政府事权、财权划分问题研究——公共服务供给中各级政府事权、财权配置的现状与改革思路，本文主要内容关键词为：事权论文,财权论文,政府论文,公共服务论文,思路论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
公共服务在经济学中也称为公共产品，目前经济界对公共产品概念的使用实际上存在 狭义和广义之分。狭义的公共产品主要是指能够直接为公众提供安全和社会福利水平的 产品，如国防、外交、义务教育、公共卫生、基础设施等。本报告的研究内容，将界定 在狭义的公共产品范围内，将重点放在当前存在问题比较多的义务教育、公共卫生等基 础性公共服务领域。
一、我国公共服务供给中各级政府事权、财权配置的现状与问题
(一)现阶段我国政府间事权安排的基本现状与主要特点
我国是人口众多的发展中国家，又是市场经济尚未健全的转型国家，同时设置了世界 上独一无二的五级政府架构，原则上实行自治管理的村级也是事实上的政府层级，这些 都决定了政府事权及其划分的复杂性。我国现阶段的许多事权不是“公共财政”概念中 的政府事权，如国有企业对许多私人产品的直接生产、政府对这些国有企业的大量补贴 和直接投入，实际上并不反映社会的公共服务需求。上下级关系的不对称导致上级政府 往往会将本身的任务推给下级政府，同时并不提供足额配套资金。强制性的事权分配造 成很多问题，比如迫使下级政府通过增加收费来弥补经费不足，或者向上级政府讨价还 价形成倒逼机制。垂直的行政命令体系经常会对各级政府发出指令或设置考核指标，但 相应的支出责任却完全由各级政府自行承担，虽然表面上属于各地方政府的事权，但实 际上“事”在下而“权”却在上，支出责任和支出命令相脱节。
1.事权安排的基本现状
我国政府规模庞大，政府越位与缺位并存。我国全部政府收支相当于GDP的30%以上， 高于世界一般水平。但从结构来看，直接用于企业的各项支出、促进经济发展的各项支 出和政府本身支出占据了很大份额，一些基本公共服务开支如基础教育、社会保障、福 利、医疗卫生等反而份额较小。各级政府事权目前缺乏明确而正式的划分，宪法原则上 对中央和地方政府职责范围做出了规定，但没有通过立法对各级政府的事权加以明确划 分，造成实际上各级政府间并没有明显区别，除了少数事权如外交、国防等专属中央政 府外，地方政府拥有的事权几乎全是中央政府的事权翻板，从而呈现出“上下对口、职 责同构”的特征，以致支出范围的划分过于笼统，而且流于重复，财政分权体制缺乏合 理事权划分的配套。《预算法》虽然规定了地方预算自主权，但仅泛泛地划分了中央和 地方政府间的支出，中央政府对省级以下各级政府之间的支出划分没有明确，一般是由 上级政府顺次决定其下级政府的支出划分，各地区事权划分有所不同。
2.事权安排的主要特点
(1)现行政府事权界定存在着一定程度的“内外不清”问题，市场与政府职能的界定不 明确，政府越位与缺位同时存在。政府和市场的关系，从而政府的职能是随着制度、技 术等条件而变化的。作为转轨中政府，由于历史原因承担了一些具有较高能力的政府才 可以承担的职能，但作为发展中政府，一些必须由政府承担的基本的公共服务职能没有 履行好。政府越位主要表现为：一方面政府承担了不少应该由市场去做的事情，财政尚 未退出盈利性领域，继续实行企业亏损补贴和价格补贴等方面。另一方面能力比较低的 政府承担了能力比较高的政府才需要承担的职能。政府职能“缺位”主要表现在对基础 教育、基础科学、卫生保健、农业等投入不足。
