论中国基本养老保险筹资形式的改革，本文主要内容关键词为：中国论文,基本养老保险论文,形式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
我国目前基本养老保险制度筹资形式是在1997年8月由劳动部、国家体改委等政府职能部门协商形成的改进方案《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发[1997]26号）中规定的。该方案的要点是：按职工工资的11%建立个人帐户，其中个人缴费率当年不得低于本人工资的4%，以后每两年提高一个百分点，最终达到个人缴费工资的8%，个人帐户的其余部份由企业缴费划入。随着个人缴费比例的提高，企业划入的部份要逐步降低至工资的3%。企业缴费率由省、自治区、直辖市人民政府确定，一般不得超过企业工资总额的20%（含划入个人帐户的部份）。养老金的支付分为两个部份，一是基础养老金，其标准为当地职工上一年平均工资的20%；二是个人帐户养老金，月标准为个人帐户累计储存额除以120。个人缴费年限累计不满15年的，退休后不享受基础养老金待遇，其个人帐户储存额由其本人一次性领取。
当前我国正在深化养老体制改革，但改革主要体现在养老金统筹范围和发放方式上。在养老金的筹资形式上，现在还没有改革的迹象。这是否意味着这一筹资形式非常合理呢？它是否还适合于新时期发展的需要呢？筹资形式需要怎样改革才能适合新时期的发展需要呢？
二、我国基本养老保险筹资形式存在的问题
1.这一筹资形式使不同企业对基础养老金负担不平等
我国基本养老金的支付分为基础养老金和个人帐户养老金两个部份，基础养老金是为了解决退休职工最基本生活的部份，它也是唯一真正意义上的社会统筹养老保险费，最能体现社会互济和社会公平。因此它应该是整个社会收入一部份的再分配。用公式可以表示为基础养老金=k[,0]·YL=Σk[,0]·YL[,I]o（k[,0]表示统筹养老金占社会总收入的比例，YL表示社会总收入。）而我国的实际情况为基础养老金为单位工资总额的一部份，用公式可以表示为基础养老金=k[,0]'ΣW[,I]=k[,0]'ΣYL[,I]·W[,I]/YL[,I]=Σk[,0]'·k[,I]·YL[,I]o（k[,0]'表示统筹养老金占单位工资总额的比例，W[,I]表示不同单位工资总额，K[,I]表示不同单位工资总额占其总收入的比例。）
由于k[,I]不相等，使得k[,0]'与k[,I]之积不相等，从而造成企业对基础养老金的负担相对于其总收入的不平等。因此，不同地区（特别是经济发展水平相对不平衡的东部地区与中西部地区之间）、不同行业（如劳动密集型行业与技术密集型行业之间）、不同的企业职工年龄构成（特别是“老人”与“中人”占企业养老金供给人口的比重）、不同行业的资金筹措能力与盈利水平，不同的企业经营周期（最典型的是建筑业跨区域工程建设中固定职工和临时用工人数的确定）等客观差异的存在，在实际征集工作中造成了企业之间新的负担不均。特别是最需要帮助的困难企业、老企业，由于职工人数多，工资总额大，负担的基础养老金总额高，因而养老金收缴越来越困难，收缴率逐步下降。
有人认为，养老金是职工必要劳动成本的一部份，是职工工资的延期支付，应计入单位的工资成本。但是如果这种说法成立，则我们必须退回到单位统筹，因为某一单位的退休职工的养老金是该单位的必要劳动成本的一部份，有什么理由要搞社会统筹？我想没有人希望有这种倒退吧。
2.不利于我国比较优势的发挥
美国当今著名经济学家萨缪尔森认为，李嘉图的比较优势原理，是在那些可以称作既正确且重要的社会科学原理中首屈一指的。在目前，我国在资本和技术上还无法和发达国家相比，所以我们更应注意发挥我们的比较优势，即劳动力成本较低的优势，还得在相当长的时期内、在很大程度上依靠劳动密集型产业，在国际国内市场上进行竞争。事实上，现在我们能在国际市场上卖得出去（同时能赢利）的东西主要还是劳动密集型产业的产品，或者是在技术密集型产品生产过程中的一些劳动密集型的生产环节上的产品（组装、来料加工等等）。在今后相当长的一段时间内，我们国际竞争力的主要源泉，将仍然是成本较低的劳动力和劳动密集型产业。对于许多相对落后的地区和企业来说，就更是这样。
