构建适应市场经济要求的审批制，本文主要内容关键词为：市场经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
现状和危害
记者黄丽陆：两位参与了中央政府行政审批制度改革的调研和方案设计工作，据说大体方案已定，不久将进入实施阶段，而地方政府这方面的改革已取得了不同程度的进展。大家都知道政府部门的审批事项很多，目前中央和省级政府的行政审批事项究竟有多少？
周汉华（中国社科院法学所公法研究中心副主任）：
具体数字很难说得准确，因为统计是非常困难的。尽管这样，从有关部门清理的结果来看，审批的数量是惊人的。据了解，中央各部门的审批事项多达2000多项。省级以及省级以下政府也都大量地运用着行政审批手段，如北京市原有行政审批事项1304项，山东总计2200多项，辽宁1551项，广州市1377项。
记者：这些审批事项是和计划经济体制相适应的。在市场经济条件下，这种体制的弊端表现在哪些方面？
周汉华：首先，审批权对正常的市场竞争行为进行限制，对投资和经营设置种种障碍，会妨碍竞争秩序的形成。审批的实质是限制竞争，以行政权力替代市场机制，以政府选择代替市场选择，必然会造成资源配置效率降低和社会成本增加的后果。其次，审批权力过大且缺少监督，必然造成寻租现象，滋生腐败和各种不正之风。审批权力越大，行政机关寻租的机会就越多，腐败也就越容易发生。另外，审批过多必然导致行政机关以审批代替管理，降低行政管理效率和政府责任心；导致市场经营主体交易成本增加，竞争力减弱；导致市场经营行为扭曲，破坏诚实信用、公平竞争的商业环境；导致社会中介组织发育迟缓，增加行政管理机关的负担，等等。
余晖（中国社科院工经所副研究员）：
如果计划经济体制下大量遗留下来的行政审批不进行根本的取缔和收缩，并重新规定其合理范围和数量，就肯定会在保护效率低下的国有企业的同时，限制具有创造性的非国有经济的成长，增加企业的交易成本和社会成本，从而降低我国企业的国际竞争力；而大量与WTO 规则相违背的行政性审批，也必然会使我国政府和企业在加入全球竞争时处于严重被动的境地；此外，大量不合理的行政审批的保留，会劣化我国政府行政资源的配置效率，降低政府的威信。
体制和目标
记者：从发达的市场经济国家的经验看，政府在管理经济社会事务时，行政审批的范围、数量是如何合理运用的？
余晖：二次大战以后，发达市场经济国家，一方面通过制定积极的宏观经济政策加强了对宏观经济活动的干预；另一方面，通过国有化政策和强化行政管制，政府对微观经济活动的参与限制程度也有了空前的加强。但政府借助行政审批，对微观经济活动的控制，主要体现在对占国民经济比重很小的国有企业的监管、对自然垄断和市场垄断的管制以及对经济主体损害社会和消费者利益的行为的管制。而且，自20世纪70年代以来，西方发达国家在微观经济领域普遍实行私有化和打破垄断、引入竞争的管制改革。相应地，政府行政审批的范围和数量也大大减少。比如日本，当其国内企业的国际竞争力得到举世瞩目的提高后，日本政府在60年代中期就开始着手研究基于产业政策的行政审批制度的改革，并在80年代取得实质性的成功。
记者：从社会主义市场经济的实际出发，我国应该如何构建新的政府行政管理体制和机制？其行政审批部分又该是怎样的新结构？
余晖：与市场和企业相关的所有来源于政府的公共经济政策包括：（1）财政、税收与金融政策， 其目的是为了保证经济的稳定增长及收入的公平分配；（2）公共事业投资、 社会公共服务的提供及社会福利政策；（3）反垄断及反不正当竞争的政策和法律；（4）针对具有自然垄断性质的公用事业的进入、退出及定价行为所实施的管制政策； （5）处理外部不经济的管制政策，如污染防治、环境与资源的保护等；（6）处理内部不经济或信息不对称的管制政策， 如消费者和投资者权益保护、职业安全与卫生保护及产品质量保护等；（7 ）产业鼓励政策及科技振兴政策。其中第（1）项与宏观经济有关， 不妨称之为“宏观调控”。而（2）至（6）项只与微观经济活动有关，它们的目的是要维护公共利益或私人利益不受个体经济决策（生产、销售及价格行为）的损害。可称为“政府微观管制或政府管制”。第（7 ）项似乎介于两者之间。
