行政体制改革的中国特色，本文主要内容关键词为：体制改革论文,中国论文,特色论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
经济社会不断发展，要求行政管理体制改革常改常新。“对于政府部门来讲，变革与其说是一种特例，不如说是一种惯例。”[1]作为回应社会公共需求的经常性行为，行政管理体制改革是一国竞争和发展能力的基础性条件和核心决定因素之一，广受中西方各国的高度重视，成为在中西方各国社会政治生活中居于重要位置的常态活动之一，必然具有诸多的相同或相似的地方：一是二者改革的直接目标不无相同之处。在一个日渐全球化、市场化和信息化的社会，通过一系列的市场化、社会化取向的行政管理体制改革来节约行政成本、提高行政效率、强化政府能力，是中外行政管理体制改革的直接目标。二是二者改革中具有一些共同主题或领域。譬如，关注政府职能的调整和优化，重视社会力量的有效利用和公共服务社会化[2]，进行分权和权力下放，理顺中央与地方的权责关系，减少管理层级，探索和实施决策、执行、监督机制的适度分立和相互制约，改革公共人事制度等。三是一些具有普遍性的管理方法和治理技术在各国得到重视，逐渐发展成为各国所共享的改革资源，比如市场化和电子化的政府工具选择，就是较为典型的例子。
然而，中国与西方发达国家的行政管理体制改革，彼此之间又存在着显著差异，这种差异体现了行政管理体制改革鲜明的中国特色，清晰地把握中西方行政改革的差异性以及中国行政改革的特色，有利于促进与深化中国行政管理体制改革的理论探讨和实践探索。
一、中国行政管理体制改革所面临的特定现代化发展阶段
西方发达国家，总体上已经实现现代化与工业化，进入了所谓的后现代与后工业社会阶段。因此，西方国家的行政管理体制改革，主要是针对其国内社会由现代向后现代转变之后经济社会发展的公共管理需要而进行，其政治行政体制相对处于“稳定态”，改革无疑更多地在管理层面展开，其技术主义的特征比较明显，行政管理体制改革的政治化诉求相对有限。
正处于急速转型中的中国，正致力于实现现代化，特别是整体实现由传统农业社会向现代工业社会转变、增强经济社会的现代性，且在21世纪中叶时才能达到西方中等发达国家水平。这一因素对中国的行政管理体制改革战略设计与策略选择具有根本性影响。换言之，在中国这样快速现代化过程中的后发现代化国家或转型社会，其政治生态极为复杂，行政管理体制改革的任务、方式以及效果均显著地具有“发展态”的特征。行政管理体制改革的政治性与行政性之间存在深度的勾连关系，其行政管理体制改革的方式选择与目标达成之间，常常有深刻的政治稳定等因素的考量。因此，中国的行政管理体制改革，必须在保持改革、发展和稳定三者协调关系下展开，势必在改革的内容、方式与路径上呈现出不同于西方国家的特点，其深度、广度和持续性，在实践中的表现形态和政策工具的选择与组合等方面都不同于西方国家。
二、中国行政管理体制改革的理论基础与渐进式行政改革路径
西方国家行政管理体制改革的主要指导思想包括新公共管理、公共选择、新自由主义、新制度经济学以及新公共服务理论、公共治理等理论资源，这些理论主要涉及国家政府作用范围以及作用方式的探讨，成为西方声势浩大的“新公共管理”或“新公共服务”改革运动。中国行政管理体制改革的依据，主要来源于马克思主义或中国化的马克思主义，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观和以人为本等主要思想为行动指南，在实践中不仅合理借鉴西方行政管理体制改革理论和实践的科学成分，而且从儒家文化圈覆盖的国家和地区(如韩国、新加坡和台湾地区)汲取改革知识，同时也深层地关照中国传统文化所遗留的积极成分和习俗影响。显然，这是与中国的国家制度、发展阶段与社会需要紧密相连的。
