陕西油气资源开发中国家与地方利益关系研究，本文主要内容关键词为：陕西论文,油气论文,资源开发论文,利益论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F426.22 文献标识码：A 文章编号：1008-5645（2004）01-0005-11
0 引言
自然资源开发中利益关系的调整是世界各国面临的共同问题。对于我国这样一个处于转型期的国家而言，合理的利益分配机制将对自然资源的保护、开发和利用产生重大的影响，特别是对于作为国家战略资源的油气资源的保护和合理开发利用则显得尤为重要。陕西作为中国油气资源较为丰富但经济发展相对滞后的西部省份，其地方经济和财政收入的增长很大程度上依赖于油气资源开发的带动和国家与地方合理的利益分配方式的确立。为此，我们有必要对这一问题进行深入研究，借鉴世界其它产油国的成熟经验，结合中国油气资源开发体制的发展与变迁的实际，探讨在陕西建立油气资源开发的新的合理的利益分配体制，从而协调各方面利益，促进陕西经济的发展。
1 油气矿权制度与矿权收益：基本概念研究
1.1 国家与地方利益关系概述
广义的国家与地方利益关系，主要包括政治利益关系和经济利益关系。政治利益关系更多地表现在中央政府与地方政府权利及相关政治利益的分配上，而经济利益关系则更多地表现在财税制度以及相关经济利益的分配关系上。在计划经济体制下，社会资源完全由国家（中央政府）支配，国家与地方的利益关系，主要通过中央政府下达行政性指令和命令，而地方政府按指令和命令行事的方式来调整，表现为一种行政关系，国家与地方之间的利益分配也由这种“行政关系”来协调。在市场经济体制下，国家与地方间的利益关系则表现为市场性平等交换与互利互惠的“市场关系”，国家与地方之间的相关经济利益分配也由这种关系来协调。就我国现阶段而言，国家与地方之间的利益关系集中表现为税费在国家与地方之间的分配。一般来说，税与费都是政府获取财政收入的手段和形式。税收是指国家凭借其政治权力，按照预定标准，强制无偿地取得公共收入的一种形式，具有强制性、无偿性、固定性的特征。收费严格地说有两种，即规费和使用费，规费是政府部门为公民提供某种特定服务或实施特定行政管理所收取的手续费和工本费，包括行政规费和司法规费；使用费则是对政府提供的特定公共设施的使用者按照一定标准收取的费用，如过桥费，汽车驾驶执照费等。与税收不同，收费具有适度强制性、补偿性、灵活性的特征。就税收而言，自分税制改革以来，中央与地方政府施行在事权划分的基础上划分其财政收入的政策。其中，划归中央税入的税种包括：消费税（含进口环节海关代征的部分），车辆购置税，关税，海关代征的进口环节增值税等。划归地方税入的税种包括：城镇土地使用税，耕地占用税，土地增值税，房产税，城市房地产税，车船使用税，车船使用牌照税，契税，屠宰税，筵席税，农业税，牧业税。中央与地方财政共享的税种包括增值税（不含进口部分由海关代征的部分），中央政府分享75％，地方政府分享25％；营业税，铁道部、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的部分归中央政府，其余的归地方政府；企业所得税、外商投资与外国企业所得税，铁道部、各银行总行及海洋石油所缴纳的部分归中央政府，其余部分中央与地方按比例分享，比例是2002年所得税收入各分享50％，2003年中央分享60％，地方分享40％，2003年以后再定；个人所得税，除储蓄存款利息所得的个人所得税外，其余部分分享比例与企业所得税相同；资源税，海洋石油企业所缴纳的归中央政府，其余部分归地方政府；城市维护建设税，铁道部、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的部分归中央政府，其余的归地方政府；印花税，证券交易印花税收入的94％归中央政府，其余6％和其他的印花税归地方政府。就石油企业而言，其所缴纳的资源税是海洋石油企业的归国家，而其他陆上油田企业所缴纳的归地方政府。油田企业所缴纳的资源补偿费，中央与省、直辖市的分配比例是4∶6，而中央与自治区的分配比例是5∶5。
1.2 矿权制度与矿业权