在我国加入WTO后，我国企业在国际国内市场上的竞争将更加激烈。但是，由于把养老金统筹按工资总额计算，增加了劳动力成本，不利于劳动密集型产业的发展，降低了我们的比较优势。例如，中国国有企业各种涉及保障福利的提取额目前已经占到工资总额的约50%，如果计入各种企业保障福利设施和人员的投入，目前工资外的人工成本大约占实际工资成本的80%以上。在这种情况下，就人工成本的比例关系来说，国有部门也几乎已丧失人工成本的比较优势。[1]
另一方面，在资本和劳动力之间存在部分替换，当劳动力成本相对于资本成本没有优势或优势较少时，企业将使用资本替换劳动力。而在我国，现在进入了人口结构的黄金期，即劳动力负担系数较少的时期，但同时也是就业压力增大的时期。显然，劳动力相对于资本成本优势减少，是不利于我国解决就业人口问题的。
3.按工资总额比例缴费不利于养老金的收缴
虽然1995年国务院颁发的《企业职工基本养老保险社会统筹与个人帐户相结合实施办法之一》里对工资有具体规定：月平均工资应按国家统计局规定列入工资总额统计的项目计算，其中包括工资、奖金、津贴、补贴等收入。但在我国收入工资化、工资货币化程度仍然不高，工资外收入所占比重比较大，且职工工资外收入所占比例有不断提高的趋势。据国家税务总局分析，职工从单位获得的工资外收入的比重，1978年为8%,1990年为35%,1994年为50%左右。[2]这一逆工资货币化的现象与按工资总额的一定比例缴费应该是有一定关系的。因为工资外收入本单位以外的人难以度量，导致企业为了少缴养老费而减少工资帐本上的工资总额。据资料，参加养老保险统筹的企业，有30%的工资总额未计在应缴的基数内。[3]随着统筹范围的扩大（由市县统筹扩大到省统筹），隐瞒工资总额从而少缴统筹经费的现象可能会越来越普遍。因为随统筹范围的扩大，统筹单位（省）对地方的管理将越来越难，而地方收缴统筹经费时为了地方利益而不会那么尽力，更容易导致寻租行为的发生。从统筹经费收缴率的变化可以看出这一点。1992年全国收缴率为96.3%,1993年降为93.3%,1994年降为92.4%,1998年前三季度收缴率80%，全年平均收缴率为89%。[4]1999年统计局统计的平均工资增长了11.6%，而缴费工资却降低了5.7%。[5]当然，收缴率不足有许多原因，但寻租行为发生的可能性增大也是一个重要原因。
4.不利于统筹范围进一步扩大和省级统筹目标的实现
《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》第六条规定：进一步扩大养老保险的覆盖范围，基本养老保险制度要逐步扩大到城镇所有企业及其职工，城镇个体劳动者也要逐步实行基本养老保险制度。但目前普遍的现象是入保不全，覆盖率不足，未入保的一般是效益好的企业。例如1997年7月1日广州市出台私营、个体企业入保条例后，只第一个月有3000多人入保，此后再无人加入了。在广东省，目前有在职职工2200万人（其中，本省1200万，外来工1000万），入保者仅500万人。原因是费率太高，广州市国有企业的缴费率过去就是31%，而个体户如自己养自己则15%～16%的费率就够了。现在扩大覆盖率的重点是外商企业、集体企业、私营企业、个体企业，有人认为应主要研究如何以适当的缴费率来扩大覆盖面的问题。[6]但是如果认真思考一下，便知仅靠改变缴费率是难以解决覆盖面扩大的问题的。首先，统筹的费率和这些企业自己养自己的费率相差太远，不可能把这些企业入保的费率调得太低，即使入保时费率低，他们对以后费率的调整不知（费率易变），存在信息不对称问题，因而出现逆向选择。其次，即使费率问题解决，但个体企业，乡镇企业、私营企业大多是劳动密集型产业。在一定的费率下，劳动密集型企业意味着高工资总额，从而企业总的缴费额较高。而另一方面，这些企业职工具有极大的流动性，很多是农民工，在现有体制下，企业老板认为无须为这些农民工投保，以减少劳动力成本。这些企业过去没有投保，现在也不存在职工养老问题，现在入保，主要是做贡献。并且，劳资双方都存在对未来收益预期的不确定性。因此，与其入保，不如提高职工工资，劳资双方都得到暂时的好处，认为“短视”是值得的。
5.个人帐户资金的缴费也值得质疑
职工个人帐户养老金来源于两部份，一部份是个人缴费a%，另一部份是企业缴纳的统筹经费按个人工资b%划入。这两部份的和为职工工资的11%，且目前b＞a，目标值是b为3而a为8。这样做的目的是逐步增加个人缴费的金额，使人们逐步加强自保的意识，同时不断增加真正意义上的统筹经费（基础养老金统筹金费）。
