TPP：地缘影响、中美博弈及中国选择，本文主要内容关键词为：中美论文,地缘论文,中国论文,TPP论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
经过数年谈判，跨太平洋伙伴关系协定（TPP）谈判各方于2015年10月初在美国亚特兰大终于就TPP达成了基本协议。经过必要的文本统一和各国立法机关批准程序后，TPP可能在2017年正式生效。TPP是进入21世纪以来全球在推动区域自由贸易一体化方面取得的最为重要的成就，可能会产生多方面的影响。特别考虑到TPP现有的12个成员均为亚太国家，TPP将首先会对亚太地区的经济和政治形势产生重大影响。这些影响体现在地缘经济和地缘政治层面，也体现在规则层面。中国目前还不是TPP成员，因此要加强对TPP后续发展的研判，多管齐下，积极探讨各种可能的应对措施，维护和争取有利的地区和经济环境。 一、TPP协议的地缘影响 TPP的所有成员都是亚太国家，因此其影响也首先体现在亚太地缘层面。这种影响一方面存在于经济层面，也发生在政治层面；既有积极影响，也有消极影响；有些影响会持续较为深远，有些影响则较为短期和有限。 （一）地缘经济 从积极方面说，TPP是亚太地区国家推动本地区经济合作深入发展的尝试之一。目前亚太地区存在着多个重要的自贸协定谈判。与TPP同时并行的，还有区域全面经济伙伴关系（RCEP）、中日韩三边自贸协定，以及2014年北京APEC峰会期间重点推出的亚太自贸区（FTAAP）倡议。在TPP达成之前，亚太地区尚没有一个重要的多边地区自贸协定结束谈判。TPP的率先达成，从积极意义上说，不仅表明亚太地区的经济合作具有强大动力和国家需求，而且将会刺激其他地区经济合作机制向前发展。可以预计的是，受TPP推动，RCEP等其他自贸协定谈判将会有紧迫感，从而加速谈判进程。从这个意义上说，TPP是亚太地区新一轮经济合作机制建设的先锋尝试，将会推进其他经济合作机制建设，有助于亚太地区经济的整合，最终有利于出现一个覆盖所有亚太经济体的巨型自贸区。 虽然从亚太地区的贸易自由化机制安排方面，TPP能够产生积极作用，但是TPP的实际地缘经济影响也不宜过分夸大。其一，TPP对亚太地区的贸易额促进效果较为有限。TPP包含12个国家，其中最大的经济体为美国和日本。但除了美国和日本，其他TPP成员在亚太地区贸易中的地位并不突出，特别像文莱、智利、秘鲁和新加坡等国家，在亚太贸易中的比重很小。其二，在TPP之前，美国事实上已经和加拿大、墨西哥、澳大利亚、新西兰、新加坡、智利和秘鲁等TPP成员国订立了双边自贸协定。自贸协定的诸多贸易创造效果已经通过这些双边FTA提前加以释放，难以刺激更多的贸易额增长。其三，美日之间的贸易不会因为TPP而大幅增长。虽然美国和日本此前并没有自贸协定，但美国和日本之间的绝大部分商品的关税已经处于极低水平。实际上，TPP更多的是把原有的以美国为中心的自贸协定从双边化机制升级为多边化安排，其影响主要体现在规则层面。TPP对地区贸易的实际影响更多的是“锦上添花”。其对地区贸易的作用是量变而非质变。只要TPP不包括中国、印度和印尼等重要的新兴经济体，TPP的地缘经济影响就会受到较为严重的限制。 （二）地缘政治 TPP是美国和部分亚太国家之间的经济协定，但经济和政治之间的关系从来密不可分。特别考虑到TPP是在亚太地区正在进行深层次的权力转移大背景下，美国着眼于亚太变化的地区秩序推出的重要外交战略，TPP的达成对于亚太的地缘政治也会产生大的影响。 