矿业权是指对矿产资源进行开发利用的一系列权利，是由矿产资源所有权派生出来的对矿产资源占有、使用、收益、处分的权利，是在矿产勘查与开发生产过程中所产生并为矿业主所持有的财产权，是人们在对矿产资源勘查开采活动中引起的相互认可的关系。矿业权是一种财产权，也是一种物权。在我国由于矿产资源被法律规定为国家所有，不因其所依附的土地所有权或使用权的不同而改变，也不因产权的运动而变更，因而矿业权是一种他物权。在我国它包括探矿权和采矿权。油气矿权则是只由油气资源所有权派生出来的对油气资源占有、使用、收益、处分等开发利用的一系列权利，也包括了探矿权和采矿权。所谓探矿权是指投资者做出投资承诺并以缴纳有关税、费为代价，向资源所有者（国家）购买在特定区域、一定年限内进行矿产资源勘探和优先开发该区域内矿产资源的权利，即指在依法取得的勘查许可证规定的范围内，勘查矿产资源并优先取得作业区矿产资源采矿权的权利。取得勘查许可证的单位和个人称为探矿权人。所谓采矿权是指投资者做出投资和组织矿产资源开发活动的承诺并以缴纳有关税、费为代价，向储量拥有者和国家购买的开发矿产资源及部分享有矿产品收益的权利，即指在依法取得的采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利。取得采矿许可证的单位或个人称为采矿权人。
油气矿权制度就是有关油气资源的产权制度，它主要指油气资源探矿权和采矿权等权利的安排以及构成。在现实中，它更多的是由权力机关所颁布的相关法律、制度及规定来描述。就我国而言，完整意义上的油气矿权法律制度体系由1986年颁布的《矿产资源法》正式确定。其后于1987年，先后颁布了《矿产资源勘查登记管理暂行办法》、《全民所有制矿山企业采矿登记管理办法》、《石油及天然气勘查、开采登记管理暂行办法》以及1994年起先后施行的《中华人民共和国资源税暂行条例》和《矿产资源补偿费征收管理规定》等法律法规，初步确立了我国油气矿权法律制度的基本架构及主要内容。第八届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国矿产资源法〉的决定》，对我国矿业权法律制度做出了大量重要的修改和完善。1998年2月12日，国务院发布了《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》和《探矿权采矿权转让管理办法》等三个配套法规。这些法律法规以及1994年3月26日国务院发布的《矿产资源法实施细则》，对于我国的油气矿权法律制度做出了进一步的修改与规范。
1.3 矿权收益
矿权收益是指作为矿权所有人所应该持有的一部分收益。在我国，由于法律明确规定矿产资源归国家所有，而且这一所有权不能改变，因而矿权收益主要是指国家作为资源所有者而应该获得的收益，它直接表现为相关资源税费。就油气资源而言，其矿权收益更多的是指与油气资源有关的税费体系。它主要由石油税以及相关的矿区使用费（矿产资源补偿费）等构成，包括资源税、矿产资源补偿费（矿区使用费）、矿业权（探矿权、采矿权）使用费及矿业权价款。就石油税而言主要是指油气资源税。油气资源税是我国开征的第一种矿产资源税，也是我国油气资源有偿使用制度最早的政策。其目的是促进国有资源的合理开采、节约使用和有效配置，调节石油企业由于油气资源条件和地理位置的差异而产生的级差收益，平衡企业利润，为企业创造公平的外部环境，促进企业加强经济核算，有效管理和利用国家资源。征税机关为国家税收部门。对油气资源征收的矿产资源补偿费是为促进油气资源的勘察、合理开发利用和保护，维护国家对油气资源的财产权利，根据《矿产资源法》第五条的要求而征收的一种费。这一费用是面向采矿权人征收的，征收的对象是油气资源经过开采或者采选后，脱离自然状态的矿产品（原油等）。油气资源补偿费本质上是一种所有权性质的收费，是油气资源国家所有权在经济上的实现。由地质矿产主管部门会同财政部门征收。我国对中外合作开采陆上和海洋石油资源征收的矿区使用费与矿产资源补偿费是同一性质的，根据《矿产资源补偿费征收管理的规定》，对中外合作开采石油资源在征收矿区使用费之后不再征收矿产资源补偿费。矿业权是由矿产资源所有权派生出来的一种他物权，因而矿业权包括了使用权以及收益权，这种产权的转移也要按照商品交易原则来实现。