因此，在构建新的政府对经济的行政管理体制时，必须按照上述三项政府经济职能的划分，重新调整和合理分配政府的行政资源。随着改革的深入，大部分政府微观管理活动将被取消，竞争性产业的组织和协调应逐步过渡给市场、企业以及非正式组织或行业组织（协会、商会）。而大量被节约下来的行政资源应该用来充实和加强政府的宏观调控和微观管制。
新的行政审批结构必应以微观管制所必须具备的经济合理性作为依据和标准。具体说来，这种经济合理性是建立在政府对三类市场失灵，即进入壁垒（如自然垄断）、外部性（如环境污染）和内部性（如隐瞒交易信息）能够有效治理的基础之上的。经济性管制则要侧重自然垄断和存在信息不对称的领域，为了防止发生资源配置低效，政府机关用法律权限，通过许可和认可等手段，对企业的进入和退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务会计等有关行为加以管制。社会性管制则是以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生以及保护环境、防止灾害为目的，对物品和服务的质量制定一定的标准，并把资格制度、审查检验制度以及标准认证制度作为补充。
目前最重要的是对行政许可进行法律合法化完善。一是要根据行政许可的经济合理性，严格界定行政许可的范围及其方式，并通过新的立法或修改现有实体法，对缺乏经济合理性的行政许可制度给以废除，同时保留和完善合理的行政许可制度；二是通过制订行政程序法或专门的行政许可法，建立行政许可行为的合理程序和管制者的管制结构。
原则和重点
记者：在方案制定过程中，你们觉得改革的难点在哪里？改革的原则是如何确定的？
周汉华：行政审批制度改革涉及到权力结构与利益格局的重新调整，因此，它将面临的阻力和挑战是多方面的。目前阶段的改革难点应该是什么事项应该设定审批，什么事项不应该设定审批，或者说设定审批是否有一些基本的原则或者标准。大家都知道，市场和政府都非万能，适度的审批是不可缺少的。只有明确审批设定的基本原则和标准，才能有效地改革现行的审批制度，废止各种不适应市场经济发展要求的审批，并防止可能出现的反弹。
改革审批制度应该考虑到以下一些原则：一是合法原则。根据宪法和其他法律的规定，不同的国家机关有不同的立法权。因此，审批的设定必须于法有据，不能任何部门都可以根据需要随意设定审批事项。法律、法规、规章可以设定审批，但其程度要有所区别，有些特许事项只能由法律、法规设定，规章不得设定；而涉及到公民基本权利的事项则只能由法律设定。
二是合理原则。凡市场和技术手段能够解决的，应该由市场和技术手段解决，政府不要设定审批；凡社会自律能够解决的，应该通过社会自律的方式，包括行业协会管理的方式解决；凡非强制性方式能够解决的，应该通过诸如信息发布、行政指导、行政合同等方式解决；凡事后机制能够解决的，应该尽量通过反垄断、民事救济、严格侵权归责原则等解决；凡合作制方式能够解决的，应该尽量通过行政机关与当事人之间的合作方式解决。
三是成本效益分析原则。传统上行政审批主要适用于市场失灵的领域，诸如自然垄断、信息不对称、过度竞争、外部性等等。然而，近年来的研究表明，即使在这些领域，政府规制也并非一定合理。这种情况下，各国普遍开始采用成本效益分析原则来对审批的合理性进行衡量，并要求审批的设定必须能够为社会带来净收益。这种转变不但使立法过程具有更多的可操作性和科学标准，而且也极大地降低了立法和审批的社会成本。
此外还有责任原则、程序原则、监督原则等。
记者：你们认为这次改革，特别是地方政府已经出台的改革方案还存在哪些问题？