但是这里存在b在不同地区调整速率的不同，造成不同地区职工个人负担的不平等，也影响劳动力的地区流动。另外，这一做法是把个人养老金帐户和统筹金帐户捆绑在一起，以便由同一养老金经办机构负责管理。因此，当统筹基金不够支付时，就透支个人帐户，使个人帐户空帐化。根据2001年6月14日的《南方周末》报道，我国养老金个人帐户在不到三年的时间已有1990亿的空帐。个人帐户空帐化的后果是造成以后新的甚至更大的支付危机。另一方面，虽然单位为职工交纳了20%的养老金费，且有b%将划入职工个人养老金帐户上，但这在职工工资本上并没有得到体现，可能造成已入保的职工与未入保职工工资差距的假象。随着我国市场经济的进一步完善和加入WTO，职工创造的价值将在工资中得到具体体现，工资货币化是必然趋势。因而，个人养老金帐户完全没有必要走一条迂回的道路，个人帐户养老基金应全部由个人负担。
三、建立税收筹资＋自我筹资的基本养老筹资新形式
鉴于以上分析，笔者建议建立以税收筹资＋自我筹资的养老筹资新形式。基础养老金主要在于体现社会互济和公平，为解决老年人最起码的生活而设立，它应该是社会总收入一部份的转移支付，因此应采取税收方式收缴。个人帐户养老金是对基础养老金的一种强制补充（在基本养老保障之外，职工可根据自己的实际情况和偏好实行自愿商业养老保险），应按职工工资的一定比例强制入保，职工工资将充分体现对职工的激励，完全没有必要再从统筹经费里划出部份经费作为个人帐户养老金，而应由职工个人全部负担。
有人认为，社会统筹目前是“针对特定社会成员”的保险体系，能否将“费”改“税”仍需进一步讨论。同时“费率”比“税率”容易调整，因此认为在改革初期以缴费为宜。[7]这一说法是值得讨论的。首先，现在养老保障体系处于深化改革的阶段，扩大保障范围，甚至建立全国一体化的养老保障体系也应提上议事日程，讨论改革本身就是针对制度的弊端而言。我国目前的养老保障体系只“针对特定社会成员”不是制度的优越性而是弊端，因此这些论据是不充分的。其次，把“费率”比“税率”更容易调整作为拒绝“费”改“税”的理由犯了同样的错误。因为，“费率”易变对深化养老体制改革是坏事而不是好事。因为“费率易变”影响人们的预期。由于存在信息的不对称，对未来的收益和投资的“费”有不确定性，入保人自然存在逆向选择。表现为当前虽强制非国有企业入保，但保障覆盖率还是难以提高。持这种观点的人可能认为未来养老经费的开支具有不确定性，想通过调整费率以达到收支平衡。事实上虽基础养老金的发放数额不是一个固定的数目，但在一定时期内的发放总额是可以通过精算算出的，税率不需大的变动。
基础养老金以“税”代“费”筹资，不仅在于征税具有强制性，管理成本低的优点，它还有其它许多优点。
第一，以“税”代“费”能真正体现基础养老金的公平原则。
税收是国家总收入的一部份，劳动力收入和资本收入都要征税，都参与基础养老金的筹资，实现了劳动力和资本的平等。在基础养老金总额一定的情况下，这一筹资形式减少了劳动力成本，从而有利于我国比较优势的发挥。收入多、利润高的企业和个人多缴、收入少利润低的企业和个人少缴基础养老金，以富济贫，体现基础养老金的基本原则。并且使退休老人领取基础养老金时与单位完全脱钩，实行社会化发放，真正实现社会事业社会办，也有利于国有企业减轻负担和各种体制的公平竞争。
第二，以“税”代“费”有利于解决当前基本养老金的支付危机问题。
劳动和社会保障部社会保险研究所所长和平说，我国养老保险基金现在收不抵支，“养老保险基金陷入灾区的省市有逐步蔓延和加重的趋势”，“2000年基金缺口预计为357亿元。”他认为这主要是人口老龄化和现收现付的制度造成。[8]
对老龄化是否一定出现支付危机是值得考虑的。老龄化是一个动态概念，分为人口结构底部老龄化（青少年儿童所占比例减少而引起老年人口在总人口中的比例增大，出现在老龄化前期）和顶部老龄化（主要由于老年人口死亡率下降而引起老年人口在总人口中比例增大，在人口老龄化后期出现）。而目前，我国人口老龄化主要还是底部老龄化，主要表现为劳动力人口负担系数的减少，是发展经济的黄金期（如表1）。因此，把目前支付危机就归于我国人口老龄化是欠妥的。可能的支付危机应出现于劳动力总负担系数升高的时候，在我国是2025年以后的事情。
表1 2000年-2050年我国人口发展趋势预测
资料来源：于学军，扬书章.从21世纪上半叶我国人口变动趋势看稳定低生育水平的重要性和艰巨性.人口研究》，2000(2).