《矿产资源法》规定探矿权、采矿权实行有偿取得制度，探矿权、采矿权的获得，需缴纳其使用费以及探矿权、采矿权价款。《矿产资源勘察区块登记管理办法》第十二条规定：“国家实行探矿权有偿取得制度。探矿权使用费以勘察年度计算，逐年缴纳。探矿权使用费标准：第一个勘察年度至第三个勘察年度，每平方公里缴纳100元，从第四个勘察年度起，每平方公里每年增加100元，但是最高不得超过每平方公里每年500元。”第十三条规定：“申请国家出资勘察并已经探明矿产地区块的探矿权的，探矿权申请人除依照本办法第十二条缴纳探矿权使用费外，还应当缴纳经评估确认的国家出资勘察形成的探矿权价款。”《矿产资源开采登记管理办法》第九条规定：“国家实行采矿权有偿取得制度，采矿权有偿使用费，按照矿区范围的面积逐年缴纳，标准为每平方公里每年1000元。”在该《办法》中第十条还规定：“申请国家出资勘察并已经探明矿产地的采矿权的，采矿权申请人除依照本办法第九条的规定缴纳采矿权使用费外，还应当缴纳经评估确认的国家出资勘察形成的采矿权价款。”另外，我国曾在相当长的时期内在油气资源生产中收取“三费”，主要是储量有偿使用费、折旧费以及油田维护费。储量有偿使用费是对国家地质勘探的费用补偿，主要是指石油天然气在地质勘探工作中所发生的费用，它主要对采矿权人征收，是相对过去的储量无偿使用而言的。以往，我国石油天然气的地质勘探工作被看作调查研究性的工作，不创造实物，不是生产性劳动，因而也没有价值。但油气地质勘探工作是整个油气生产过程的一部分，它的成果是可以开发利用的油气地质储量。因此，油气地质勘探所发生的费用应随着生产过程的推移，在规定的标准投资回收期内全部收回，以维持油气勘探工作的简单再生产。油田维护费是指为合理开发利用油气资源，减缓油气递减速度，维持油气田的简单再生产，按规定支出的各种维护费用。折旧费是指油气井、计量站、集输站、管线、房屋建筑物以及其他生产设施，不包括注水、井下作业设施、轻烃回收设施和油气处理设施等按规定提取的折旧。目前，国家对上述“三费”中的储量有偿使用费和油田维护费已不再收取。
需要指出的是，在我国上述直接的矿权收益并不能完全体现国家对矿产资源的所有权和控制权，因为国家更多的是通过对矿产资源开发许可权的行政配置和投资权的政府控制来获取更多收益的。因而，在考察油气资源矿权收益时，我们应将特定开发主体投资收益中由于开发权垄断而产生的高于社会平均收益率的部分看作是矿权收益的组成部分。
2 陕西油气资源开发中的国家与地方利益关系：历史与现状
2.1 陕西油气资源状况描述
陕西（特别是陕北）是中国最早发现、出产和利用石油的地区。早在东汉时期，历史学家班固在其《汉书·地理志》中即记载有“高奴县出脂水”；北宋时期，大文学家沈括在其所著《梦溪笔谈》里即提到“延境内有石油”，“生于地中无穷”，“后必大行于世”。这里的“延”，即北宋的延州，包括现在的陕北榆林、延安一带。1907年，在当时的延长县打出了中国陆上第一口具有近现代意义的油井——延一井，它标志着中国石油工业的诞生。1935年，陕北红军掌握了延长县的控制权。自此，该地区的油气资源得以为陕甘宁边区的生存发展和抗日战争的胜利乃至新中国的建立做出巨大贡献。
新中国建立后，在国家的统一部署下，陕西省境内的石油勘探工作不断深入。1970年，长庆油田的发现，标志着陕西油气资源进入现代工业化开发时期，陕西省境内石油工业生产形成了产业规模。此后，随着石油工业生产的带动，延长油矿也焕发了青春，不但在原延长周边的石油勘探获得了新的储量，而且1983年在安塞县发现了探明储量超过1.4亿t的新油田。特别是1989年长庆石油勘探局在陕北靖边县发现探明储量超过3000亿m[3]的天然气矿藏，使陕北成为目前中国最大的天然气田，也标志着陕西的石油资源开发步入了油气并重、快速发展的轨道。到2002年底，陕西省内已探明石油储量1.46亿t，天然气储量3140亿m[3]米，原油产量799.44万t，天然气产量40.04亿m[3]，成为我国油气资源储量丰富、产量位居前列的省区。
2.2 陕西油气资源开发中的矿权体制