第一，大陆体系和海洋体系之间的互动关系。①不少学者认为东亚地区实际上存在着中国主导的大陆体系和美国主导的海洋体系之间这两大竞争性的体系关系。[1]这两大体系反映到地缘政治关系中，表现为东亚合作路径和亚太合作路径这两种不同的地区合作取向。东亚合作路径从地理结构出发，主张推动东亚国家内部合作的优先性，而亚太合作路径则认为要承认美国在东亚地区的利益，把美国作为关键性的战略行为者。此前，东亚合作路径通过“10+3”以及中日韩之间的合作获得了长足的发展，孕育着进一步重大突破的可能性。美国担忧被以东亚合作为中心的地区体系排斥在外，因此力图通过TPP，强化海洋国家之间的经济联系，进而可能提升海洋体系国家之间的政治联系。而东盟主张优先推动的以RCEP为代表的东亚合作路径，将会因此受到一定冲击。一些地区国家，即使不立即加入TPP，也会进一步采取观望和对冲立场，在两种地区合作路径中获得最大利益。 第二，美国联盟体系的强化。美国联盟体系是美国在亚太地区的战略支撑。冷战之后，美国力图强化联盟体系，但由于共同安全威胁的消失，联盟的基础受到越来越大的侵蚀。不少美国盟友出现了显著的“安全上依赖美国、经济上依赖中国”的务实选择。[2]其中尤其以韩国和澳大利亚为代表。美国虽是这两个国家的重要军事盟国.但在经济上，中国已是他们的第一大贸易伙伴。这种趋势如果继续下去，单凭安全关系维系的盟友关系将难以持续。美国必须要保障美国和盟友之间的经济联系。TPP是美国从经济角度切入、巩固联盟体系的重要政策抓手。美国在东亚地区的重要军事盟国，例如日本和新加坡等国家，同时就是TPP的首批成员国。菲律宾和韩国等其他东亚盟友，也很可能成为TPP扩容的首选对象。通过TPP，美国能够在贸易和投资机制上密切与盟国的经济关系，构建一个以规则为纽带的经济集团。 第三，TPP表明了日本中短期内的地缘战略选择。作为地区大国，日本理论上的地缘战略选择有三：一是成为真正的正常大国，在东亚地区事务中保持较高的独立性。二是和中国、韩国等国家一道，共同推进东亚地区新秩序的构建。三是密切与美国的同盟关系，继续成为美国在东亚地区的支柱。从此前的政策实践上看，日本在以上三个选择中都有政策推进，存在着一定的战略模糊性。然而，TPP的达成，在一定程度上表明日本在美国的压力下，放弃了对于若干核心经济利益的坚持，选择了加入并且支撑美国主导的地区经济体系。再加上此前美日新版《日美防卫合作指针》的公布，进一步向地区国家明确了日本的地缘战略选择，即继续强化美日全方位的同盟关系。考虑到日本在地区中的重要影响力，日本的地缘战略选择将会产生较为深远的影响。[3] 二、TPP中的中美博弈 TPP是美国主导的地区经济合作机制，中国目前不属于TPP成员。从地区未来发展的角度，TPP的真正要害不仅在于TPP的上述影响，还在于中美之间的博弈。在很大程度上，TPP是美国为了应对中国在东亚地区经济体系中的崛起而提出的重大战略倡议。 （一）TPP对美国有重要意义，但对中国实际影响较为有限 毫无疑问，TPP的达成对美国有着重要意义。一是表明美国重返亚太战略终于有了较为实质性的进展，增加了美国战略调整的可信度。美国2009年提出重返亚太战略，2010年旋即加入并且主导TPP谈判，并着力把TPP扩充为现有的12个成员。由此可见，TPP是美国重返亚太的重要抓手。[4]美国重返亚太战略虽然提出已经数年，但此前并没有取得突破性的进展，相关地区国家对于重返亚太的实际效果一直存在疑问。