(2)各级政府事权分配不合理，存在着一定程度的“上下不清”问题，事权长期层层下 移，造成中央与地方事权错位、地方各级政府之间相互位。一是中央与地方政府之间职 责范围界定不够明确，含糊不清的支出大多被分配给下级政府，有些事务虽然明确归中 央或省级地方，但在实际执行中发生了“错位”，也下放给了基层。最基本的公共产品 职能往往由供给能力比较低的基层政府承担。能力比较强的省市政府没有提供基本公共 产品，而是试图提供一些促进市场发育的中级功能。能力最高的中央政府虽然全面介入 各个层次的公共产品提供，但存在轻基本、重高端的特点，甚至国防、外交、海关等部 分事权也分解给了不同的地方和基层政府。中央政府过多承担了本应由地方政府承担的 基础建设和经济发展方面的支出责任，而且不合理地直接干预微观企业层面的运营。二 是上下级政府之间事权范围的划分随意性很大，在垂直体制下，上级的法律事权往往成 为下级的当然事权，现实中上级通过考核、一票否决等程序将本级责任分解成了下级的 责任，出现所谓上级请客、下级买单的状况。三是省以下各级政府事权划分不统一、不 规范，省与市县政府间事权错位。较高级政府集中了过多的基础建设和经济建设支出份 额，对农村的扶助支出主要落在县乡政府身上，基础教育和公共卫生这类区域性外溢效 应较强的公共品过多地由县乡政府承担，主要的社会保障支出落在地县两级政府。计划 生育任务被作为强制指标分配给地方政府、尤其是县乡政府，直接增加了基层政府的事 权负担。
(二)财权安排的基本现状与主要特点
1.1994年分税制改革以来各级政府的财力分配状况
税收是现阶段我国各级政府的主要收入来源。1994年分税制确立了各级政府财权划分 的基本格局。
(1)中央与省级之间的分税状况。1994年的分税制财政改革，确立了中央与地方收入划 分的基本框架，后经过多次对个别税种(如企业所得税、个人所得税、屠宰税、农业特 产税等)的调整，中央与地方收入划分的基本情况如下：中央固定收入包括：关税，海 关代征消费税和增值税，消费税，来自铁道部门、商业银行总行和保险总公司的税收等 。地方固定收入包括：营业税(不含铁道部门、商业银行总行和保险总公司集中交纳的 营业税)，城镇土地使用税，固定资产投资方向调节税，城市维护建设税(不含铁道部门 、商业银行总行、各保险总公司集中交纳的部分)，房产税，车船使用税，印花税，农 牧业税，耕地占用税，契税，遗产和赠予税，土地增值税，国有土地有偿使用收入等。 中央与地方共享收入包括：增值税，企业所得税和个人所得税，资源税，证券交易税等 。中央财政对地方的税收返还，返还额在1993年基数上逐年递增，递增率按全国增值税 和消费税的平均增长率的1∶0.3系数确定。
(2)地方各级政府(省级以下)之间的分税状况。在1994年改革确立了中央与省级之间的 分税制财政体制后，各级地方政府也开始按照分税制的原则在本级和下级政府之间进行 收入划分。由于这种划分由各省、地市独立进行，没有统一的规范，因而呈现出较大的 差异性。但上级政府在划分收入时允许本级分享下级税收的做法十分普遍。总体来看， 两级地方政府之间收入划分的权力给了上一级政府，造成了财政收入层层上收的情况。
(3)中央对地方的转移支付。在转移支付中，专项拨款所占比重较大。一般性转移支付 所占比重很小，均衡地区间财力差距的作用非常有限。以1993年中央净上划收入为基数 计算确定的税收返还比例大，起到了维持分税制前既有利益格局的作用，致使地区间财 力差异不仅没有缩小，反而有所扩大。
2.财权分配的主要特点
