行政强制制度法治化探讨——1.行政强制实施制度设计思考，本文主要内容关键词为：行政论文,制度论文,法治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF31 文献标识码：A 文章编号：1008-4525(2006)06-076-32
近年来，围绕行政强制法的制定，行政强制设定与实施一直在发挥行政强制效果与保障公民权益之间寻求平衡点。本文试就行政强制实施问题，作一制度设计的初步思考，为寻求发挥行政强制效果与保障公民权益之间平衡点提供一种思路，期望能提供深入研究行政强制立法的有价值因素。
一、实施行政强制行为本质上应当属于具体行政行为
我国行政强制执行的方式主要有行政机关自行执行、行政机关申请法院强制执行及行政机关选择执行等。此外，还有推定法院强制执行模式。在一些法律、法规对具体行政行为的强制执行问题未作任何规定的情况下，按照权力经法律赋予才能存在的原则，依据这些法律、法规作出的具体行政行为，行政机关便无权自行实施强制执行。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第87条的规定，这种情况视为法律、法规没有赋予行政机关强制执行权，行政机关可以申请人民法院强制执行。这说明，在法律、法规对强制执行未作规定的情况下，推定行政强制执行权归属于法院。有学者称这种行政强制执行模式为“以申请人民法院执行为原则、以行政机关自力执行为例外”的模式。①
从实践中反馈回来的情况看，我国这种以法院为主导的强制执行模式对于公民权利保障的效果并不理想，暴露出该种强制执行模式的诸多缺陷。主要有：执行效率不高，维护权利不及时；行政机关与人民法院的执行权限划分不清，互相推诿扯皮；法律责任不健全，追责机制不完善等。统计资料表明，从1989年至1999年，申请执行具体行政行为的案件数目大量增长，且绝大多数都没有重大、明显违法情形，但人民法院强制执行占的比率相当低，占申请总数的12.25%。②
以法院为主导的强制执行模式无济于公民权利保障的功能已经显露出诸多问题。近几年来，我国学者围绕行政强制执行模式的改革进行了探索，并提出了几种不同的改革思路。主要有四种观点：一是在坚持现行司法主导型执行体制的前提下，适当扩大行政机关的强制执行权；二是在行政相对人拒绝履行具体行政行为所确定的义务时，通过行政诉讼程序将其提交法院予以审判；三是在维持现行体制的基础上，将审查和执行职能在法院和行政机关之间进行分配，即法院只负责对行政决定合法性等内容的审查，具体执行则完全由行政机关负责；四是主张将行政强制执行权回归行政机关，建立行政机关自力执行的强制执行体制。笔者认为，行政强制执行的依据是具体行政行为，而作出具体行政行为的权力是行政权力，那么行政强制执行权同作出具体行政行为的权力一样，属于行政权。从行政强制执行的基本“语境”来看，既然行政强制执行是一种具体行政行为，意味着行政强制执行权本身是行政权的重要组成部分。从根本上讲，行政权是执行权，司法权是判断权，因而把行政强制执行权界定为行政权是符合行政法基本理论的。既然行政强制执行权属于行政权，那么行政强制执行的主体就只能是行政机关，否则，必然造成行政强制执行性质认识上的矛盾与混乱。
二、行政机关实施行政强制行为应当接受行政层级监督
许多学者认为，由法院行使强制执行权可以防止行政强制执行权的滥用而损害公民、法人或其他组织的合法权益。实际上，我国现行以法院为主的行政强制执行模式是当时民事强制执行制度影响的结果，它是“强制执行权是司法权”、“法院应统一行使强制执行权”这一观念的产物，“它既非出于保护公民权益免受行政执行权侵害的初衷，也不是基于对行政权加以控制的考虑，只是一种权宜之计而已”。③在行政实体法律关系中，行政机关与行政相对人处于不平等的地位，行政机关是管理者，行政相对人是被管理者。行政机关与行政相对人的这种关系决定了当行政相对人不履行其义务时，行政机关无需借助于法院的力量强制相对人履行义务，而完全可以依靠行政系统的内部力量。这不同于民事法律关系中一方当事人不履行义务时，对方当事人必须借助于法院强制执行的情形。因为行政处理由于具有效力先定特权，它的执行方法和私人关系中义务不履行的执行方法不一样。在私人关系中，一方不履行义务时，对方只能请求法院确认义务的存在，并强制他方履行义务。除通过法院外，私人不能有其他强制履行义务的方法。行政处理由于具有效力先定的特权，一旦成立就假定符合法律规定，不需要通过法院确认，当事人不服时，只能通过法定的程序申诉。当事人不履行时，行政机关可以依职权执行，即为强制执行。为了进行强制执行而行政机关必须诉诸于司法审判的话，将会导致行政陷入诉讼的泥潭，无法保证其效率实现的后果。