TPP的达成，至少在经济领域表明美国政府的重返亚太战略终于取得了重大进展。二是使得美国在未来的亚太经济新体系的构建中拥有了TPP这一重要的政策平台和工具。如前所述，因为缺乏可以参与的机制安排，美国对于日益深化的东亚经济合作进程很长一段时间内束手无策。②仅仅凭借和新加坡以及韩国之间的双边自贸协定，美国难以真正有所作为。TPP的达成，使得美国终于可以对东亚经济合作施加重大影响，进而有助于服务美国亚太地区经济秩序的构建。三是确认了美国在亚太仍然具有突出的经济规则影响力，提升了其与中国在各项区域经济合作倡议中竞合的信心。美国可以以TPP所确定的各项经济规则为新的规则起点，塑造亚太地区的经济规则体系。 有些人会简单地把TPP对美国有重要意义理解为中国的严重损失。事实并非如此。TPP对中国的实际负面影响较为有限。即使TPP经过各主要国家立法机关批准后能够在2016年的某一时间正式生效，其对中国的真正影响已远非2010年美国正式推出TPP时可比。 首先，中国经济实力2010年以来继续快速提升，年均经济增速稳定在7%以上，2010年到2014年GDP从40万亿人民币增至63万亿人民币，稳居世界第二。③此间的对外贸易也从2.97万亿美元增至4.3万亿美元，成为全球第一。中国不仅贸易总额增速明显，而且贸易多元化进程有了更大发展，在国际和地区贸易体系中的影响力持续上升。总体上，中国抵御TPP负面贸易转移效果的经济能力要比前几年大为增强。 其次，中国近年在地区经济合作方面主动提出“一带一路”等一系列新的战略构想。[5]美国的TPP倡议要早于中国的“一带一路”倡议。美国的TPP在某种意义上加速推动形成了中国的“一带一路”构想。“一带一路”战略构想的提出又增强了中国抵御TPP的能力。通过“一带一路”、亚洲基础设施投资银行的落实和推进，中国对亚洲地区经济塑造能力有了新的提升，战略缓冲的空间进一步拓展。 再次，中国与TPP的诸多成员已经订立了自由贸易协定。中国与新加坡、文莱、越南、马来西亚、澳大利亚、新西兰、智利和秘鲁都有着不同形式的自贸协定。中国与新加坡、越南、文莱和马来西亚的自贸协定通过中国和东盟双边自贸协定而形成，中国和澳大利亚、新西兰、秘鲁和智利之间则有着直接的双边自贸协定。中国和这些TPP成员间的自贸协定，将能够有效分化TPP对华在规则体系上的包围，有力对冲TPP对于中国的负面经济影响。此外，在东亚地区，中国和韩国之间的双边自贸协定也已经在2015年12月20日正式生效。考虑到韩国在全球生产网络和地区分工格局中的重要性，中韩自贸协定也有助于削弱TPP的排他性。[6] 最后，包括美国盟国在内的广大亚太国家，更多的是采取机会主义立场，在崛起国（中国）和现有主导国（美国）之间进行平衡，以期最大限度地获得经济和政治利益。考虑到自身和中国越来越密切的经济联系，绝大多数亚太国家，不会完全追随美国，把TPP打造为针对中国的抗华贸易集团。因此，中国不必过于担心TPP的封闭性以及对自身所造成的负面影响。 （二）中美规则竞争 TPP的最大特点，在于其所倡议的规则具有所谓的“高标准”属性。TPP不仅包括传统的关税减免，而且提出了诸多规则新要求，集中体现在成员国之间的关税壁垒更少、市场准入限制门槛更低、知识产权的保护力度更大、劳工和环境保护标准更严、贸易争端的法律约束力更强以及竞争中立要求更高等方面。因此，TPP对于中美关系最为重要的影响，是挑明了中美之间的规则竞争。