清代养济院管理制度运行结构
——以安徽养济院为例
朱雪薇
(苏州大学 社会学院 ，江苏 苏州 215123)
摘 要 ：养济院是明清时期重要的官办社会保障机构，清朝延续前朝传统，在全国大力推行和发展养济院制度，并自上而下建立了一套系统的管理制度和措施。其中，清代安徽省各地广泛建设养济院，然而由于遭受天灾人祸重创，部分机构出现不同程度荒废以及不合理的迁移整合，造成了管理上的极大困难。安徽养济院遵行中央政府制定的管理制度维持运行，救助了不少地方孤苦无依之人，发挥了传统社会保障的积极作用。但是安徽省各地养济院仍然出现了许多贪污舞弊现象，说明这套管理制度仍存在缺陷。
关键词 ：清代；安徽；养济院；管理制度；社会保障
养济院是明清时期重要的官办社会保障机构，清朝延续前朝传统，大力推行和发展养济院制度，在救助社会“鳏寡孤独残疾无告之人”中发挥了积极作用。以往学术界研究多涉及养济院管理制度外在框架及管理措施，但鲜有系统研究养济院管理制度中具体结构和运行机制。本文以清代安徽养济院为例，在了解安徽养济院建设概况后，从监督管理、基层管理以及孤贫管理措施3个层次出发，对养济院的管理制度进行考察，以期从区域角度加深对传统社会保障机构如何运行的认识。
一、安徽养济院建设概况
安徽养济院建设经历了清前、后两期重建风潮和乾隆年间一次大规模重修。所谓“重建”，笔者定义为建筑毁坏后，在原址上重造房屋或迁址再建新屋；而“重修”意为在原有建筑上加以修缮或添建房屋。
长石化带的特点是具有多种长石组分的细脉，其分布密度有距接触带的距离加大而逐渐减少之规律。但总的范围不超过300～500 m。长石细脉的单脉厚度很少超过1.0～1.5 m，95%～96%为钾长石，只有很少一部分为钠长石、更长石、黑云母及石英。钾长石被斜长石交代后常形成蠕状构造。
清廷入关以后，原有明朝的政治权力结构趋于解体，天下大局未定，一时民生多艰。清廷为延揽民心，稳固王朝统治，顺治帝为推行施仁政、恤民力的良策，将目光转向了明朝旧有的恤政机构——养济院。顺治五年即诏令全国“各处养济院收养鳏寡孤独及残疾无告之人(按：即孤贫)，有司留心举行，月粮衣食给发，无致失所[注] ① 《世祖章皇帝实录》卷41“顺治五年十一月”，《清实录》三，北京：中华书局1985年版，第330页。 。”随后全国各地开始推行政令，重建因战争毁坏的养济院，安徽养济院迎来了第1次复苏。据有关文献记载，至清朝前中期时，在前朝基础之上，安徽省重建了16所养济院，另有14所延续了明朝旧址，其中7所建筑有修缮记录。
乾隆即位以后，高度关注鳏寡孤独的生计问题，大力发展养济院制度[注] 王卫平，葛琦：《清朝乾隆时期救助鳏寡孤独的理念与措施》，《江海学刊》2015年第5期，第76页。 。在地方官的积极响应下，安徽省各地重修养济院的频次明显增多，养济院规模进一步扩大。潜山县先后于乾隆四年、三十四年，修葺养济院[注] 乾隆《潜山县志》卷2《民事志·院局》，乾隆四十六年刻本，第36a页。 。太湖县分别于乾隆六年、十一年，添建养济院房屋。广德州先后于乾隆元年、三年、十六年、五十九年，多次修缮养济院[注] 光绪《广德州志》卷6《公署》，光緒七年刻本，第20b-21a页。 。另外，乾隆年间阜阳县、太平县、铜陵县、灵璧县、霍邱县都对养济院进行了不同程度修造。在这一阶段，安徽省各种修葺养济院的举动，正是当时地方政治昌平、经费较为充裕的体现。
养济院实行地方人员参与管理制。除任用地保核实联络孤贫入院外，参照保甲制，在孤贫内部选定 “甲长”承担孤贫的管理之职。这里的“甲长”是指孤贫头，又称甲头、甲首、丐头等。孤贫中地痞流氓不在少数，素质不高，易生事端，为了避免孤贫滋事，采取了在孤贫中选拔甲长轮流管理、互相牵制的办法。规定“每十名编一甲长，挨次轮充，互相觉察，遇生事孤贫，甲长禀官究治，疏纵通同作弊，革粮，另补孤贫[注] 乾隆《钦定户部则例》卷116《蠲恤》，载《故宫珍本丛刊》，海口：海南出版社2000年版，第264页。 ”。为了避免部分丐头“以权谋私”行为，又规定：如果甲长以权谋私，侵冒口粮银米，不仅要从这些甲长手里追回款项，而且疏于监督的地方官也要受到处分，甚至不足款项于地方官名下“照追充公”。这样，经由“甲长”加强了院内孤贫与地方官员的联系。
安徽养济院最明显特征即设置的普遍性。普遍性主要是指地区设置的纵向垂直性与横向水平性。垂向分布于省、府、县，横向分布于城、市、乡。但这种普遍性不是绝对的存在，考虑到清代安徽各区域发展不均衡性，民生艰难多在下层。故安徽养济院的普遍设置，在垂直的行政结构上，多分布在州县一级，在纵向的区域结构上，多分布在城内治所附近或城郊地区。