石油、天然气属国家一级能源，是重要的战略资源。早在建国之初，中央即对全国的石油生产进行了严格的管理和控制。1953年石油部成立，标志着全国范围内统一的石油工业管理体制形成。自此，计划经济下以石油资源的国家所有和国家统一计划勘探开发、生产与分配使用为特征的油气资源管理制度开始了长达30年的运行。这种石油工业管理体制和运行模式体现了我国计划经济时期矿权体制的基本逻辑，即矿权的高度统一，具体表现为油气矿产资源所有权和勘察权、采矿权及相应油气资源配置权和收益权的完全国家所有制。石油部作为国家授权的油气矿产资源管理机构和唯一的油气资源勘探开发和生产组织者，通过其建立的下属分支机构和生产企业直接从事油气资源的管理和投资生产活动。因此，从严格意义上来说，在计划经济时期我国不存在油气资源的矿权管理及相应的勘察权、采矿权配置制度。同时，由于计划经济体制下国家与地方财政推行统收统支制度，使得地方政府的利益与中央政府高度一致；而计划经济条件下投资主体单一化和国家财政收入与投资收益（即税利）同一化，使得石油产业发展与地方政府和其它主体利益直接不相关。因而在石油产业的生产运行过程中不存在国家与地方利益关系的纠葛（见图1）。
图1 计划经济时期我国油气资源矿权配置
进入20世纪80年代，随着国家经济体制由计划经济向有计划的商品经济乃至市场经济的逐步过渡，以经济领域中“放权让利”为本质特征的经济体制改革与调整开始在全国展开。这一进程在国家管理体制上表现为中央政府对地方政府的逐步放权，特别是体现在使地方政府的经济利益与地方经济的发展逐步挂钩。同时，在经济管理体制上以明确国家与企业利益分配关系为目标的“利改税”、“厂长负责制”等政策的推行，使得经济领域中投资主体及其相应的利益分配主体逐渐多元化，利益关系复杂化。这一发展趋势逐步向矿产资源开发生产领域扩散，并形成了对旧有矿产资源管理体制的严峻挑战。为此，国家开始以立法的形式确立新的矿产资源管理模式，从而形成了现行的油气矿权配置体制。
根据1986年颁布的《中华人民共和国矿产资源法》，矿产资源属于国家所有，地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。根据1987年国务院颁布的《矿产资源勘察登记管理暂行办法》和《全民所有制矿山企业采矿登记管理暂行办法》，以及原石油部1987年发布的《石油及天然气勘察、开采登记管理暂行办法》，石油资源的勘察、开采权审批发证实行国家一级管理（见图2），各级地方政府及有关部门均无权受理国内外任何单位勘察、开采石油资源的申请，也无权办理石油资源的审批登记手续，更无权颁发或变相发放勘察许可证、采矿许可证。
图2 经济转型以来我国油气资源矿权配置
上述油气矿权配置体制维持了油气资源的一级（国家）所有和一级开采的基本格局，但其所规定的矿权与地权分离的原则，由于与我国的地权二元化体制具有根本性的矛盾，从而在某种程度上导致了油气资源开发中国家与地方利益的冲突。
陕西作为国内油气资源开发最早的省份，其建国后早期与其它地区一样，服从于国家一级所有和一级开采的油气资源开发管理体制。但在20世纪70年代中，一方面国家出于照顾陕北老革命根据地经济发展的需要，另一方面由于延长油矿缺乏足够的后备资源而难以大规模发展，加之国家在陕西地区油气勘探开发重点向新的长庆石油勘探局转移，将延长油矿管理权下放给陕西省政府。从而实际形成了在全国具有特殊性的陕西省内油气资源一级所有和二级开采的局面。即油气资源归国家所有，国家授权长庆石油勘探局（隶属石油部的国家企业）和延长油矿管理局（隶属陕西省政府的地方企业）开采，国家统一进行勘探开发区域配置和产品配置。后来进一步允许陕西省在国家计划外自行决定延长油矿的产品配置（见图3）。
图3 20世纪70年代以来陕西油气资源矿权配置
注：虚线为20世纪90年代后产生的违规矿权关系
20世纪90年代，随着陕西境内大规模油气勘探的完成，新的石油和天然气储量不断被发现，陕西特别是陕北地区已成为国内油气富集的主要地区，国务院将陕北的油气开采列入国家重点发展规划。由于在陕北（包括榆林、延安）地区的油气勘探开发生产中国家主体长庆石油勘探局与省属延长油矿管理局的作业区域交错，加之地方（市、县）政府利益的渗入，使国家与陕西省在陕北油气资源开发权和区域划分等方面产生了矛盾和冲突。为此，1994年，原中国石油天然气总公司代表国家与陕西省政府签订了《关于开发陕北石油资源的协议》，进一步明确了陕北油气资源的两级开发体制。以长庆石油勘探局（现改制为中油股份公司长庆油田分公司）和延长油矿管理局（现改制为延长石油集团公司）为合法油气开发生产主体，陕北的油气开发生产体制正式形成。