(1)财权逐渐上移，财力越来越多地集中在上级政府尤其是中央财政。分税制改革后， 财权上移成为我国政府间财政关系的一个明显趋势。由于地方各级政府之间新体制的确 立由各省、地市独立进行，但上级政府将数额较大、较稳定的税种划归本级或作为共享 税的情况十分普遍。现行税制下，不仅中央税、共享税的立法权以及税种的实施细则都 是由中央制定和颁布，而且地方税的立法权、解释权、开征停征权、税目税率调整权大 部分集中在中央，只是在一定范围内，把部分行业、某些产品的税收减免权下放到省级 。
(2)税收立法权集中于中央，地方政府自主调节预算内收入的能力比较弱。我国的税收 立法权是集中在中央政府的。在中央和省级政府之间实行分税制后，各级地方政府也对 本级和下一级政府的财权划分进行了调整，转向分税制体制。在新的体制下，各级政府 都成为上级政府制定的税收分享规则的被动接受者，对本级财政的预算内收入，特别是 税收收入基本没有调节能力。税收立法权集中于中央，税收政策灵活性差，不能适应各 地区的实际情况，致使地区间政府财力差距扩大，不发达地区政府债务不断积聚。
(3)分税制导致东、西部地区实际税收负担不均等，转移支付制度拉大了地区间财力差 距。在分税制下，国税局、地税局两套机构在征管行为准则、程序等方面不一致。一方 面导致征收成本增加，协调难度加大，税收流失，征管效率下降。另一方面导致东、西 部地区税收负担的不均等，东部地区因自身财力相对充裕，对某些企业或税种给予减免 ；而西部地区由于自身财力不足，只能征收“过头税”。不健全的转移支付制度，掩盖 了中央政府的事权责任，拉大了地区间财力差距，不规范再分配过程中出现了越来越多 的扭曲、浪费、腐败等低效率现象。
(三)现阶段我国事权、财权配置与公共服务供给面临的问题
1.各级政府公共产品供给中的财权、事权配置和责权利不对称
事权的实现需要相应的财权保证，财权的大小又影响着政府履行职责的效率，事权、 财权必须相对称。目前我国事权财权配置中存在明显的不对称问题。
(1)各级政府在财权、事权配置不对称。现行分税制下，财权过于集中在中央，事权过 于下放到地方，地方没有正常的融资渠道去完成大量的事务，从而造成了地方巨额财政 负债。
(2)特定的某一级政府在公共产品供给中的责权利不对称。上级政府拥有决策权或对公 众和国际社会的承诺权，但不负担对内的执行责任或义务。部分公共产品如乡村公路、 农村教育等，提供的责任和义务主要由县、乡等基层政府承担，却并不拥有与履行义务 相对称的财权。而中央和省级政府拥有相当多的财权，却承担着很少的提供责任。
(3)财权上收、事权下放，导致地方政府财政普遍困难，隐性债务越来越大。上级法定 或道义事权的下放即上级政府的事权演变成为下级政府的必然事权，是下级政府的隐性 债务成为上级政府的或有债务的制度原因。过于笼统的政府事权划分，极易造成事权与 财权的脱节，以及财政收入与支出的失衡，从而导致地方政府债务负担沉重。我国地方 政府债务的总体规模已经相当庞大，省市两级以建设性债务为主，县乡两级以经常性债 务为主。由于缺乏应有管理和监控，地方政府债务在很大程度上处于失控半失控状态， 严重地制约了地方政府提供基本公共产品和公共服务的供给能力。
2.基础性公共服务供给不充分、不稳定
由于我国现阶段各级政府之间事权、财权划分不合理，以及财权、事权配置不对称， 在一定程度上影响了公共服务的有效和稳定供给。
(1)基础性公共服务良性机制没有形成，供给水平不充分、不稳定，缺乏制度化保障。 各级政府事权、财权划分不合理的另一个结果，是基层政府提供基础性公共服务的能力 极其脆弱，目前最基本的公共服务是在上级命令、硬性指标、层层动员、检查考核、竞 赛评比等特殊环境下，以各种常规和非常规手段提供或完成的，缺乏制度化的保障机制 。在上级压力松动、规范地方政府行为等情况下，这种债务支持的公共服务供给体系面 临减少或停止供给的压力和考验。
