辅助渠道，很大程度上是为了党和政府密切联系群众，解决人民群众与领导机关和领导者官僚主义作风的矛盾而开设的。可见，真正的能够吸纳民间思想库、各种利益团体、法人组织和公民主动参与公共政策的渠道是十分不够的，人民群众表达自己意志和愿望的要求难以充分及时的得到满足。这种公共政策参与渠道的非广泛性，不利于人民群众充分行使当家作主的权利，也降低了公共政策应有的合法性和权威性。
随着社会主义市场经济的发展，政治过程必然向民主化和法制化方向发展。从民主化角度来看，人民越来越强烈地意识到，作为国家和社会的主人，在公共政策过程中就应当强化自己的主体地位。公民再也不仅仅满足于作为公共政策的客体（对象）而存在，被动地认可和接受政府的公共政策方案，而是强烈的要求向公共决策系统表达自己的意愿，具体过问公共政策制定、执行和反馈的全过程，使公共政策能够更充分的代表自己的利益；从法制化的角度来看，公民权利和义务意识逐渐增强。公民要遵守政府的政策法令，维护法律的尊严，同时也必然会通过各种方式维护自己的合法权益，包括向公共决策系统施加影响，使公共政策方案对自己及其所属团体更有利或少受损。为了达到这个目的，必然要求有规范化制度化的公共政策参与方式，同时从法律上更明确自己的公共政策主体地位。这就要求公共政策的制定一定要实现政策制定过程的公开化。政策制定的规范化内在地要求公共政策制定过程的公开化，要建立有效的监督机制，避免“黑箱”操作。公共选择决策模式认为，公共选择即非市场的集体选择，实际上就是政府选择，而公共政策作为一种公共物品，是由公共选择决定的，是集体选择的结果。公共选择的目标是为了实现社会资源的最优配置。然而现实生活中的任何一种公共选择方式，其最终的决定都很难体现公共利益的最优化。因为国家和政府仍然是一种人类的组织，在其中作决策的仍然是人，而作为一个经济人，不论其处在何种地位上，其人性都是一样的，都追求个人利益的最大化。所以，必须限制政府政策制定者的特权。二是要实现决策的民主化。决策的民主化是现代公共政策制定中的一个重要价值取向，它追求社会公正，强调公民参与。公共决策的民主化，就其基本内涵来讲，应包含相互关联的两个方面：一是方式的民主化，即决策方案的制订必须源源不断地从社会公众的利益表达中获得具有广泛性和连续性的信息来源，体现社会公众的积极参与。例如，在政府的行政决策中，广大人民群众在法律许可的范围内应享有充分参与行政决策的权力，行政决策要在充分了解民情、反映民意的基础上进行；二是目标的民主化，即公共政策要体现和代表人民群众的意愿和诉求。例如，作为社会价值最权威性分配的行政决策，必须以维护和实现人民群众的根本利益和目标，坚持公平、公正、公道的原则，对不同个人和群体的利益进行合理的协调与均衡，尽可能使自己的决策能够体现绝大多数社会公众的根本利益，得到广大人民群众的支持和拥护。
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