司法的内涵是司法机关依法对争议所作的具有法的权威的裁判，其本质是“权威裁判”。它具有事后性、消极性、最终性的特点。而我国申请法院强制执行的模式实际上是一种事前审查，即具体行政行为在被法院强制执行前，法院要对其进行合法性审查，就这种审查行为的性质而言，它就违反了司法的事后性、消极性、最终性的特点。实际上，我国以法院为主导的行政强制执行模式是不同于国外的司法主导型模式的，在一定程度上，混淆了司法权与行政权的界限。基于此，与其把行政强制执行权赋予法院，混淆行政权与司法权的界限，降低行政效率，增加控权成本，不如授予行政机关行政强制执行权，设定科学合理的执行程序，规范行政强制执行权的行使，以实现公平与效率的统一。如果法院要对行政强制执行进行控制的话，那只能通过相对人提起的对行政强制执行不服的诉讼进行。
至此，保证行政机关在实施行政强制行为过程中实现对公民权益的有效保障，与其在制度设计中规定法院对行政强制行为的审查，混淆行政权与司法权的界限，不如在制度设计中增加上级行政机关对下级行政机关实施行政强制行为的层级监督，以此在发挥行政强制效果与保障公民权益之间找到新的平衡点。
三、建立行政强制实施行为行政内部层级监督的思考
在现代法治社会，行政管理领域出现了行政决定权与行政强制执行权相分离的趋势。从权力分离的角度，行政决定权与行政强制执行权的分离主要包括两种情况：一种是行政权的外部分离，另一种是行政权的内部分离。坚持法院也应成为行政强制执行主体的学者只看到了行政权的外部分离，即行政决定权属于行政机关，行政强制执行权可属于法院，而忽视了行政权的内部分离，即在统一的行政权内部，行政决定权与行政强制执行权是可以由不同的行政机关来行使的。行政权的外部分离，违背了行政权的本质与运作要求。而行政权的内部分离，则体现了统一、独立的行政权内部不同组成部分的合理分工与相互制约，是高效、公正实现行政权内容的必要形式，也适应了当今世界各国行政管理改革的最新发展趋势。
行政决定权与行政强制执行权在统一行政权内部的分离则表明，并不是所有的行政机关对所有的行政强制都具有行政强制决定权，而是应当建立实施重大行政强制层级审查监督制度，具体制度设计如下。
（一）明确实施重大行政强制行为标准
正因为行政机关实施行政强制行为的广泛性，试图将所有行政强制实施行为纳入层级监督的范围是不现实的。因此，明确实施重大行政强制行为标准，着力建立对其层级监督制度是当前情况下现实可行的办法。笔者认为，应当以保障公民权益为基本出发点，以对公民权益影响程度为原则，合理界定行政机关实施重大行政强制行为的标准。在对实施重大行政强制行为进行标准界定时，应当考虑以下标准：一是对公民人身的强制的影响应当大于对公民财产和行为的影响；二是不可回溯的行政强制影响大于可以回溯的行政强制影响；三是对财产的行政强制影响应当以财产的金额为计算标准；四是伴随有间接损失的行政强制影响大于无间接损失的行政强制。
（二）行政机关实施重大行政强制行为应当经其所属政府审查批准
出于慎重的考虑，行政机关实施重大行政强制行为，事先接受上级行政机关审查批准，是行政强制实施层级监督的重要方式。笔者认为，这项制度的建立，既有利于行政强制实施权力回归行政权的本质属性，也有利于有效维护行政效能，实现对公民权益的保障。为此，在行政强制法制定中应当规定，“行政机关实施重大行政强制行为，应当报所属人民政府审查批准；法律、法规规定的紧急情况下未经所属人民政府审查批准的，应当在实施行政强制行为后3日内将行政强制实施情况报所属人民政府备案”。“行政机关所属人民政府应当在接到行政机关批准申请之日起3日内审查完毕，符合条件的，应当予以批准；不符合条件的，应当向申请机关说明理由”。
（三）按照权责一致的原则建立层级审查监督制度的责任承担