(2)公共服务的范围、顺序、水平或标准出现了一定程度的扭曲。由于事权和财权划分 的不合理、不匹配，有能力的高层级政府承担的责任比较小。而承担责任比较多的低层 级政府财力十分有限，加上部门和地方双重的国家机会主义倾向，亲民的公共产品供给 让位于具有功利目的政绩式、广告式公共产品供给，政府应提供公共服务的范围、顺序 与水准出现了一定程度的人为扭曲。应该由政府提供的政府没有提供，或没有按照要求 的水准提供，不必政府管理的事情管了不少。应该优先提供的没有优先提供，可提供可 不提供的优先提供了不少。
二、公共服务供给中各级间事权、财权配置改革思路与模式
(一)公共服务供给中各级间事权、财权配置改革的基本原则与总体思路
1.公共服务供给中各级间事权、财权配置改革的基本原则
(1)市场优先原则；(2)地方优先、上级辅助原则；(3)列举事权和剩余权归属地方原则 ；(4)法制原则；(5)地方民主原则；(6)前瞻性原则；(7)事权和财权配套对称原则；(8 )多样性原则。中国地区间经济差距悬殊，各地方政府提供各类公共服务的财力限制， 客观上需要高效而多样化的事权划分体系。(9)基本公共服务最低供应原则。各级政府 必须在有效的转移支付体系支撑下，在全国范围内提供诸如教育、公共卫生等基本公共 服务的最低水准保证。
2.公共服务事权划分的基本思路
按照一般原理和各国经验，保持宏观经济稳定和进行再分配的职能应该主要由中央政 府承担，地方政府进行适当的配合。反垄断和进行管制的任务应该由中央和地方共同负 担，中央制定法律和规章，地方负责具体执行或共同执行。提供公共产品职能，应该根 据公共产品的外部性大小来决定由中央还是地方负担、或共同负担。在此基础上对若干 重要的基础性公共服务事权、财权进行划分。
(1)公共服务供给中各级政府职责划分的总体思路。全国性公共产品由中央政府提供( 或出资外包)。地方性和区域性公共产品由地方政府提供，中央或其他地方提供协助(财 政转移支付)。其中，地方性公共产品由地方政府提供(或出资外包)，当地方政府因为 财力限制，而难以提供全国基准水平的最起码的公共产品时，由中央政府给予一定的纵 向转移支付支持；区域性公共产品，由相关的多个地方政府联合提供(或出资外包)，特 殊情况下，由单一地方政府提供时，相关的其他地方政府给予一定“外包”式的横向转 移支付。中央和地方共有的“交叉性”事权划分的基本原则应该是，在地方管辖范围之 内的事务由地方负责，超出地方政府管辖范围之内的事务，则应由中央政府出面进行相 应的协调。
(2)中央政府的事权范围。全国性公共服务、全国性基础设施、以及参与提供的国际性 公共产品服务属于中央政府的责任，有些准公共产品的供给是各级政府的重要责任。中 央政府的事权范围应该涵盖：一是涉及国家整体利益的全国性公共产品和服务；二是政 府管制；三是制定反垄断政策；四是进行宏观经济管理，发展中和转轨中国家还应包括 制定全国性的发展和改革政策；五是进行再分配，包括收入分配政策的制定和实施，以 及建立全国性的社会保障体系等。提供全国性和区域性外溢效应比较强的公共产品是首 要和基本的职能。
(3)地方政府的事权范围及划分。省级及省以下地方政府的事权范围应该涵盖：一是提 供地方性公共产品和区域性公共产品；二是承担部分经济性管制及社会性管制职能；三 是执行反垄断的法律和政策；四是配合国家宏观经济政策实施，制定地方发展战略规划 和改革思路方案；五是配合实施国家的收入分配政策，承担地方性的社会保障统筹。总 体来看，提供公共产品是地方政府的主要职责。其中，提供排污、消防、垃圾清理和供 水、围海设施、电视转播、大坝、城市交通、图书馆、电影院等地方性公共产品是各级 地方政府的职责。与上下级政府共同提供电视节目、信息、医疗保健、环境保护、计划 生育，以及教育、医疗、道路等存在“交叉性”纯公共产品和准公共产品，也是各级地 方政府不可推卸的职责。