但是，由于我国油气资源矿权一元化与二元地权之间固有矛盾的作用，加之陕北地区社会经济发展相对滞后，所导致各地方政府发展地方经济和增加财政收入的愿望膨胀，陕北地区特别是延安、榆林两市各县违规越权自行审批并成立石油钻采公司从事石油生产经营活动，同时面向全国拉开了以石油开采为特定对象的大规模招商引资活动，从而形成了20世纪90年代中后期陕西石油产业发展失控，管理混乱，资源浪费严重的局面。可以说我国自然资源（特别是油气资源）开发中的各种矛盾得到了充分的暴露。2000年11月1日，陕西省政府紧急通知停止违法引资开采石油。11月20日，榆林市政府也下达了坚决禁止非法开采石油资源的通告。但在巨大的经济利益面前文件变成了一纸空文。
如图3所示，陕北的石油开发在全国是一个特例——允许地方参与开发。这种倾斜政策使陕北地区在20世纪90年代中实际形成了三类不同的石油开采主体：具有油气开采资质条件的长庆石油勘探局和延长油矿管理局（现归陕西省主管），延安、榆林两市各县成立的钻采公司（15个），通过招商引资进入陕北的石油开采联营单位（800余个）。显然，后两类石油开发主体是地方政府违规非法审批的产物。近期陕西省政府已通过强行赎买方式对石油开采联营单位进行了整治，将其全面纳入了各市县石油钻采公司，从而基本消除了该类非法石油开发主体。同时，陕西省政府还试图通过将各市县石油钻采公司并入延长油矿管理局，并改制成立延长石油集团公司的方式实现其合法化，但是由于各市县石油钻采公司代表的地方政府利益主体的分歧，这种整合必然是表面化的，缺乏实质意义。
2.3 陕西油气资源开发中的矿权收益分配关系
陕西省油气资源开发体制，作为我国油气资源开发管理体制的特例，为研究中国特殊的油气矿权体制的形成提供了良好的案例。
目前，陕西油气资源开发中涉及的利益主体及其基本利益关系包括：
中央政府，试图通过对油气资源所有权的控制来保证国家的能源安全并实现能源的合理配置；同时通过国家石油公司对油气资源勘探开发权的行使和投资获取经济利益。
陕西省政府，试图通过参与和获取油气资源勘探开发权，从而促进陕西油气产业和区域经济的发展，同时获取财政收入。
陕北各市县政府的基本目标与陕西省政府接近，特别是其增加财政收入的欲望更加强烈。这种情况也是产生中央政府与地方政府利益冲突的主要根源。
中油股份公司长庆油田分公司，是陕西油气资源开发合法主体，中央政府利益的代表者，其通过投资回报的形式向中央财政上缴利润（显然其中包括矿权收益），同时通过油气生产经营活动获得企业的生存与发展。
延长石油集团公司，是陕西油气资源开发合法主体，陕西省政府利益的代表者，其通过投资回报的形式向陕西财政上缴利润（包括矿权收益），并通过自身石油生产经营活动取得发展。
陕北各市县钻采公司，是地方市县政府和各类投资者利益的代表者，目前已挂靠延长石油集团公司而获得了一定的合法地位，但仍为地方政府的利益服务，为其谋取财政和经济收入。
显然，上述分析表明，陕西油气资源开发中主要利益关系的冲突，实质是中央政府、省政府和地方市县政府之间的利益冲突，现实经济活动中所表现的中央企业与地方政府、中央企业与地方企业的冲突，实际上是中央政府、省政府和地方市县政府之间利益冲突的表现形式。为此，深入研究中央政府与地方政府（特别是市县政府）的利益分配关系及其矛盾，是解决陕西油气开发中国家与地方利益冲突的关键。
我们认为，陕西油气资源开发中中央政府与地方政府利益关系冲突的核心体现在以下两方面。
（1）油气资源开发收益权的分配矛盾。中国油气资源开发收益权的分配，从根本上讲，是由油气资源的开发管理制度（也就是矿权制度）决定的，其中最根本的是投资权的问题。因而在我国，油气资源开发的投资收益中有相当大一部分其本质是隐性的矿权收益，是政府通过矿权的无偿转让和行政配置而形成的利益。