[7]虽然TPP的大多数规则在美国此前订立的各个双边自贸协定中已经有所体现，不是全新事物，但总体上看美国将以TPP为基础，着力推动规则体系化、模板化和累进化，以期获得新的竞争优势。在美国以往的双边模式下，规则或只具有特殊性。但是，一旦TPP其他成员都采纳了类似的规则，那么规则将带有体系化或者标准化的意义，具有更大影响。甚至有可能推动世界贸易组织的通行规则受到一定的冲击。 这些“高标准”的规则要求，对中国形成了挑战。这些挑战包括但不限于TPP的国有企业规则、劳工保护规则和原产地规则。在国有企业规则方面，TPP规定各成员方在其国有企业从事商业性的购买或者销售行为时，必须遵循商业考虑。同时各方承诺给予另一成员方企业非歧视待遇时，不得对其他成员方的企业构成歧视。此外，一国国有企业无论在本国境内或者境外，无论是进行商品或者服务的生产或销售，无论商业活动发生在本国或者在其他TPP成员方，只要为其提供的非商业性帮助给另一成员方带来了不利影响，都属于违反了TPP规则。在劳工保护规则方面，各方承诺除了在本国范围内取消强迫劳动之外，还需要阻止强迫劳动或童工生产的产品进口，及包含强迫劳动产品成分的产品进口，无论这些成分的来源是否为TPP缔约方。此外，各方还承诺由法律监管的形式来规制可接受的劳动条件，具体包括最低工资、工时和职业安全与健康。这意味着劳动力成本低廉国家的低成本优势将受到抑制甚至丧失。在原产地规则方面，为最大可能确保成员方利益，TPP缔约方在决定一项产品是否为原产地产品时，几乎考虑了各种可能的影响因素，规定的极为细致。为了进一步准确决定是否为原产地产品，TPP各缔约方制定了详细计算公式，并且规定当一项产品中包含有非原产地材料时，该非原产地材料的价值比例只有在不超过产品价值的10%的情况下，才可被视为“原产地产品”，从而享受关税减免优惠。 这些规则确实给中国带来了挑战。但是必须要说明，这些规则现阶段不适用中国，并不意味着中国将会一直拒绝这些规则。中国也力图构建高标准的自贸区网络。而且，TPP整体上在规则领域给中国的压力并非想象中的那么大。一些规则已经存在于现有的自贸协定当中。例如环境保护标准等。此外，TPP所规定的签证、卫生和检疫措施和其他海关管理便捷措施等规定，仅仅是促进贸易便利化的互惠措施，其他国家可以自行推行。TPP强调数字贸易在国际贸易中的地位，其实包括中国在内的贸易大国对此都已足够重视。这一点也不会形成规则上的优势。 即使有些规则体现了创新性和高标准，但是规则之新并不一定代表最佳规则，更非唯一规则。TPP没有、也不可能规定成员国的所有自贸协定规则都必须向TPP版本看齐，而是明确认可“TPP可以和其他存在于缔约方之间的国际贸易协议并存，包括WTO协定以及其他双边和区域协定。”这意味着TPP成员国可以与其他国家订立与TPP不一致、甚至是相冲突的贸易协定，采用其他规则的贸易协定同样具有广阔的发展前景。一些经济发展处于较低水平的国家，将会继续订立更为适合自身发展的自贸协定。从TPP规则和WTO规则的相互关系看，TPP仅是适用现有12个成员的诸边规则，而不是全球性规则。现在和未来的国际贸易主流仍然是WTO规则。包括美国在内的TPP成员国深知此点，因此“同意不采用有悖于WTO的进出口限制和关税”，出现贸易救济时也不能“影响TPP各缔约方在WTO框架下的权利和义务”。[8]这些都表明TPP规则还是以WTO规则为基础，而非替代。只要TPP无法超越WTO，中国就可以借助WTO规则在全球范围内获得基本的贸易权利保障。 