3.有利于公共服务职责有效行使的财权配置
事权划分是财权划分的基础，而财权划分又是事权履行的保证。合理有效的事权划分 必须有相应的合理可行的财权配置来支持。
(1)符合现阶段我国具体国情的税收权限划分模式。税收权限包括税收立法权、税收规 章政策制定权和税收征管权，其中主要是税收立法权。
——税收立法权配置。应该实行以中央为主、地方为辅的原则，包括中央税和具有全 国性影响的地方税的立法权可集中在中央，同时赋予地方根据本地需要和具体情况决定 是否开征或停征的权利，以及相应的税目、税率调整权限。对于地方性意义极强的税种 ，应该赋予地方必要的税收立法权，可由省级地方进行立法，各级地方政府确定开征或 停征与否。中央和地方共享税，立法权应同中央税一样，归属全国人民代表大会或人大 常委会，或由其授权国务院办理。但开征和停征权、税目与税率调整权应该由中央和地 方在各自的分享范围之内分别享有。共享税的减免可依照共享比例的大小，分别由中央 或地方税务机关审批。
——税种划分。关税和进出口税环节相关税收应由中央政府统一管理。个人所得税， 既可归中央政府，也可由地方政府征收，或中央和地方共享。公司所得税因其流动性， 应由中央政府负责征收，必要时可根据销售额、工资和资产等与地方分享。资源税由于 资源在地区间分布的不均衡，不适合由地方政府征收，但开采税、使用税、资源保护税 等可由地方政府征收。在出厂、零售、批发等环节征收的单一环节销售税适合于各级政 府征收。增值税等多环节销售税应主要由中央政府来负责征收。对酒类和烟草的税等一 般由中央和地方政府共享，因为卫生医疗和防止犯罪是中央政府和地方政府的共同责任 。未来对彩票、博彩业可能的税收应归地方政府。排污、环境和过高能耗所征的税等抑 制性税，可根据中央和地方的职能划分来决定由哪一级政府征收，但对全球全国环境有 影响或涉及到跨地区的税种则应由中央政府来征收。以房地产税为主的财产税应由地方 政府负责征收，作为地方财政的稳定来源。行政收费是对特定公共服务使用者收取的费 用，从中央到地方各级政府都可根据自己的职能收取收费。
(2)转移支付制度。一方面要进一步完善现行的上级政府对于下级政府的纵向转移支付 ，逐渐按照因素法来建立新的纵向转移支付制度，以利于各级政府公共服务的提供。另 一方面要探索建立横向转移支付，在特殊情况下，不同地区政府之间的横向转移支付也 是必要且可行的。为了解决如江河上下游围绕生态和环境问题的利益冲突，建立横向转 移支付制度的思路也可供考虑选择。
(3)政府债券融资与地方公共机构债券。地方债券中的收入债券品种，由于与特定公共 服务项目相联系，有利于地方政府改进公共服务供给。从改革的长期方向和基本趋势来 看，未来随着经济体制和行政管理体制的改革，债务融资必将成为各级政府的经常性、 规范性融资手段。从国际经验来看，地方政府的债务融资可以有两种方式，一是向银行 贷款，二是向特定投资者或一般公众的债券融资。在幅员和人口比较多的国家，地方政 府倾向于采用标准化的债券融资。我国现阶段全面开放地方债务融资的条件虽然并不具 备，但从长远来看，需要逐步开放地方政府的债券融资，按照循序渐进的原则，实施“ 两步走”战略。
(二)基础性公共服务的事权、财权划分的基本思路
公共服务供给中的事权、财权划分，不仅要进行一般原则性的划分，尤其需要对当前 问题比较突出的基础性公共服务的权责进行比较具体的划分。