清代针对养济院行政管理人员和管理对象进行了严格规定，一定程度上加强了养济院的工作效率，大大增加了收养孤贫人数。乾隆二年，安徽全省共有3003名正额孤贫，在确立额外孤贫收养制度之后，至乾隆十五年，安徽养济院已收养了1056名额外孤贫。虽然没有足够资料让我们从细节上描述养济院管理制度的正面效果，但是依靠上述管理制度，上千名孤贫的口粮供应和日常生活得以运行维持是毋庸置疑的。
具体的设置方法，基本上遵从1县(州)设置1所，但也有例外。如黟县设有两所养济院，北门1所，西门1所[注] 嘉庆《黟县志》卷11《政事志》，同治十年刻本，第46a页。 。也有因行政区划变动，将两县养济院合为1所的例子，如虹县、盱眙两县1所，情况较为复杂。康熙十九年，淮河、洪泽湖大水，泗州城沉没，泗州暂借下辖盱眙县城作为州治，后为了就近管理，“裁虹入泗”，迁州治于虹县境内，原本设置在盱眙的州立养济院也随之迁至虹县新城内。但是虹县原来的养济院只有4间房屋，无法容纳所有孤贫。乾隆五十二年立案决定将盱眙旧院房产变卖以添建虹县新院，盱眙孤贫也被要求迁至新院[注] 乾隆《泗州志》卷2《公署》，清抄本。 。此种拆东补西的做法不仅导致盱眙县失去了原有养济院设置，而且虹县新院也没有建成预定的规模。原计划利用盱眙旧院28间房产，改建虹县新院20间，后只修建了草屋16间，收养两县68名孤贫[注] 光绪《泗虹合志》卷2《公署》，光绪十四年刻本，第7a页。 。机构不合理的迁移整合，破坏了养济院原本的规模，扰乱了已形成的管理秩序，带来了管理上新的困难。
二、安徽养济院管理制度的运行结构
清朝在督促各地加强养济院建设的同时，针对养济院相关人员从上而下制定了3个层次的管理制度。养济院涉及的主要人员，不外乎管理层次的地方官员、地保丐头以及收养层面的孤贫。
安徽养济院荒废原因除前文提及的天灾人祸外，一定程度上也与地方官员懒政不为有关。地方大员和州县正官本身就政务繁忙，分身乏术，能否确实施行按期到院点视的规定，值得怀疑。清朝后期，安徽养济院出现了很多“今废”“久废”的记载。光绪年间，寿州养济院更是出现了“今已不知其处”的记载[注] 光绪《寿州志》卷4《营建志》，光绪十六年活字本，第26a页。 ，这些资料从侧面反映了“下情不上通”的现实状况。
她真的太累了，连他什么时候走的都不知道。他走了，没留下一点痕迹。她扑倒在地，哭，我白生生的大腿、水灵灵的牝户，这么好的地方，为什么就留不住你？
太平天国战争期间，情况急转直下，安徽省多处养济院遭到毁坏，鳏寡孤独赖以生存的救助机构不复存在。据各州县地方志统计，共有15处养济院受到牵连，被“兵毁”，我们有理由相信，安徽养济院实际损毁情况还要严重。战火停息后，安徽省对部分州县养济院进行了重建，如怀宁、宿松、芜湖、庐江、舒城、巢县、凤阳、广德、全椒、和州等州县。但是仍有不少州县无力重建养济院，或直接废弃，或暂借他处留养孤贫[注] 同治《颍上县志》卷2《建置志》，光绪四年刻本，第9b页。 。从后文来看，机构的损毁与荒废对管理制度的打击是根本的、致命的。
然而，在实际管理中，安徽养济院仍存在不少问题，这些问题源于养济院不成熟的管理运行结构。
养济院实行严密的管理措施。孤贫入院后需接受一套严格的管理办法。养济院须查验孤贫身份和残疾状况，并令其填写证明腰牌。养济院将各个孤贫“挨甲开列花名、年貌、疤痣，注明鳏、寡、孤、独，及何项残疾，兼注原住村庄、里图、食粮年月，遇有开除、病故顶补、新收，随时申报[注] (清)冯煦主修；陈师礼总纂《皖政辑要》卷20《养济》，合肥：黄山书社2005年版，第163页。 ”，以此避免孤贫冒滥。孤贫有名额限制，分为额内额外收养，实行“上下稽查责成之法”：“将现在额内额外孤贫，饬令各该州县逐一详查，凡不愿居住院内及冒滥食粮者，悉行革除。将境内实系老病无依之人，照例取结，收院顶补，其余多者亦准作额外孤贫收养。有滥收捏结者，照例治罪。核定之后，将实在人数按额内额外分造二册，挨次编甲开列花名，辨明年貌委系何项残疾孤苦之民，并注明原住籍贯，出具印结，由府转送上司稽查。后遇裁革病故顶补新收，随时申明[注] 光绪《钦定大清会典事例》卷269《户部·蠲恤》，上海：上海古籍出版社1995年版，第295-296页。 ”。安徽省落实了这些规定，嘉庆十六年，黟县颁布了增养额外孤贫的告示，要求“各该地保查明各都，如有实在困疾人等，未经入额者，准其呈明充数，按照名口给予额外候补腰牌，即于每月给放口粮日，齐集县堂听候点名，给放半月口粮，俟补入正额再照例全给[注] 嘉庆《黟县志》卷11《政事志》，同治十年刻本，第46b页。 ”。此外，要求孤贫一律收养入院，男女孤贫分开居住。乾隆年间潜山县养济院为了不使男女混杂，“分东西两连”，建门楼、围墙隔开男女厢房[注] 乾隆《潜山县志》卷2《民事志·院局》，乾隆四十六年刻本，第36a页。 。
