我国县市公共事业管理市场化改革及其趋势——国家行政学院《县级行政体制改革研究》系列研究报告之三，本文主要内容关键词为：研究报告论文,县级论文,之三论文,体制改革论文,县市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
公共事业按其行业特点主要分为纯公共物品、准公共物品两大方面，一般来说，纯公共物品具有公益性、规模性、地域性、垄断性等特点，投资大、回收期长、市场化程度低。通常由政府提供，如大型的公共基础设施等。准公共物品是在市场的基础上，以现代的付费制度为基础的满足特定利益群体要求的产品，实际上，现代社会公众要求多元化主要集中在这些产品方面。公共事业的上述特点也成为市场化改革进程的主要难点。
一般我们对公共事业管理的定义分为广义和狭义两种。狭义的公共事业管理范围主要是指市政公用行业包括市政供水、污水处理、供气、供电、集中供热、环境卫生、垃圾处理等。它是根据城市综合规划研究编制市政设施建设和维修养护年度计划、预算，并组织实施；负责市政工程的建设和管理。市政公用行业是城市经济发展的载体，直接关系到社会公共利益，关系到人民生活质量，关系到城乡经济的可持续发展。广义的公共事业管理除了市政公用行业外还包括政府部门与机关、科研、教育、卫生医疗、公交等行业。本课题的研究主要是以狭义性的公共事业领域为对象。
本文以县市公共事业管理为分析对象。在目前滞后于全国经济改革进程的公共事业领域中，县市公共事业的发展与改革更为滞后。除了自然垄断行业规模性较强因素的限制，使得其市场化成本要高于大城市外，更多地则是受到财政体制的拖累。
一、公共事业发展的困境缘自体制障碍，市场化改革可以解决三大问题
1.我国公共事业管理仍然未走出短缺和低效率困境，现有体制无力解决供求失衡的巨大的市场矛盾。
公共事业的短缺与低效缘自体制障碍。我国的公共事业长期以来基本是政府投资包揽的一统天下。随着社会主义市场经济体制的不断完善和深化，其改革也已经起步。但是公共事业体制改革远远滞后于其他经济领域的改革。一份对某城市近年民间投资状况的统计显示，在交通运输及邮电通信行业中，民间投资只占0.7％；在电力、煤气、自来水生产和供应业中，民间投资只占3.2％；而在电力、铁路、公路、水利、交通、能源、邮政电信和市政设施等行业，不仅民营企业无法进入，其他行业的国有企业也难以进入（国际金融报，2004-04-30）。该市的情况基本上能反映全国的状况，而县市的状况还不如大中城市。民企要进入基础设施建设领域，准入的门槛依然很高。
市场供求存在巨大缺口。中国已进入相对需求不足的过剩经济时期，公共事业领域却仍然停留在短缺状态，某些方面甚至处于严重短缺的状况。据初步估算，今后5年中国环境污染治理重点项目的投资需求达到7000亿元以上。特别是城市生活废水处理市场很大。中国城市废水年排放总量已高达400亿吨，目前已建成污水处理厂只有430多座，集中污水处理率才23.7％，国家要求2005年底城市污水处理率要达到45％，其中50万人以上的城市要达到60％。当前全国有1000多个城市和县城在准备筹建污水处理厂，光这一项就有3900多亿元的投资需求。
单从供水市场来看，在中国663个城市中，有近400个城市缺水。要达到“十五”计划提出的城市供水普及率98.5％的要求，必须新增城市供水能力4500万立方米/日，必须对已使用50年以上的1.3万公里城市供水管线进行更新改造。中国解决缺水问题投资，起码得5000亿元以上，法国威望迪集团测算要1000亿美元才能解决这个问题。
数据表明，在我国公共经济生活中存在着现有体制难以化解的两大矛盾：其一，一方面，国内大多数商品消费需求不足与生产过剩并存，另一方面，在公共事业领域潜在着巨大的消费需求而供给不足，在两个市场之间似乎横亘着难以逾越的屏障；其二，一方面市政公用行业建设资金严重不足，存在极大的财政缺口，另一方面，社会资金的使用效率极其低下，社会上还流落着巨额的闲散资金而无用武之地，显然资金流通渠道存在严重梗阻。这一问题，在县市一级城市表现得尤为明显。这是因为，多数县级城市在财政体制改革过程中普遍陷入收不抵支的困境，面对公共事业建设与经营显得更无能为力。相比之下，大城市和那些经济发达的县市由于财政状况较好，公共事业欠账也相对较少，但上述矛盾仍然存在。