1.基础教育的事权、财权划分
教育是重要的基础性公共服务之一，教育事权划分非常重要。基础、研究型高等教育 是纯公共品，而应用教育、研究和职业性学位教育则有更多的私人产品属性，此外再教 育、职业培训等私人产品属性也较强。通常基础教育环节由政府提供(义务教育制)，高 等教育部分由政府提供、部分由市场提供。我国目前把义务教育作为地方性的公共服务 由地方政府来提供，城市里义务教育基本上由城市政府提供。但在农村地区，义务教育 方面基本上是县乡政府尤其是乡镇政府和农民的义务，贫困地区也是如此。近年来农村 地区实行了“以县为主”的义务教育体制，但实际上只是工资发放由乡财政改为县财政 ，乡镇财政筹集经费格局并没有改变，义务教育面临困难没有从根本上解决。
(1)基础教育由各级政府共同提供，实现事权与财权基本匹配。义务教育存在一定程度 的区域性外溢效应，尤其是在劳动力流动比较频繁的发展中国家和一个国家内部的不发 达地区。因此，虽然只是准公共服务，但一般均由政府作为集体物品即实际上的公共产 品来提供。例如我国中西部不发达地区为东南沿海发达地区提供了源源不断的劳动力， 中西部地区义务教育的区域性外溢效应十分明显，中央政府和东部地区应该为西部地区 的义务教育承担一定的责任。鉴于农业税改革、屠宰税取消之后，县乡财力十分薄弱， 即使在东部发达地区一些县乡也难以完全胜任义务教育工作，因此，各级政府共同负担 十分必要。参照国际经验，义务教育的主要支出是工资而不是基础设施，因此，教师工 资应该根据东中西部地区义务教育外部性大小，分别由中央、省、地市、县统筹。学校 基础设施按照属地原则分别由市区或县乡政府负担，必要时上级政府给予一定的协助。
——东部地区。东部地区义务教育基本上没有区域性外溢效应，省市级政府财力比较 好，所以，教师工资可实行市级统筹，省级给予一定的协助；学校基础设施由乡镇负责 ，县级给予一定的协助。
——中部地区。中部地区义务教育具有一定区域性外溢效应，教师工资可实行省级统 筹、中央给予一定的协助；学校基础设施由县乡共同负责，市级给予一定的协助。
——西部地区。西部地区义务教育的区域性外溢效应比较突出，省市县乡财政均比较 困难，需要中央政府介入。西部地区教师工资可实行全国统筹，学校基础设施由市县乡 共同负责、省级给予一定的协助。
(2)规定全国义务基础教育最低质量标准。鉴于各地区办学条件差距较大，因此规定最 低质量标准的义务性基础教育有助于地区教育的均等化。为实现最低质量标准的义务性 基础教育，需要推行义务性基础教育的标准化，在教材安排、实验设施配置、师资资源 配置等方面统一标准。最低水平的、平均化的教育服务可由公共部门提供，超出平均水 平的教育产品既允许由公立学校提供，也允许由私立学校提供。根据提供最低质量标准 的义务性基础教育的要求而提供的教育服务，实际上是一种最低标准的平均化的教育产 品。
2.公共卫生的事权、财权划分
为了保障公共卫生服务的及时、有效提供，应明确分离医疗保健和公共卫生服务。凡 是可以一定程度上市场化的，通过个人、营利性和非营利性医疗机构、保险、政府干预 等相结合的方式供给。对公共卫生服务，应主要由政府以及政府资助、鼓励、扶持的非 营利机构和中介组织来共同承担。公共卫生服务以及公共卫生科研、统计和教育等，采 取分级管理办法。各级政府的事权和支出责任则因事而异，上级政府要对整个防疫免疫 和控制系统的运作承担监督管理责任。
(1)中央政府职责。传染病预防、计划生育由中央政府负责。尤其是关系到全民健康和 整体人口素质的公共卫生服务(例如儿童和成人防疫接种)，类似SARS这样的大面积急性 传染疾病或艾滋病这样的高危传染病防治，需要由中央政府承担主要的财政职责。同时 ，中央级政府可在一般医疗保健领域承担起更大的一般管理和支出责任。