三、中国应对TPP的政策选项 通过以上分析，不难发现TPP确实会产生一定影响，虽然这些影响对于中国的负面冲击综合而言处于有限范围之内，中国对于TPP的达成还是要有所应对。应对的大致目标是：1.进一步密切中国与TPP成员国的经贸关系，防范双边正常贸易受损；2.维护中国对外开放的有利地区经济环境，避免被美国主导的亚太经济新规则排挤；3.继续维持和推进中国与美国的双边经贸关系，防止中美经贸关系受到冲击；4.提升中国地区经济影响力，构建未来中国可以发挥主导作用的东亚经济新秩序。 围绕上述目标，中国的应对可以从以下几方面展开： （一）认清美TPP实质，当前不宜主动宣布加入 曾有建议认为，中国宜早日宣布考虑加入TPP谈判。这一策略在外交表态上或许可行，表明中国的开放和包容。但从实际操作层面，这一选择在当前具备不可行性。美国策略非常明确，就是通过TPP来挤压、引导和塑造中国，防止中国书写国际经济规则。[9]美国在TPP生效及扩围之前，不会主动邀请中国加入其主导的TPP。美国在2015年加速推进TPP谈判，也有着抢占自贸协定竞争先机的意图。中国如果在中短期内就主动宣布加入TPP，只会壮大TPP的声势。此外，中国申请的过程就是美国对中国进行合规性审查和规则塑造的过程，中国为此要被迫付出巨大成本。除非中国已在亚太的自贸协定和经济一体化进程中取得重大进展，有了充足的谈判成本，否则现阶段单方面的“融入”，得不偿失。 （二）提升规则灵活性，采取双轨制，既要向高规则看齐，又要强调规则的适用性 TPP对于中国的影响主要是体现在规则层面。由于中国在主导国际经济规则中的弱势，美国试图利用TPP所推动的贸易和投资“高标准”规则在中美亚太经济新秩序的竞合关系中获得竞争优势，进而“规制”中国。 对此，中国不宜只向高标准看齐，而应充分发挥中国制度优势，针对对象国的特点和需求，采取高低结合的规则双轨制，形成有中国特色的全球规则优势，抵御TPP的负面影响。一方面，中国确实要向高规则看齐，努力提升规则水准，锻炼规则适应能力，融入高规则体系。对于那些希望与中国进行高规则谈判的对象（尤其是发达国家），中国应表现出高规则谈判的能力和决心。通过进行高规则谈判及其成功，向外界表明中国希望深入改革开放的政治意志。 另一方面，中国推动和打造的“一带一路”和亚投行等新经济合作倡议需重视规则的合理性和适用性，增强对亚洲国家以及其他地区发展中国家的吸引力。[10]TPP主要强调经济规则提升，中国倡议的各经济合作着眼于地区经济发展。从发展中国家经济现状而言，发展的排序优先于规则。中国与发展中国家进行经济合作时，应强化发展优先意识，宣传中国发展经验，提供发展公共产品，着力打造发展共同体，以此应对美国力推的规则共同体。 （三）采取覆盖策略，积极与其他国家订立自贸协定，抑制TPP负面影响 在现有的12个TPP成员中，中国只与加拿大、日本、墨西哥和美国等四国没有自贸协定。在覆盖策略下，工作重点是推进与这些国家进行自贸协定谈判。从可行性和重要性而言，宜把重点放在加拿大和日本两国。和加拿大的自贸协定谈判应以双边为主，而与日本的自贸协定谈判可在中日韩三边自贸协定或者RCEP的多边框架内进行。与这两个国家的自贸协定谈判将可以进一步限制TPP的地区影响力，更有效地减少其对中国的长期负面影响。此外，中国还要和经济体订立自贸协定，形成自贸协定数量上的优势。 （四）“斗”中有“合”，推进中美BIT谈判并形成“早期收获” 在围绕TPP的斗争外，中国要同时以中美投资协定（BIT）为机制化纽带，拉住美国，稳定和提升中美经贸关系。