如果在立法中确定了实施行政强制的层级审查监督制度，那么按照权责一致的原则，同样应当在立法中明确因层级审查监督而导致的责任承担。这种责任承担具体应当包括：一是行政机关对法院的责任承担。即无论是实施重大行政强制的行政机关，还是其审查批准机关，都应当承担因违法行政而导致的行政诉讼法律责任。二是实施重大行政强制行为审查批准机关对违法批准行为所承担的法律责任。这种法律责任包括两个方面：即该批准的，违法决定不予批准的不作为责任；不该批准的，违法决定批准的乱作为责任。三是上下级行政机关之间的连带责任。对行政相对人来说，无论是申请实施重大行政强制行为机关，还是审查批准实施重大行政强制行为机关，都应当对违法行为向行政相对人承担连带法律责任。如果涉及行政诉讼，则上下级行政机关应当承担共同被告的责任。
（四）按照相对集中的原则探索建立实施重大行政强制行为的专门行政机关
可以在立法中借鉴相对集中行政处罚与相对集中行政许可的立法经验，在行政系统内部建立一个直接隶属于本级人民政府专门的行政机关来统一行使重大行政强制执行权。同时，考虑到行政管理任务的专业性、技术性等因素，我们还可以通过法律法规授予具有行政决定权的某些行政机关自己行使行政强制执行权。这样，就可以在行政系统内部形成一个以专门行政机关执行为主，普通行政机关执行为辅的行政机关强制执行模式。这样采取专门行政机关与普通行政机关相结合的行政强制实施模式，行政强制执行权被滥用的可能性将大大降低。当然，要切实发挥该种模式的应有作用，还必须对专门行政机关的执行权限及程序作出严格的规定。
（五）加强行政机关实施行政强制行为的制约与监督
行政决定权与行政强制权在行政权内部分离后，必须对行政机关实施行政强制的行为进行必要制约与监督。首先是选择行政机关实施行政强制行为的具体制约主体。实施行政强制的机关，在组织上一般隶属于同级政府，即使是垂直部门也与地方政府存在协调配合或监督指导关系。作为一种行政权对另一种行政权的制约，行政机关实施行政强制制约主体不仅要具有中立、超脱的职能地位，而且应该体现自然公正的原则，不能仅仅依靠行政强制实施主体自我制约。因而，无论是地方政府直属部门或垂直部门，应该统一于一个行政强制制约主体。在具体制约主体选择上，政府法制机构是比较合适的选择。一是，政府法制机构具有客观中立的职能地位。政府法制机构受本级政府领导，对本级政府负责，在地方政府依照宪法，组织法管理本辖区的政治、经济、文化社会事务中，负有法制事务的参谋、助手和法律顾问职责，没有部门本位主义的生成基础和萌发条件。二是，政府法制机构具有超脱的职能地位。制约行政强制权的重要价值目标是防止行政强制权的滥用或寻租，而政府法制机构代表本级政府履行职责，不仅没有自身的利益，而且肩负推进建设透明政府、诚信政府、责任政府、有限政府、服务政府的重要使命，承担保障政府行为合法、合理和科学的任务。三是，政府法制机构具有规范行政强制行为正当实施的专业资源和条件。在各级政府部门或机构中，政府法制机构在法律专业队伍和行政法治经验方面具有很强的比较优势是不争的事实。赋予政府法制机构制约本级行政机关实施行政强制，不仅可以充分利用有限的行政资源，而且可以提高行政权的规范运作水平。其次是选择行政机关实施行政强制行为的制约方式。政府法制机构制约行政机关自行实施强制的方式选择，既要防止政府法制机构越俎代庖，降低行政强制机关合法行政、合理行政的效率；也要防止行政机关在实施强制方面越权或失职，妨碍法律的规范与惩戒功能。对事实确凿，法律规定明确，经常使用的一般行政强制，可以考虑通过简易程序、一般程序由行政执法人员或行政机关依法独立自主实施，通过程序正当、程序安全制约行政强制滥用。实施重大行政强制行为，要事先接受上级行政机关的审查批准，可通过建立所属人民政府法制机构前置审查的制度，来制约行政强制权的滥用。政府法制机构根据合法原则、比例原则、程序正当原则等，报请本级政府后以本级政府名义作出批准或不予批准的裁决。
收稿日期：2006-05-18
注释：
①应松年.论行政强制执行[J].中国法学，1998,(3).
②刘莘、张江红.行政强制执行主体论[C].中国法学会行政法学研究会2000年年会论文.
③刘莘.行政法热点问题[M].中国方正出版社，2001,85.