信息化条件下国家审计组织方式创新研究，本文主要内容关键词为：条件下论文,组织论文,方式论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、信息化条件下审计组织方式创新的理论基础
（一）信息化条件下审计组织方式调整的必要性
信息技术的发展与广泛使用极大地改变了传统组织的运行方式，削减了中间层次，缩短了组织的高层与基层之间的信息传递距离，从而确保组织信息实时而准确地采集、加工和传递，降低了组织的交易成本和生产成本，推动了组织结构的扁平化发展。在全球信息化环境下，要充分发挥审计保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能，必须顺应信息技术的剧烈变革和信息化发展的历史潮流，努力构建数字化审计工作模式，着力提升审计监督能力。通过远程现场管理、信息及时传导等网状信息传导平台，可有效确保决策指挥及时到位、非现场和现场有效沟通，过程控制高效顺畅。
（二）信息化条件下审计组织方式的主要经验
信息化条件下应建立以“一个中心、两条通道、一个平台、三个依托”为框架的大型项目组织管理体系，即以OA、AO交互为载体，构建一个大型项目统一指挥中心，实现对大型项目审计的统一指挥和调度；以互联网和审计专网为载体，形成日常事务性信息和重要业务数据两条通道；以AO系统为支撑，建立一个数据平台，实现对大型项目数据的集中式处理。在财政审计大格局框架下，可采取“多中心协调行动、多兵种协同作战”的工作模式，对财政审计大格局框架下的组织方式进行创新。在财政审计大格局工作协调领导小组的领导下，通过成立信息研究中心、数据分析中心和项目执行中心等来实现目标。
（三）审计组织方式调整能够提高审计效率和质量
通过调整信息化审计组织方式，以管理创新和业务创新为突破口，为审计项目的有效实施提供技术支撑平台，合理、广泛利用计算机网络技术，能有效整合社会经济各方信息，及时进行综合分析，完整把握审计对象经济活动的实质，拓展国家审计领域，加强宏观经济管理和经济监督服务，是审计机关参与社会风险治理的重要工具，是提高审计效率与审计质量的一个重要技术保障。
二、当前审计组织方式存在的不足
（一）不能很好地适应审计信息化的发展需要
当前审计机关数据归集主要由各业务处室对口归集、管理和运用，造成业务与数据的相对封闭，信息共享主要以点对点为主，可扩展性不够强；数据存储分散、数据描述格式和方式不统一，整体缺乏统一规范，而且由于数据重复管理、重复维护，使工作量大大增加；割裂了各行业数据之间的内在联系，审计人员无法利用各行业数据进行综合分析，影响了数据的利用效果。
（二）不符合信息化条件下组织形式扁平化的发展趋势
当前，在政府审计部门内部机构设置上，采取的是将从事相似活动的人组织在一起，形成财政、金融、企业、投资、外资、行政事业等审计部门的职能型结构。在审计项目中，大多也沿用了这种组织结构，即由某个审计业务部门具体组织某一项目的实施，该部门的负责人就是这个项目的行政上级。在审计机关发展的初期，审计项目规模较小，采取职能型组织结构有其必然性。一方面，可以不断强化审计机关内部的专业化分工，增加部门内部对某一专业领域的知识积累，提升审计人员的业务素质；另一方面，审计人员通过依托一个相对稳定的职能部门，可以获得一条顺畅的晋升途径。但在信息化条件下，组织形式呈现出扁平化的发展趋势，当前的组织结构出现了以下问题：
一是容易形成职能孤立，协调较为困难。这种组织方式的人员趋向于只关注本部门，在完成指派任务时易忽略其他部门的要求。由于孤立的职能群体在考虑整个组织与目标时的角度受到限制，因此想达到跨部门的协作相当困难。例如，在大型审计项目中，牵头审计业务处室负责人通常是项目联络员或项目协调员，虽有一定的决策权，但也仅限于可以定期组织项目调度会议之类的工作，在人员和其他资源配置、审计项目管理等方面的协调难度较大；参与审计的各个业务处室更为注重的往往是所分工的审计领域，整个项目的目标则往往被忽略。主要表现在处室之间缺乏有效沟通，合作意识不强，习惯于各自为战，人力资源整合的效果受到影响。