[11]中美双边投资协定已经进入关键、但同时也更为艰难的负面清单谈判阶段。这一阶段的障碍较为明显。一是美方认为在BIT问题上是中方有求于美方，因此试图借助BIT负面清单谈判来获得更多经济利益。二是美利益集团试图把人民币汇率问题带入到BIT谈判中，加大了国内政治障碍。三是目前美国政府优先推动TPP谈判，美国国会兴趣也主要是TPP。在TPP谈判未结束和批准之前，美国恐怕不太有兴趣关注BIT。四是美方认为中国的负面清单过长，目前只是负面清单谈判的开始。在这种背景下，中美在2015年结束BIT谈判的时机并不成熟。由于2016年是美国的大选年，BIT在该年结束谈判的希望也不是很大。 虽然BIT全面达成中短期内希望较小，但中国可以提议进行BIT的“早期收获”谈判，主动推进某些特定服务业的对美开放，尤其在养老、医疗和健康等领域，回应美方关切，树立谈判信心，夯实美国国内发展对华关系的社会和商业基础。 （五）推动亚太自贸区及研究中美双边自贸协定 亚太自贸区（FTAAP）是中国在北京APEC期间着力推出的亚太经济一体化的倡议，当时也得到美国支持。[12]但自北京APEC后，美国对于FTAAP的兴趣事实上在不断下降。如果必须达成亚太自贸协定的话，美国将会力图促成以TPP为基础的、包括中国在内的亚太自由协定，而非由RCEP和TPP两大自贸协定融合而成的FTAAP，更非由RCEP扩大而成的亚太自贸协定。这是美国亚太自贸协定战略的基本逻辑。因此，通过FTAAP来应对TPP在短期内可能性不大。 除了FTAAP外，中国还可以考虑通过中美双边自贸协定（CHUSFTA）来抵御TPP的影响。不过，美国对中美双边自贸协定总体上持消极和怀疑态度。一是中美两国政治制度和经济体系存在显著差异，美国尚没有同制度显著差异的国家进行双边FTA谈判的先例。二是美国贸易谈判代表办公室重点在于完成TPP，缺乏人力和动力来推动中美双边FTA。三是如果中美之间需要达成自贸协定，美国主张应该是中国通过申请加入TPP的方式加以处理。问题在于，即使中国经过艰难谈判成为TPP成员，美国国会也很有可能会阻挠。 总体上，FTAAP和CHUSFTA符合中美两国的长期共同利益，但目前实现又有一定的困难性，因此这两大选项可作为长期目标推进。 TPP的达成表明亚太地区的地缘经济和地缘政治有了新的发展，会在一定程度上影响地区秩序的走向。而且，TPP的达成也预示着亚太地区国际关系进入了新的阶段，即以规则为核心的大国竞合阶段。美国希望通过TPP及其规则体系重新塑造地区经济体系，获得更多的竞争优势。面对TPP，中国并不会必然招致重大负面影响。从各个因素衡量，中国实际承受的损失很可能极为有限。即便如此，中国也要重视TPP的各种影响并采取有力措施进行应对。这些措施不仅仅着眼于应对TPP本身，更在于超越TPP，能够通过应对来提升中国的对外开放水平，形成新的经济竞争力和影响力，有助于帮助中国学习、塑造和引领国际经济规则，在未来地区经济秩序乃至国际经济秩序提供中国声音和中国方案。 ①中国是典型的海陆复合型国家，既是陆地大国，也是海洋大国，但是在西方国际关系话语体系中，中国主要被描述为陆地国家。 ②在TPP达成之前，美国在亚太地区最新达成的自贸协定是美国—韩国双边自贸协定。美、韩两国政府签署该协议时间为2007年8月，美国国会最终批准时间为2011年10月。 ③中国国家统计局网站数据。