三、安徽养济院管理制度的运行效果
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双溪村：土壤中全钾为丰富水平，铜、钙、锰、硒为中等水平，镁、钼、全氮、全磷、硫为缺乏水平，显示了营养元素严重失衡，且养分元素含量均较低。
竞争性选拔干部是指根据领导班子和干部队伍建设需要，采用公开选拔、公推提名、竞争上岗、公推竞岗、公推直选、差额选拔、公开选调等方式集中择优选拔和选调干部，是新时期干部选拔任用方式的一项重要改革，是培养选拔优秀年轻干部的重要举措，同时也是我党对新时期干部工作提出的新要求。深入分析竞争性选拔干部的现状特点，结合国有企业的实际特点，统筹谋划竞争性选拔干部的工作思路和发展途径，对于推进这项工作的经常化、制度化、科学化，提高企业选人用人公信度和组织工作满意度具有重要意义。
(一 )地方官员责任缺失
养济院实行地方官员直接负责制。地方官员对养济院直接负责，有监督之职。乾隆《户部则例》规定孤贫口粮银米“按季由该管正印官亲身散给，印官因公无暇，遴委佐贰官代散，加结申报各上司查核[注] 乾隆《钦定户部则例》卷116《蠲恤》，载《故宫珍本丛刊》，海口：海南出版社2000年版，第264页。 ”。遵照规定，安徽省各州县定于每月初五日，由知州或知县亲自到养济院，在点视厅内，按照名册逐名唱点给发口粮，如果州县官因公出差，就由州县佐贰官代替散给口粮，并于年终将给过口粮造册申报上司查核[注] 卫哲治：《清厘孤贫积弊情由》，台北故宫博物院藏，档案号：005347。 。与此同时，要求道府官员每年到州县查勘政务，验明养济院实际情况，为此制定了严格的处分条例：“如房屋完整，孤贫在院，并无冒滥，出具印结，呈报上司；如房屋坍塌，孤贫不尽在院，或年貌不符冒给者，该管官照违例支给例，降一级调用。道府不行查验，遽行加结转，详照违例支给之转详官例，罚俸一年。若纵胥役及令为首之孤贫代领，以致侵蚀，该管官照纵役犯赃例革职。道府不行查出，照预先不行查出例，降一级调用。如道府徇庇容隐及扶同出结，照徇庇例，降三级调用[注] 光绪《钦定大清会典事例》卷269《户部·蠲恤》，上海：上海古籍出版社1995年版，第296-297页。 ”。
(二 )地方人员良莠不齐
安徽省时常发生地保差役勾结地痞无赖，诈取孤贫口粮现象。乾隆十五年，安徽巡抚卫哲治上奏养济院“雇应之弊”，称安徽省“向来有等蠧役勾串棍徒捏冒入院，充作孤贫，及每月放粮，则雇替别属院内瞽废之人，顶名具领。该州县查点人数不缺，形貌残惫，信为无弊，谁知那(挪)东应西拆饰一时，而在院食粮者未必皆属穷民[注] 卫哲治：《清厘孤贫积弊情由》，台北故宫博物院藏，档案号：005347。 ”。棍徒冒充孤贫，普通人不敢招惹他们，等到发粮之时，这些蠹役棍徒就找了真正的“疲癃残疾者”应付验收，事后给点回报，以此诈取口粮银米。官员即使按时视察，也未必能发现其中端倪。
(三 )养济院收容与救助制度的缺陷
例如，不住院孤贫进城领粮存在风险，光绪五年的《申报》就登载了一则“皖城老妇撞溺”的新闻：“皖城(按：安庆府潜山县)何某氏，年已六十余，孤贫无靠，只有一侄人极无用，妇于散给孤贫口粮日进城领粮，所居本在北关岭头某村，因天气不早，恐赶不到家，是以急急奔回。有菱湖某姓小儿十余岁，赶一驴子进城驮粪，行至鸭儿塘，老妪见之，向塘侧让路。无如年老之人进城大半日又饥又奔，头目昏眩，被该驴一碰，立脚不定，跌溺水中，某儿一时吓痴，亦不知喊救，遂致殒命，比由坊保张某令人捞起。”[注] 佚名：《撞溺老妇》，《申报》1879年8月13日第2版。
按理说，孤贫都需要入住养济院，但是由于后期养济院荒废的缘故，有不少孤贫在院外居住，每月发粮日再到县城养济院领取口粮。孤贫多是老弱残病之人，长途跋涉进城领粮，不免存在安全隐患。
四、结 语
综上所述，清代安徽省大力建设和发展了养济院，这是传统社会时期安民固本的重要举措，在一定程度上，有利于保障下层民众的生存、稳定社会秩序，进而巩固王朝统治。然而由于遭受天灾人祸重创，安徽省部分养济机构出现不同程度荒废以及不合理的迁移整合，造成了管理上的极大困难。安徽养济院遵行中央政府制定的管理制度维持运行，救助了不少地方孤苦无依之人，发挥了传统社会保障的积极作用。但是安徽省各地养济院仍然出现许多贪污舞弊现象，说明这套管理制度仍存在缺陷。养济院对管理人员的错误定位和任用会造成管理上的低效和混乱。此外，养济院管理仅靠行政内部人员层层约束，并不存在外部的社会监督，所以约束“链条”某一环节断裂后，制度“机器”得不到及时检查和修理，最终造成养济院运转失常。