因此，目前我国出现养老金支付危机主要不是全国人口的老龄化，而应从养老制度上寻找原因。实际上，这是因为我国的保障对象过于狭窄，主要保障国有企业职工和事业单位职工的养老，而国有企业人口确已老龄化。1980年，国有企业的就业职工占所有企业就业职工的63.6%，到1998年下降到31.8%；同期国有企业的工业产值占工业总产值的比重由76%下降到26.5%；同期退休职工的比重从81.5%下降到77.4%，仅下降了4.1个百分点。[9]
如果对基础养老金采取税收的形式，扩大保障范围，把以前用来负担少年儿童的一部份费用转移支付作为基础养老金费用，则在不增加劳动力平均负担（事实上可以减少）的基础上，对于解决我国目前养老金的支付问题是极为有利的。如果新制度能轻装上阵（不在新制度内解决“老帐”问题），则还可以为老年人口高峰的到来积累部份资金，迎接老龄化的挑战。
第三，有利于构建统一、规范、完善的基本养老保障体系。
在我国，基本养老制度长期条块分割，现正积极改变这一现象，已基本上实现省级统筹，并努力扩大保障范围，以实现全国统筹的目标。但由于养老资金筹资形式不规范，缺乏法律保障，未形成全国统一的制度。资金收缴率不高，在管理和使用上缺乏强有力的宏观协调平衡机制和监督制约机制。
而如果基础养老金用税收筹资，则可以革除这些弊端。首先，开征统一的基础养老保障税有助于打破地区、部门、行业间的条块分割。目前我国所实行的多方筹资、自定标准的筹资形式客观上造成了不同地区、不同部门、不同行业和企业间因缴费标准不同而负担高低悬殊的局面，不仅负担不均的矛盾突出，而且还阻碍了劳动力在不同地区和部门行业的合理流动。通过开征统一税收，实现税率的统一和征收机关的统一，将彻底改变上述局面。其次，有助于建立统一管理体制和有效的监督制约机制。通过开征统一税收，由税务机关具体负责税款的征收，并把收入纳入统一的预算，在此基础上进一步设置专门机构负责资金的管理和使用，形成征收、管理、使用各部门相互制约、相互监督的机制。同时，通过社会保障预算的编制和审批，把资金的筹措、管理、使用纳入国家立法机关的法律监督、新闻媒体的舆论监督和人民群众的社会监督之下，这将使养老资金的合理筹措、保值增值和有效使用得到有力的保证。
实行一体化养老保障体系，最困难争论也最大的是农村社会养老保险。许多人反对建立农村社会养老保险主要是认为：一是农村生产力发展水平不高，农民尚无多大能力或没有条件参加养老保险，部份有条件的农民，可以通过商业保险解决养老保障问题；二是担心农村养老保险成为国家财政的包袱。
其实，这些担心是没有道理的。首先，基础养老金是为保障老人基本生活条件而设立，农村老人是弱势群体，他们才是最需要扶持的，这正是基础养老金的目的所在。其次，现有养老金制度主要是针对未来老年人的（现在的劳动者），而农村自实行计划生育以来，劳动力总负担系数减少，因而大多数农村劳动者有能力拿出一部份资金为自己的养老做准备。再次，我国正实施城镇化现代化战略，大量农民将涌入城市，没有城乡一体化的保障体制，对社会稳定、发展有害无益。消除政策上的“二元”结构已很紧迫。当然，考虑到城乡差距，生活水平相差较大，城乡基础养老金的待遇可以有所差别，但这需要具体研究，最终应走向一体化。
四、基本养老金筹资形式改革的风险与实施
个人帐户养老金由职工个人全部负担、按工资（收入）的一定比例划入个人帐户的改革一般来说没有大的风险，比较容易实施。但基础养老金由“费”改“税”可能面临一些风险，应认真研究。
一般来说最可能面临的风险是税率问题。税率应为多少？人们是否能接受这一税率，对财政会不会构成新的负担？对于这一问题，笔者认为这不会造成大的风险。按目前的标准不变，即基础养老金为职工上一年平均工资的20%计算，实行现收现付制度，2000年劳动力60岁及以上老年人口负担系数为15.6%，则每位劳动者平均负担基础养老金的税率仅为3.2%，即使到2050年，税率也仅为10%左右（这大大低于当前工资总额20%的缴费率）。如果考虑到资本收入也要负担税收，以后退休年龄可能推迟，则税率还将大大下降。当然，并非所有劳动力人口都从事劳动，这会使税率提高，但影响不会太大。另外，由于职工单位交了“税”不需再缴“费”，农村家庭也可以减少家庭养老支出，人们是能负担得起的。从理论上说，收税比缴费降低了成本，且在全国范围内实行互济，对绝大多数人是有好处的。另外，纳税人的确定、税收的范围以及新旧筹资形式的顺利衔接等许多因素都需要研究。但这些都不影响基础养老金“费”改“税”的实行。
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