(2)地方政府职责。无论一般医疗保健还是公共卫生服务都需要地方政府的参与或主管 。尤其是地方病预防、公众营养服务应由地方政府提供。地方政府应该主要负责一般性 的地方性的疾病和传染病，地方政府负责根据法律直接控制疫源，并同时依法紧急公告 和通报疫情，上级政府在此要负责协调跨越地方辖域的防疫和控制传染病、向本级辖区 民众及时提供信息等事务。
——省级政府职责。危害严重的地方性的疾病和传染病、例如麻风病、克山病、甲状 腺疾病、南方水网地区多发的各类寄生虫疾病等，可由省一级政府承担主要财政职责， 并由中央政府支持、指导、监督。同时，省级政府通常可在一般医疗保健领域承担比较 大的一般管理和支出责任。
——市县政府职责。重点负责本地区小范围的疾病控制、社区卫生建设、环境改善等 。公共卫生事务则通常由市县级和乡级政府具体执行管理，中央和省级政府给予补助一 部分。
(三)公共服务供给中各级政府事权、财权配置改革的基本思路
从长期趋势来看，我国公共服务供给中各级事权、财权合理配置改革大致有三种思路 可供选择。一是事权安排格局基本不变条件下调整财权配置，二是财权分配格局基本不 变条件下调整事权安排，三是事权安排与财权配置相互进行适应性调整的整体改革。我 们认为，近期适合财权分配格局基本不变条件下调整事权安排，中期适合事权安排格局 基本不变条件下调整财权配置，长期来看宜选择事权安排与财权配置相互进行适应性调 整的整体改革。
1.事权安排格局基本不变条件下调整财权配置
公共服务供给中的事权安排，涉及面比较广，进行大的调整成本比较高，轻易难以调 整。因此，改革和完善公共服务中的事权、财权配置，成本最低的方法是在事权安排基 本不变的情况下，适当调整财权安排。
(1)短期来看，可以对现行的税收返还政策进行适当的调整。目前地方政府尤其是西部 地区很大一部分预算支出实际上不得不由中央财政提供，因此，解决地方政府财力紧张 、县乡政府债务负担的基本思路必然是适当下放部分财权，可以在下一步财税改革中， 将中央对地方的税收返还、中央专项补贴等直接划入地方财政本级收入范围，以增加县 级财政的可支配收入比例。
(2)中期来看，可以对转移支付制度进行适当的调整。由于目前主要承担基础性公共服 务的县乡两级财政比较困难，即使在将中央对地方的税收返还、中央专项补贴等直接划 入地方财政本级收入范围后，县乡两级财政仍然比较紧张。因此，必须进一步规范和调 整各级政府事权和财权划分，加大对省以下转移支付力度。在义务教育事权暂时难以上 缴、因素法转移支付暂时难以实行的情况下，为了有针对性地解决地方政府在基础性公 共服务供给中的财力困难，可以考虑建立义务教育专项转移支付。
(3)长期来看，可以允许地方政府及其代理机构发行债券融资。从改进公共服务供给、 行政体制改革和债券市场发展的大方向来看，地方政府或其代理机构作为一级财政或独 立法人，应该具备举债融资的权利。如果有需要并符合一定的条件，应该可以允许其发 行债券进行融资，建立我国的地方政府及代理机构债券制度。地方公债构成政府的直接 债务，用普通或特定税收等偿还。而公用企业不直接构成政府债务，用自身收入和政府 补贴来偿还，政府提供担保，构成政府的或有债务。鉴于目前体制的特殊性，一般监管 机构难以有效监督地方政府尤其是省级政府的发债行为。地方政府在发行公债债券时， 必须经过中央政府相关部门批准，以防止地方政府债务向中央财政无限转嫁。
2.财权分配格局基本不变条件下调整事权安排