就深层次而言，养济院的兴衰不应仅就养济院管理制度本身而谈，也因根据时世来论。一方面，养济院时是受限于儒家仁政体系的理想化产物，支撑其存在的基础仍脱离不了自给自足的小农经济，且其本身具备的抗灾能力趋向弱化，以及其内部管理结构的固有缺失，以致养济院日渐没落。另一方面，养济院的没落是历史固有的缺陷和现实社会矛盾相交汇的产物。从固有缺陷考察，养济院的理论基础源于儒家仁爱之说，儒家学说更多关注上层精英，从而在社会上造就了一个不安定的下层群体，养济院按上层精英的想法设置，无法真正满足民生需求，故有如隔靴搔痒。从现实矛盾考量，清中期以后，人地矛盾突出，社会矛盾尖锐，生活艰难只是社会矛盾的一个方面，人们普遍的衰世焦虑感日益明显成为社会主题，但是养济院秉传统之志，只养不教，未能因时而异。
The Operation Structure of the Management System of Yangjiyuan in the Qing Dynasty ——A Case Study of Anhui Yangjiyuan
ZHU Xue-wei
(School of Society，Soochow University，Suzhou 215123，China)
Abstract ：Yangjiyuan was an important official social security institution in the Ming and Qing Dynasties. The Qing Dynasty continued the tradition of the Qing Dynasty, vigorously pursued and developed the institutions of Yangjiyuan throughout the country, and established a systematic management system and measures from top to bottom. Among them, Yangjiyuan had been widely constructed in various parts of the Anhui province in the Qing Dynasty. However, due to the heavy damage caused by natural and man-made disasters, some institutions had been unreasonably migrated and integrated as well as different degrees of waste, which caused great difficulty in management. In accordance with the management system formulated by the central government, the Anhui Yangjiyuan had maintained the operation, and had rescued a lot of homeless people, and it had played a positive role in the traditional social security. But there were still a lot of corruption and malpractices in the Yangjiyuan of Anhui province, which showed that the management system was still flawed.
Key words ：qing dynasty；Anhui province； yangjiyuan；management system；social security
中图分类号 ：K 249
文献标识码： A
文章编号： 1009-9743(2019)01-0106-04
DOI ：10.13803/j.cnki.issn1009-9743.2019.01.020
收稿日期： 2018-05-07
作者简介： 朱雪薇，女，汉族，江苏昆山人。苏州大学社会学院在读硕士。主要研究方向：中国近现代史、社会史。
(责任编辑 ：张玉秀 )