从改革的实践路径来看，中国的行政管理体制改革走的是一条持续、渐进的改革模式，即一条由外延型改革逐渐推进深入到内涵型改革的路子。所谓外延型改革，是指在基本不触动政府组织结构、权力关系和行政体制模式的前提下，注重机构的裁减合并、人员精简等量的控制的行政体制改革路径。内涵式改革，是在重视控制政府规模、人员数量的前提下，聚焦政府组织结构和潜力结构的调整以及政府职能的合理配置方面的行政体制改革路径。[3]经由改革开放初期的以机构改革为中心、旨在进行计划体制内调整的改革，逐步转向以政府职能转变为核心、以满足社会主义市场经济体制的行政体制改革，我国行政管理体制改革逐渐由浅入深、由表及里，实现了从技术革新到体制性改革的发展，依照政企分开、政事分开、政社分开、政府与市场中介分开的原则循序展开，“经济发展、市场监管、社会管理与公共服务”的政府职能定位渐趋清晰，大部制改革随之应运而生。
与此同时，转型社会的异质性(各种传统性、现代性与后现代性因素杂糅、互相激荡)[4]、后发国家的赶超型发展、现代化战略实施的紧迫性与非均衡性(如先城后乡发展)、经济社会的内在需要和外在压力刺激下的发展型政府等因素，导致了中国行政管理体制改革的艰巨性与复杂性。因此，行政管理体制改革中，体制机制的惯性、传统社会结构的黏性以及利益调整过程中的冲突性，又在相当程度上制约了行政管理体制改革预期目标的取得，也使得行政管理体制改革的渐进性特征更为凸显。
三、中国行政管理体制改革的多重功能属性
进入后现代社会之后，尽管西方国家行政管理体制改革一个重要改革议题仍旧是优化政府职能，但是这是在知识经济发展较为充分的背景下对既有政府治理有效性的革新或提升，总体上是对基本定型的行政体制的一种治理技术调整，核心的议题是政府职能优化与治理工具的选择匹配问题。因此，西方国家的行政管理体制改革，具有显著的市场化、社会化特征，是一种较为单纯的行政性改革。
与西方的行政改革有着显著不同，中国的行政管理体制改革处于政治体制改革与经济体制改革的中间地带，属于政治体制改革范畴，具有显著综合性特征。这与中国社会作为转型社会的政治生态环境是密切相关的。其一，要建立起政府与市场的合理关系，就需要把政府调控与市场机制有机结合起来，克服市场失灵和政府失效。为此，政府职能的合理确定与政策工具的有效选择需要统一起来，这就需要从根本上转变政府治理方式。其二，行政管理体制改革需要服从和服务于现代民族、民主国家的建设，完善民主法治。既需要着力解决政府行政的权力约束与权威发展，又需要时刻关注政府效率与公平的动态平衡；既需要建设有效政府，更需要建设责任政府，同时还需要通过政府结构的调整与功能的重塑来巩固政治秩序、强化管理和优化服务。这又涉及执政党与国家政府、中央与地方、[5]国家与社会、政府与公民等多重关系。这些问题涉及权力与权利关系以及权力与资本关系的调整，因而中国的行政管理体制改革具有目标的多重性与任务的艰巨性。
不仅如此，由于后发现代化模式下的非均衡发展战略和追赶型工业化实践，短期之内要实现西方国家长达几百年之内演进状态下所要解决的治理结构分化、功能专门化、权力理性化与文化世俗化，具有强烈的“时空压缩”感。要对国家与社会、政府与公民关系，尤其是政府与市场关系进行深刻的调整和现代性塑造，对发展型政府进行现代管理与公共服务之结构与功能的大幅度改革，其改革对象的广度、问题领域的难度以及改革推进的复杂程度，都是西方国家所不能比拟的。故而，单纯讨论大政府还是小政府、强政府还是弱政府、积极政府还是消极政府并没有多大实际意义。中国行政管理体制改革一开始，就具有政治、经济、社会和文化诸项改革的复合性与多样性，是一种多目标、全方位的综合性改革。因而，从这个意义上讲，中国行政管理体制改革作为撬动、刺激和推进中国经济社会发展的基础性动力，肩负着发展经济、开发资源、发展社会生产力、改善民生和提升国家综合国力的使命，无论是宏观调控上的经济平稳发展、收支平衡、充分就业，还是微观监管领域的市场准入、知识产权保护以及市场竞争秩序的维护，都需要政府能够拥有适当的政府权能。通过行政体制改革，优化行政体制结构和功能，建立能够与市场成熟程度和社会发育程度相匹配、充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展的现代政府管理体制机制才是中国行政体制改革的目标模式。