余晖：这次行政审批改革决心很大，但如果缺乏对行政审批的实体法和程序法的完善，改革的成果将难以巩固。这是因为，目前的改革主要采取行政机构按照一个武断的比例，自查自纠、自我断臂的方法，其结果很可能是那些寻租效果不大的审批项目被砍掉，而大多数不合理的审批项目仍然得到保留，甚至一些被取消了的审批项目还有可能死灰复燃。
因此，如果要对现行审批制度进行彻底的改革，必须成立一个专门的机构，按照上述原则制订更详细的可操作性标准，采取一事一议的方法，负责调查和审核现有审批项目，并对新设立的审批项目进行研究和批准。这个机构的产生及其职责最好由即将出台的行政许可法来规定。日本在推行行政制度改革时，成立了“临时行政调查委员会”，进行了长达20多年的调研和审核。
记者：改革审批制度与政府职能转变等配套改革是相辅相成的，这方面还要做哪些工作？
周汉华：从宏观方面来看，这种配套改革实际上就是社会结构的全面转型，实现从计划经济向市场经济的转变，它涉及到政治、经济、社会等方方面面。当前，比较切实可行的是要进一步转变政府职能，尽快从对经济事务的直接管理中解放出来。要做到这一点，不但要实现政企分离，还要实现政府的政策职能与监管职能的分离，建立独立、有效的监管制度。为此，必须使行政行为进一步规范化和法制化，并制定诸如信息公开法和行政程序法，使行政行为处于民众的监督之下。同时，要发育包括行业协会在内的社会中间组织，承担部分公共管理职能。在中央与地方的关系上，要通过明确的法律规定界定中央与地方的事权划分，并适度将地方事务交由地方政府办理。在监督制度的设计上，应该充分认识独立的司法制度对于审批制度改革的重要意义。
步骤和手段
记者：改革行政审批制度涉及中央和地方两个层面，你认为两者在改革的内容、步骤等方面会有哪些相同或不同之处？
余晖：就国体而言，在行政权力的行使方面，地方政府不可能逾越中央政府制定的政策和法律。但这并不妨碍地方政府根据地方实际情况，在不违背中央政府意志的条件下，进行一些创造性的和超前性的改革。就行政审批制度改革而言，应该鼓励地方政府在改革的内容和步骤上加快改革和加大改革的力度。而且成功的地方改革能够产生良好的示范效应，推动全国和其他地方的改革。但对那些不按中央改革精神和措施积极改革的地方政府，中央政府应该想办法督促其跟上改革的步伐。
无论是中央政府还是地方政府，行政审批的事项都应该是越少越好，使其控制在最小合理范围内。应该说，地方政府的行政审批至少不能多于中央政府的行政审批。但由于各地情况存在差异，应该允许地方政府在不违背行政许可法的前提下，设立一些针对性较强的审批事项。但是，中央政府必须建立相应的机构和制度，对地方政府所设立的审批事项进行全面而细致的审核。
记者：行政审批制度改革的一个方向是法制化，拟议中的相关立法有哪些？
周汉华：行政审批制度改革涉及到方方面面，并不是一个孤立现象。因此，许多立法都和行政审批制度改革有关。目前正在制定的法律中，许可法无疑是最为集中地体现审批制度改革方向的一部法律。国务院法制办正在起草这部法律，有望于今年10月提交全国人大常委会讨论。另外，全国人大财经委正在起草政府采购法，它已列入本届人大的立法规划。
记者：审批制度改革显然不是一个短期内能够解决的问题，也不是一部许可法就能解决所有的问题。如何真正使审批制度改革持久地深入下去呢？
周汉华：这涉及到行政审批制度改革的目标。从其他国家的经验来看，行政审批制度改革应该有三个层次的目标：一是大量地废止过滥的审批；二是为每一项必需的具体审批设立一个科学的分析制度，包括成本效益分析制度；三是建立宏观上全面的审批管理制度，包括程序与监督制度。在所有发达国家，近期审批制度的改革都经历了二十几年，目前还在继续。审批制度改革必然是一个长期、艰巨的工作。
余晖：由于经济活动和市场状况是不断变化的，政府的行政审批制度及其改革也应该是动态的，不可能一劳永逸。行政审批的结构可以随时调整和变化，但设立审批的原则和标准却应该具备相应的刚性。对我国而言，行政审批改革可能有很长的路要走，这就需要法律的改革和专门机构的长期不懈的努力。