二是不能很好地适应审计项目大型化和复杂化的发展要求。当前的审计项目和被审计对象逐步呈现出大型化和复杂化的特点，例如，财政审计大格局涉及财政审计、农业审计、资源环保审计、行政事业审计等多个业务部门；作为经济责任审计重点的国有企业具有规模大、跨地区、跨行业的特点，组织结构复杂，业务量、资金量庞大，审计组通常由若干个审计小组组成，审计地点呈分散化、异地化。因此，审计项目组长需要将跨组织的成员集中起来，迅速组成高效的团队，实现项目的成功。而这种项目通常需要多个部门的共同合作，但当前的组织结构在跨部门之间的合作与交流方面存在一定困难，因此不能适应项目复杂化的发展需求。
三是不能很好地解决审计任务繁重与人员不足之间的矛盾。当前，审计任务繁重、人员短缺，单靠一个部门的人员往往难以实现项目的预期目标，而临时抽调的人员通常会认为该审计项目非本部门自身的任务，因此该项目任务不会被视为他们的主要工作，有的甚至将项目任务当成额外的负担，不免存在敷衍的心态。
（三）不能很好地培养复合型审计人才
人才资源是审计发展的第一资源。长期按处室实施行业审计，容易使审计人员的思维和能力受到限制，在审计中往往只注重揭露和查处本专业领域问题，而不能从多角度、多方面来分析问题，影响了审计宏观功能的发挥，也不利于复合型人才培养的需求。
三、信息化条件下审计组织方式
信息化下审计组织方式应当分为信息系统集成、审计组织机构整合、审计管理创新、审计技术和方式创新等几个方面。
（一）信息系统集成
信息不对称是导致资源整合失衡的主要原因，因此应发挥审计机关在财政、金融、企业、投资等各行业数据拥有量上的优势，通过硬件集成、软件集成、数据和信息集成、技术和管理集成等方式，在数据库间建立有效的数据交换和共享，构建统一的数据库平台，使资源达到充分共享，实现集中、高效、便利的管理，实现整体数据分析及审计建模功能，满足不同层次的数据应用需求。建立与数据归集、管理、使用等有关的安全管理授权制度、技术规范和操作流程等，按照数据生命周期制定备份策略。同时，应以整体数据分析为支持，将微观审计中发现的问题提升到宏观层面与全局高度进行分析研究，充分揭示苗头性、倾向性和普遍性的突出问题，撰写综合审计信息，从完善体制机制上提出审计建议，从而发挥审计服务于国家治理的作用。
（二）组织结构整合
信息技术的发展与广泛使用极大地改变了传统组织的运行方式，削减了中间层次，缩短了组织的高层与基层之间的信息传递距离，从而确保组织信息实时而准确地采集、加工和传递，降低了组织的交易成本和生产成本，推动了组织结构的扁平化发展。随着审计机关信息化建设的不断发展，审计组织内部工作的完成情况也能通过网络信息技术系统快速、及时、准确地交流和反馈，拓宽了管理幅度，使原来需要多个层级才能完成的管理任务现在只需较少的层级就可以完成，从而减少了组织的层级。另一方面，基于先进的信息技术的组织信息共享，沟通跨度的扩大越来越成为可能，组织结构逐渐扁平化。扁平化主要体现在两个方面：一是在单一项目的组织方面，仅有总部审计组和各分支机构审计组两个管理层级；二是在多个项目的组织方面，仅有管理者和各审计组两个管理层级。
1.单一项目的审计组织方式
一是总部审计组。总部审计组由组织管理人员、审计人员、数据分析人员组成，分别负责业务综合协调、数据分析和业务审计。其中，数据分析人员负责对数据进行总体分析，并为各审计组提供数据或审计重点和可疑线索。
二是分支机构审计组。分支机构审计组负责进行分散核查，提供典型性、倾向性问题案例，并从体制机制方面认真分析原因，提出审计建议，为总部审计组提供实例支撑。
2.多项目的审计组织方式
多项目应当采取矩阵制的组织方式，各审计组是根据项目需求，由财政、金融、企业、投资等各专业审计人员组成的复合型的审计团队。项目组长的工作职责和任务主要是按时、按预算完成审计项目，并满足审计方案的要求。包括：制定审计项目具体执行计划，管理审计项目，领导项目团队等。部门负责人的工作职责包括：在项目限定范围内提供充足的资源来完成目标；分派合适的人员到项目组中工作；通过培训和知识共享的方式实现审计人员技能的持续提升；本职能部门工作方法和流程的制定和完善。项目成员工作职责包括：在项目的约束条件下完成所分工的审计事项；定期向项目组长和部门主管汇报项目进展的情况；在项目团队中与其他项目成员分享信息；尽量完成职能部门的工作。