四、中国行政管理体制改革的结构性重点
后工业时代的西方官僚制对于满足后现代社会多元化的社会需求而言，已不敷为用。正因为如此，大量的西方行政改革理论和政务实践大力倡导突破甚至摈弃官僚制。但需要明确的是，他们所要突破和所要摈弃的，并非科层官僚体系本身，而是在坚守科层理性的基础上，针对越来越程式化、越来越案牍式的公务流程和办事低效率提出的改良举措，即提高运作效率、增强合作与人文性，实现政府流程再造和政府工具的革新。[6]但对转型期的中国而言,无可否认的是现代官僚制建构并未完成，科层理性明显不足，政府制度化与法治化压力巨大，尤其是政府公共权力与市场资源配置的边界模糊，造成大量政府权能流失和严重的转型期腐败问题。因此，现阶段中国行政管理体制改革，其结构性重点是强化制度建设与体制创新：在横向管理体制上，以进一步推进与深化大部制改革为重点，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构体制，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，如民政部门与人社部门、卫生部门与人口计划生育部门、教育部门与科技部门以及海陆空交通运输部门的职能交叉，从而为实现政府职能转变与建设服务型政府提供组织体制保障；在纵向管理体制，以省管县体制改革为突破口，适当增加直辖市以及地级市辖区的数量和减少县的数量，使管理层次与管理幅度相匹配，提高行政效能，同时，规范、引导与培育基层社区及其自治组织，有序纳入社会力量参与公共事务的治理，实现政府行政管理与基层群众自治的有机衔接与良性互动，增强地方特别是基层经济与社会发展的活力。
五、中国行政管理体制改革高度重视服务型政府能力建设
多元民主制度体系下西方国家的政府治理色彩比较突出，政府管理与服务能力较强，政府治理效能较高。其行政改革的主要内容是强化其回应社会多元化需要，旨在满足既节约又高效的精细化管理和多中心公共治理。这从他们较为有序的规划、发展和相对平和的社会心态方面可窥一斑。而现阶段的中国，政府承担着更为艰巨复杂又紧迫的历史使命，特别是围绕着“经济调节、市场监管、社会管理与公共服务”几项基本职能，提升政府能力成为行政管理体制改革的一项重要内容。包括强化政府的依法行政能力、调控监管能力、发展创新能力、整合平衡能力以及公共危机应急能力等，并通过管理技术，如目标管理、全面质量管理、标杆管理、成本控制、政府合同和公共物品的社会化供给等方式来强化政府能力，使之与服务型政府职能与职责相适应。在此情势下的行政体制改革特别是政府行政权力与职能资源的配备与行使须得有针对性地强化、弱化和转化，但绝非一味地压缩集中统一的政府权能而使得现代化转型推动乏力。
综上所述，针对现今学术界的发展潮流和术语趋势，我们认为需要冷静分析和理性甄别，特别是对大量的西方先发优势主导下的现代化发展话语强势和强劲的后现代思潮做出恰如其分的判断。为此，必须对中外政府理论与实践的“时间差”有清醒的认识，基于对民主与效能的冲突、行政效率与社会公平的紧张以及公共领域与私人领域的消长和合作等状况，尤其是市场机制与社会发育状况，进行行政管理体制改革的统筹规划和顶层设计，循序推进，以利于社会的平稳转型和公共利益的有序发展，从而顺利实现社会的全面现代化。
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