陕西油气资源开发各主体，由于其投资主体的构成不同，产生了巨大的收益分配差异。长庆油田分公司，其法人主体中油股份公司的投资方是中央政府（占90％左右的股份）和国内外投资者，因而其收益的大部分以投资回报的形式上缴中央财政，同时中央政府还可得到该企业上缴的税收中的国税部分。而陕西省政府所能得到的只是地税收入部分。地方市县政府则几乎无法获得什么利益。延长石油集团公司，作为陕西省政府投资的企业，其必然将大部分收益以投资回报的形式上缴陕西省财政。而中央政府和地方市县政府的所得也是十分有限的。而作为陕西油气资源开发中最引人争议的陕北各市县钻采公司，其投资主体是陕北各地方市县政府和各类个人和单位投资者，显然可为陕北各地方市县政府拮据的财政提供较大的稳定的收入来源。同时，由于其存在十分依赖于地方政府的保护（因其存在和运作具有违规的意义），因而，地方政府对其收益具有了超过其合法能力的支配力（如对其收取超出法律规定的各种摊派和收费），这进一步加大了地方政府在该开发主体中的利益。
（2）油气资源开发对经济发展推动作用的矛盾。从国际范围来看，油气资源开发产业，作为基础能源产业，其对社会经济发展具有巨大的推动作用。因而，在陕西油气资源开发中各级政府关心的另一个焦点，就是这一开发体制在多大程度上促进了社会经济的成长，以及促进了谁（即哪个范围）的社会经济成长。
陕西油气资源开发对区域经济发展的推动作用主要可从以下几个方面来衡量。
投资推动，即由于油气开发产业发展的需要，带动当地乃至国际国内投资者对油气资源开发产业的投资，从而既促进了当地油气开发产业的发展，也增加了地方投资者的收入。
就业推动，即由于油气开发产业发展的需要，带动了当地劳动力市场的发展，从而既促进了当地的就业，也增加了个人收入。
产业链发展推动，即通过对油气资源产品的转化和利用，带动炼油、化工、销售以及其它与油气资源生产和消费有关的产业的发展，从而在区域内形成产业发展集群，促进区域内合理产业结构的建立。
消费推动，即由于油气资源开发产业发展的需要，带动地方服务性消费产业的发展，促进了区域经济发展。
陕西油气资源开发各主体，由于其管理体制不同，因而其油气资源产品的配置渠道和方式也不同。其产生经济发展推动作用的区域范围也明显产生了巨大差异。中油股份公司长庆油田分公司作为中央政府投资和控制下的油气生产单位，其油气资源产品必然服从国家能源计划的需要，在全国范围内配置和转化使用，加之其历史上所具有的强烈的行业性和自给自足（企业办社会）的封闭发展模式，使得该企业对陕西地方经济发展，特别是对陕北地方经济发展无论是从投资、就业推动，还是产业链发展和消费的推动作用均十分有限，而对全国经济发展则贡献巨大。延长石油集团公司，作为陕西省政府投资和控制的企业，其油气资源产品的配置范围和转化使用主要集中在省内，因而对陕西省内社会经济发展，特别是投资和产业链发展的推动作用十分巨大。而陕北各市县钻采公司，其投资主体是陕北各地方市县政府和各类个人和单位投资者，显然可为陕北地方经济的发展提供投资、就业和消费等各方面的推动力，促进陕北地方经济的快速成长。
显然，上述两方面分析表明，陕西油气资源开发中利益关系矛盾的主体是中央政府、地方政府（包括省政府、陕北地方市县政府），而矛盾的核心必然表现为对油气资源矿权的归属和相应利益的争夺。
3 陕西油气资源开发中的国家与地方利益关系调整研究
3.1 发达国家的经验启示
根据我们对产油国特别是其中发达国家油气资源矿权体制和收益分配关系的调查、分析和深入研究，我们可以总结出国际上通行的油气资源开发中合理利益关系分配结构（见图4）。
图4 国际通行油气资源利益关系分配结构
如图4所示，油气资源总体收益分配由“税”、“矿权收益”和“投资收益”三个基本部分构成。“税”，其受益主体为政府（包括中央政府和地方政府），包括“一般税”和“特殊税”两类。“一般税”是政府对从事经济活动的经济行为主体征收的统一的税赋，其目的是扩大政府财政收入的来源，在这一点上从事油气资源经济活动的主体与其它行业主体的地位是相同的；“特殊税”则是政府对油气资源经济活动的特殊政策的反映，其目的是保护作为不可再生能源的油气资源，补偿油气资源的开发、耗费给国家和社会带来的潜在损失，促进油气资源的合理开发和利用。