（三）审计管理创新
应当在原有公文远程办公、网上培训、异地办公、电子化计划管理的基础上，进行审计管理的统筹整合。
第一，搭建信息分析平台，搜集资料，把握前沿理论动态和国家政策，以及地方政府工作重点和新出台政策，分析其政策效应及与国家大政方针的契合性，提出战略性的审计思路。将各组审计中发现的问题提升到宏观层面与全局高度进行分析研究，撰写综合审计信息，提炼审计成果。
第二，搭建决策指挥平台，实施适应决策需求的技术体系，对项目进展情况进行决策和指挥。应建立数据仓库，提供综合分析、时间趋势分析等辅助决策信息；采用联机分析处理技术，从多维数据中获取辅助决策分析数据；借助网络、呼叫中心、可视电话、无线接入、语音系统等各种高科技通讯手段，实施审计情况实时上报、相关数据实时采集、实时沟通、联动指挥、现场支持、领导辅助决策。
第三，搭建统筹管理平台，实现质量管理、绩效考核、审计团队文化建设、沟通管理、人力资源管理等功能。具体包括以下几个方面：
一是建立变革文化。信息化条件下，审计项目组的审计人员所在的组织接近扁平化组织，对于习惯于职能型管理的审计人员也是不小的挑战，甚至会有消极和排斥变化的心理，因此要加强与审计人员的思想沟通和教育，让其明白新的管理体制对审计机关发展的重要性，让他们抛掉狭小的本位主义，积极适应项目管理方式。
二是健全绩效管理机制。原有的考核机制中，未解决不同部门的利益分配问题，导致了形式上项目是一个整体，实际上执行的各个部门有着各自的业绩需求，不利于发挥整体合力，削弱了应有的团队优势。因此，应当建立以审计项目为主体的绩效管理机制。
在对审计人员的绩效管理上，可以分为工作业绩、综合素质以及职业发展三个方面。工作业绩主要指员工对分配的任务的完成情况，可以从四个方面来进行考察，即分配的审计任务量大小、是否按时完成、审计成果如何、审计质量如何。这部分的考核由项目组来进行。综合素质包括职业素质和专业技能。这个指标是从整体上对审计人员进行考核，其中职业素质包括职业道德和通用能力。职业道德可以参照《中华人民共和国国家审计准则》中关于审计人员职业道德的要求，即严格依法、正直坦诚、客观公正、勤勉尽责、保守秘密。通用能力指的是在任何一个岗位工作的审计人员都应该具备的一些基本的能力，包括较强的沟通能力、扎实的工作作风、宏观的思维能力、综合分析能力、良好的团队意识、较强的协调能力等。专业技能是审计人员所从事的领域要求具备的一些专业知识，包括审计专业知识、会计专业知识、法律法规知识、计算机知识、文字表达能力等。这部分考核由审计人员所属的职能处室进行。职业发展这一指标是对前面两个指标的总结，对审计人员的发展潜力做一个总的评定，根据评定的结果做出职业发展规划。这部分考核由审计机关人事部门进行。该模型既可以使项目组长和职能处室负责人都有效地参与到对审计人员的绩效考核中来，实现二者权利的均衡，又将人员的当前业绩表现与长远发展结合起来。
在对审计组绩效管理方面，应改变目前对审计结果考核的方式，实行对审计组项目成本和进度的过程考核，可以利用项目增值管理中的费用执行指标、进度执行指标等来进行综合评价。在审计成果考核方面，可以沿用当前较为成熟的审计成果考核方式。建立项目的层次化工作分解结构，编制切合实际的工作进度计划，定期地对项目执行中的各个参数进行数据检测，并根据检测结果对项目进行调整和预测。
三是对项目进展过程进行密切跟踪，注重细节和过程控制。应科学调配审计现场的人力资源，整合审计力量，做到人尽其才，并及时检查和指导他们的工作。科学安排审计项目进度，合理安排审计时间，有效控制审计成本。加强对调查了解、审计实施、审计报告阶段的质量管理，有效防范审计风险。探索建立审计现场的有效沟通机制，保障信息的上传下达，及时掌握工作动态。加强项目完成后的质量评估、经验总结工作。