从事权与财权的关系来看，事权是主动的决定因素。如果事权划分不进行必要的调整 ，单纯进行财权调整的作用是比较有限的。改革完善各级政府的事权、财权配置，从中 长期需要来看，必须对事权划分进行必要的调整。
(1)中期来看，可以将目前地方政府的部分基础性公共服务事权适当上交。从规范角度 来看，中小学义务教育并不是典型的地方性公共产品，具有比较强的区域性外溢效应， 不应该仅仅是乡一级政府的义务，需要放到在更高的层次来解决。考虑到我国不同地区 经济发展水平制约，应该根据东、中、西部的实际情况，将义务教育事权适当上交，分 别由地—县、省—市、中央—省政府承担。
(2)长期来看，可对政府层级设置进行适当调整。从中长期考虑，公共服务供给中的事 权调整，必然涉及政府层级的重新设计与调整。市管县体制虽然在促进经济发展方面发 挥了积极的作用，但在财政体制方面存在的问题也不能不正视。取消农村乡级机构、尤 其是中西部不发达地区农村乡级机构，或将乡级机构变为县级政府的派出机构，也是一 个时期以来各方面讨论比较多的问题。
3.事权安排与财权配置相互进行适应性调整的整体改革
就现实可操作性和改革效果而言，中长期中客观上需要进行整体改革，对于事权安排 与财权配置同时进行必要的调整，以便相互适应，逐步构建起符合市场经济体制需要的 公共服务事权、财权配置格局。
(1)中期：小方案——边际微调。在经济体制转轨过程中，要按照社会主义市场经济体 制完善的目标来逐步推进公共服务供给中的事权财权划分。但考虑到原有体制的惯性， 转轨时期各方面矛盾纵横交错的现实，以及公共服务供给的一些具体特点，中近期来看 ，不可能对现有的政府职能范围及各级政府间的分工关系进行大规模的根本性改革和调 整。受此给定前提的约束，可操作的公共服务供给机制完善及相关的各级政府间事权财 权配置的改革，只能走渐进微调道路。待条件基本成熟时，在政府职能界定及各级政府 间分工调整的一揽子整体配套改革方案下，推出公共服务供给及相关的事权财权改革大 方案。就中期改革而言，只能是边际微调的小方案。
——事权方面：可以将部分事权上交，中央和省级政府要逐渐加大在义务教育和公共 卫生等基础性公共服务供给中的责任，逐步减少对高等教育等的投入。把不应下放给地 方但实际上由地方承担的全国性公共服务或具有比较明显区域性外溢效应的公共服务上 交中央政府。
——财权方面：可以将部分财权适当下放。一方面在农业税改革、屠宰税取消的背景 下，需要设置地方尤其是县乡财政新的税种，另一方面要积极建立规范的转移支付制度 ，使中央和省级政府逐渐加大对基础性公共服务支出责任。
(2)长期：大方案——重新划分。从2020年社会主义市场经济体制基本完善的需要考虑 ，应该按照市场经济的一般规律，从整个政府职能的完善与规范，来全面设计和规划各 级政府职能的一次界定和政府间职能分配的二次界定。在此制度背景下，提出公共服务 供给中各级政府事权财权划分的目标、思路和可操作的具体方案。
——事权配置方面：要首先确立社会主义市场经济条件下政府的职责范围，进一步明 确政府间事权范围的划分，并以法律法规的形式固定下来。
——财权分配方面：要对现行的分税制进行全面反思和系统调整，以政府间事权的重 新划分为基础，在各级政府之间进行财权和财力的划分。同时，修改预算体制，使之真 正与分税制协调一致，取消预算外资金制度，使得在财权问题上地方必须依靠培养和扩 大税基来获取更多财力，而不能依靠预算外资金扩大财力。此外，进一步改革、规范转 移支付制度，探索地方政府及其代理机构的债券融资。
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