“矿权收益”，是油气矿权所有者因其对油气矿权的所有权而获取的经济利益。世界各产油国均有自己的矿权体系和相应的矿权收益分配制度，而其中发达市场经济国家，由于其长期实践和调整，已形成了较稳定的矿权体制和矿权收益分配制度。根据我们的分析，发达产油国的油气初始矿权从本质上均采取了与地权相统一的模式，政府作为油气矿权法规的制定者和执行监督者，对油气矿权的交易进行必要的调控，以实现资源配置的合理化。美国的油气矿权是这一模式的典型形式，而其它各发达产油国也基本体现了这一原则。如加拿大由于实行联邦制，并且大量土地归政府控制（即非私有土地占主导地位），因而规定油气初始矿权归地方州政府所有；而英国、挪威由于其油气资源主要分布在主权归国家的领海，因而油气资源由国家所有和国家石油公司开发；中东各国油气初始矿权的国家所有制，也是其土地国家所有制的延续。从国外的实践来看，这一矿权与地权相统一的体制十分有利于协调矿权收益分配中各方面利益，特别是地权复杂国家（如美国）的各利益主体的利益分配的协调，有利于油气矿权的转移和降低交易成本，提高油气资源配置的效率。
“投资收益”，是投资者通过投资于油气资源生产经营企业而获得的经济利益。从“投资收益”的分配角度来看，油气资源生产经营企业与其它行业企业相同，均需遵循通行的法律规定和国际准则。但是，在油气资源产业中“投资收益”的获取与该行业的生产准入制度紧密相关，也就是与矿权转让制度紧密相关。西方发达国家均通过对油气资源矿权转让制度和油气资源开发企业市场准入制度的一定的限制性设计，来实现政府油气资源保护和有序合理开发利用的目标。
显然，在上述利益分配结构三部分内容中，“税”和“投资收益”的分配主体和渠道明确，并具有国际通行的特征，因而不可能成为影响或决定油气资源总体利益分配格局的关键因素。而油气资源“矿权收益”，作为特种自然资源产权配置的利益体现，由于其作为经济制度的构成可受到政府较大的影响和制约，必然成为决定油气资源总体利益分配格局的关键点。因而，要想在油气资源开发过程中协调各方面（特别是国家与地方）的利益，必须从建立合理的矿权制度入手。陕西油气资源开发中国家与地方利益关系的调整也应遵循这一研究思路进行。
3.2 改革方案设想
根据我们对国内外油气资源开发管理体制的历史研究和比较研究，我们认为，有效解决陕西乃至我国油气资源开发中国家与地方利益冲突的关键，是改革原有的行政性的油气资源开发管理体制，建立合理的具有市场经济特征的油气资源矿权制度。这包括合理、明确的油气资源初始矿权配置制度，市场化的油气资源矿权转移制度，以及相应的油气资源开发准入制度。
（1）建立合理、明确的油气资源初始矿权配置制度。按照科斯产权经济学的基本理论，在交易费用存在的前提下，产权初始配置的合理化是实现经济帕累托最优的必要条件。油气资源经济的发展也必然遵循这一规律。我国油气资源初始矿权的完全国家所有制，在高度计划经济时期是符合实际的，因为这既有利于促进全国范围内油气资源的合理开发、配置和使用，又有利于形成合理的石油产业布局和经济发展格局。同时，由于计划经济体制下各级政府利益的一致性和强烈行政权力的作用，加之农村集体地权的行使往往受到地方政府的控制，使得二元地权的作用让位并归于一元矿权，矿权体制的矛盾得以避免或弱化。但是，随着经济体制改革的推行，地方经济利益逐渐产生并开始成为与国家统一资源配置相抗衡的力量，其具体表现为各级地方政府与中央政府的利益冲突。特别是农村家庭联产承包责任制的推行，使农村土地的产权进一步明晰（即所有权归村级集体所有，使用权归农民家庭或个人所有），从而使农民群体更加关心土地的转移、使用及其利益分配。集体地权的逐渐强势必然产生与矿权国家化的冲突，即该地权的所有者要求通过提高地权转移价格和参与生产经营来分享油气资源开发的经济利益。显然，在目前的油气资源矿权体制下集体地权的所有者是不能达到上述目的的。为此，该集体地权所有者必然会通过各种手段（如阻碍地权的转移或加大地权的交易成本或通过地权而侵占油气国家矿权）为自己谋求利益，从而实际上形成了不规范、不合法的基于集体地权的油气矿权收益。而地方政府则成为这一系列行为的最大的保护伞和受益者。陕北油气资源开发合法企业——长庆油田分公司所面临的地方政府不予办理开发性用地的问题，或因地方政府要价过高而征地困难的问题，以及征地后地方村民阻挠生产作业的问题，特别严重的是地方钻采公司在长庆油田分公司报批用地上和周围滥采滥挖、肆意掠夺油气资源问题，均是上述地权与矿权冲突的具体表现。因此，解决一元矿权与二元地权之间的内在矛盾，是解决油气资源开发中各种问题，特别是中央与地方利益冲突问题的核心。