四是项目质量管理。应借鉴六西格玛质量管理理念，注重流程优化，把重点放在认识、改善和控制缺陷原因上，而不是放在法规部门的质量检查等活动上，要对调查了解、审计实施、审计报告过程中造成质量不稳定的因素采取控制措施，采用层层负责、全员参与的管理模式，实现审计质量目标。要将目前主要依靠定性质量管理逐步向量化管理转变，以数据作为基础，测量影响质量的所有因素，评估系统、跟踪审计结果，并追溯审计业务流程和其他可预测因素。要进行预防性的积极管理，提前采取前瞻性、预防性的控制、纠偏措施，来保证审计过程朝着预期的目标发展。
（四）审计技术和方式创新
审计业务实践是技术创新的主要动力，应以实践检验创新，以实践完善创新，保证技术创新的实用性和有效性。在信息化条件下，应结合实际情况开展GPS、GIS、卫星遥感技术、航空测绘、视频会商、水质监测、超声波测厚、电波测距等专业技术的运用，注重电子算量软件、工程造价软件、工程制图软件、投资项目管理软件等在审计中的应用，在数据分析上使用数据挖掘、多维分析等技术，在审计管理上运用实时通讯、项目管理等技术。审计方式创新主要包括基于金审工程建设，不断完善现场审计实施系统、联网审计实施系统等方面的建设，实现事后与事中审计相结合、静态与动态审计相结合、跟踪与联网审计相结合、现场与远程审计相结合，理论和实务界对此已有较多涉及，因此不再赘述。
四、配套性管理措施
为了保证审计组织方式的有效运作，需要按照其运作的目的和目标对管理手段做出必要的调整，建立配套管理措施。
（一）加强审计计划精细化管理
建立审计机关总体战略评估指标及方法，按照标准对项目优先级进行排序。根据项目的分组来编制各项目计划，做好各专业审计项目的有机结合，避免重复审计，提高审计工作的效率和效果。细化审计目标和具体工作重点，如在财政大格局审计，可把各个子项目的中观或微观审计目标整合到财政审计的大目标上来，设置宏观统一、微观多样的有梯度有层次的审计目标。统一境内外机构审计对象，发挥财政审计、环境审计、经济责任审计协调领导小组的作用，以项目为载体配置审计资源，确保重点任务的完成。对项目计划执行过程进行监控，记录项目进展、管理过程、关键点等，反馈给项目计划人员，以做出相应的调整。对审计项目的整个管理过程的有效性做出评估，对项目管理过程中获取信息的质量进行评估，对项目管理过程中出现的问题进行总结，并与审计的战略目标进行比较，发现现有战略目标的不足，及时调整和修正战略目标，以实现审计事业的持续、健康发展。
（二）培养职业化的审计项目组长，不断提高项目管理技能
在审计组织内部，除了要培养审计技术人员之外，也要培养一支专业的项目管理团队，在项目组长的能力要求方面，既包括管理技能和技术技能，也包括个性因素。
1.掌握和运用项目管理方面的系统知识
应当通过培训和岗位实践等方式不断提高项目组长的管理技能，使其具备项目所属学科或专业的基础知识，拓展与项目相关的经济、法律方面的知识。同时，还应当培养其技术技能，使其具备运用管理工具和技巧的专门知识和分析能力，掌握和熟练运用项目综合管理、范围管理、时间管理、成本管理、质量管理、人力资源管理、沟通管理、风险管理的知识。
2.培养领导力素养
审计机关可以通过评估项目组织的领导力素质，来选拔合格的项目组长，也可以通过培训来培养潜在项目组长的领导力素质。项目组长的领导能力包括：在审计进度、质量、成本等方面处于压力的情况下能够管理好自我情绪；要有相信能完成好任务的自信力；具有分析性思考能力，能够将复杂的问题和情况分解至可操作的具体步骤；能通过定期或不定期与团队成员的交流，主动获取信息，这是项目组长收集反馈、调整计划、协调项目组成员间关系的先决条件；利用团队成员的经验，用创新性思维来改进个人和团队的表现；关心团队成员个人发展、工作积极性和学习情况；在遇到不可预见的困难和挑战时，激励成员面对困难、树立迎接挑战的决心；在遇到原有法规、流程无法解决的难题时，果断打破现状，引导团队适应变化需求，更好地完成工作。
（三）进行内外部资源的有效整合
通过审计机关内外部人力资源、审计技术资源及信息资源的整合，以及共同实施审计时的“上下联动”和“横向联动”等方式，将资源、知识技能、技术系统、管理系统等进行有效组合，把各种资源在时间和空间上加以合理的配置，充分发挥资源的杠杆效应，以实现资源效用的最大化，提高政府审计的效率与效果。
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