我们认为，在陕西油气资源初始矿权的配置中，应在承认现状的基础上明确未来油气资源初始矿权的二元分布。即明确未来国有土地下的潜在的、新的油气资源的初始矿权归中央政府所有，而集体土地下的油气资源的初始矿权归地方（省）政府所有。这样两级所有者均可通过对油气初始矿权（勘察权和采矿权）的转让获取矿权收益。显然，这种油气资源初始矿权的二元分布并不是地权二元分布的翻版，但却在一定意义上真实地反映了陕西省地权的实际控制状况。同时，加强省政府在矿权管理中的地位，也有利于控制过度膨胀的地方市县政府的利益和违规行为，遏制当前油气资源开发中的混乱状态。
（2）建立市场化的油气资源矿权转移制度。合理确定陕西油气资源初始矿权制度的归属，并不能必然导致油气资源的合理配置和开发利用。建立市场化的油气资源矿权转移制度，改变过去油气资源矿权无偿转让的状态，使矿权收益清晰化、货币化，是保证矿权所有者利益和促进油气资源合理有序开发利用的根本手段。我们认为，应在陕西首先建立统一的由中央政府和陕西省政府油气矿权负责机构共同组成的油气资源矿权管理委员会，负责组织陕西省内区域油气勘察权的竞拍体制，允许具有合法资质的油气勘察、生产企业通过竞争获得该区域的油气勘察权和优先开发权，而竞拍的所得作为油气资源初始矿权所有人的收入归相应的（中央和省）政府所有。当上述油气资源勘察、开发企业，通过勘察或委托勘察而获取了可采油气资源，并决定投入开发时，可通过上述油气资源矿权管理委员会获取合法的独家开发权并获取征地权，但在征地时可考虑给予相应地权所有人一定的高于一般地价的合理补偿。当上述油气资源勘察、开发企业，通过勘察或委托勘察而获取了可采油气资源，并决定转让其油气资源优先开发权时，可通过上述油气资源矿权管理委员会进行资源价值评估，并组织该区块开发权的竞拍，所获收益按一定比例在勘察权企业和初始矿权所有者之间分配。这样，既明晰了矿权收益的内容和各类矿权人的所得，也规范了政府和企业的关系和行为，使油气资源的开发真正纳入市场经济的轨道。
（3）建立油气资源开发市场准入制度。油气资源的勘探、开发、生产是一项技术性和专业性极强的高科技、高投入产业，国际上涉及该行业的企业均是实力强大的跨国石油公司和企业集团。陕西油气资源开发实践也深刻表明，不具有技术资质和开发能力的各地方市县钻采公司和开采联营单位的参与，极大地破坏了陕西油气资源的合理开发和利用，其所导致的资源劣化和浪费远远大于给社会带来的经济利益。对于这一问题，世界各国均对参与油气资源开发的主体进行一定的限制。我们认为，陕西目前参与油气资源开发的两大合法主体——长庆油田分公司和延长石油集团，应构成未来陕西油气资源开发中相互竞争与合作的基本对手。这一格局的形成本身就是促进陕西油气资源勘察与开发生产的有利武器。因为，长庆油田分公司作为国家投资者和国际投资者的代表，其掌握的先进技术和管理、人力、财力资源优势将转化成为争夺陕西油气资源市场的有实力的力量。延长石油集团作为陕西省各级政府和境内投资者的代表，在成本上（特别是在交易成本上）的优势也可使其成为市场上不可低估的力量。双方优势互补，互相竞争，互相学习，势必促进陕西油气资源的合理开发和充分利用，促进陕西地方经济的发展。对于目前挂靠在延长石油集团名下的各市县钻采公司，陕西省应采取坚决措施，以股份制改革为手段，将其真正并入延长石油集团公司，从隶属关系上摆脱对地方市县政府的依赖，但同时保留其投资利益关系，从而既实现了地方（省市县）政府利益的整合，又消除了扰乱油气资源开发市场秩序的根源。
4 结论
陕西油气资源开发中国家与地方利益冲突的产生，是我国经济转型时期中央与地方政府利益关系调整的产物，也是我国旧有矿权制度过度集中化和无偿配置的缺陷及其与地权制度冲突的必然结果。建立市场化、合理的油气矿权制度，将为陕西境内油气资源的合理、有序开发和利用，以及地方经济的快速成长提供规则保证，也为探索我国整体矿业管理体制（矿权制度）改革提供实证支持。
标签：利益关系论文; 矿产资源补偿费论文; 石油资源论文; 油气改革论文; 石油开采论文; 企业经济论文; 陕西经济论文; 中国资源论文; 石油投资论文; 采矿权价款论文; 探矿权论文; 经济学论文; 采矿权论文;