2.公共事业市场化改革可以解决三大问题。
一些县市的改革试点经验证明，解决矛盾的最好方法就是打破行政垄断，推进市场化改革。公共事业市场化改革可以为我们解决三大问题：
第一是拓展投融资渠道，解决资金矛盾。如果为民营企业和民营资金的进入降低行业门槛，为经营主体多元化创造良好条件，则资金并不是解决不了的问题。所谓的资金缺口问题，改革前普遍存在于各个生产行业，一旦放开限制，社会资金就会大量涌流而来。一些地方县市已经开展投融资试点。如浙江海宁坚持不懈地在投融资领域进行一系列改革，目前全市投资主体多元化、投资决策分层化、融资渠道多样化、投资管理间接化的格局已经基本形成。在基础性和公益性投资领域逐步引入竞争机制。在污水处理项目上，引入了清华紫光的投资及民间投资；在市区旧城改造、城市万亩片林建设等工程上，由于巨额民间资金的及时介入，大大缓解了投资资金的不足。现在民间投资成为了海宁经济发展的主力军。在制造业、商贸流通、房地产开发等完全竞争性行业，民间投资已成为主要力量；在交通、能源、水利、城建、环保等基础设施领域以及文化、教育、卫生、体育等社会事业领域，民间投资已开始进入并逐步拓展。仅2003年以民间投资为主体的非国有投资就达60.4亿元，占全社会总投资的74.7％。（沈达.海宁城乡投融资体制特色鲜明.浙江日报，2004-4-22.）
第二是提高公共事业经营效率。由于长期以来政府包办、垄断经营，造成了效率低下，服务质量很差。因此，只有一个办法，就是推进市场化，引入市场主体，积极参与竞争，打破垄断。尽管由于政府对公共事业价格的管制，销售额利润率不可能太高，但是极为稳定，如果能很好地运作资金，资本利润率却可能较高。据说近年来以公用事业为主导产业的香港上市公司的净资产收益率平均约为15.3％。四川瑞云集团收购邛崃市天然气公司，介入城市供气系统的管理营运领域是瑞云集团和政府以BOT方式合作经营城市公用事业的第一次成功运作。邛崃市虽然是产气区，也实行企业化管理成立了天然气公司，然而管网的改造和铺设一直是困扰着政府的难题，也是国营企业难以解决的问题。自瑞云集团接手后，在短短2年时间内，通过强化管理和实行信息网络动态跟踪管理，改变了“气老大”的形象。新建供气主管网60公里，覆盖率由改制前的75％增加到90％，用户数量增加了3100户；对地方财政税收的贡献率提高了10个百分点；气损率由改制前的19％降低到目前的9％，安装成本由1770元将至1500元。
第三是拓展国民经济增长的巨大空间。供求缺口大表明在城市基础设施建设事业领域存在庞大的市场空间。在公共事业领域的其它方面，普遍都潜在着巨大的消费需求。随着中国经济的发展进入初等发达国家水平，国民的消费能力不断增强，对缓解公共事业短缺状况的要求越来越迫切。只要中国推进混合型公共事业社会化、市场化改革，进一步开放投资领域，潜在的消费需求就是一个现实的、巨大的市场。我国20年的改革已经为国民经济的持续稳定快速增长打开了空间，但是这一增长是极不均衡的，增长主要体现在第二产业领域。其比重在三次产业结构中一直居高不下，始终在50％左右波动。中央政策鼓励第三产业发展却始终收效不大，为什么？因为第三产业中的传统企业如餐饮业等增长空间是有限的，而公共事业的增长却是大头。与民营企业已经进入的产业相比，公用事业显然是一个增长空间巨大无比的产业。每年的投资应在数千亿，存量就更大了，服务收入也是一笔巨大的数字。
应该澄清一点，多数公共事业行业市场化操作远比工业行业市场化复杂得多，必须充分考虑到公用事业的垄断性与排他性对市场机制的排斥作用。面对具有自然垄断性的公用事业，市场机制不是大打折扣，就是失去了正常作用。所谓自然垄断，就是由于技术的性质，一个市场只能容纳一个企业，例如供排水。缺少了市场竞争主体，市场定价的功能就失去了作用。如果任由自然垄断的企业自由定价，它就会将价格定在垄断高价上。这种情况既降低了效率，又损害了公平。由政府直接经营自然垄断企业也有很多问题。解决这一两难困境的办法，就是政府在自然垄断这样一个市场经济的边缘地带中，仿效市场追加一些可以对企业形成正常压力的市场机制的要素，如招标和定价介入，使企业仿佛置身于一个市场制度中，从而既借用了市场的力量，又避免了市场的弊端。
二、县市公共事业管理市场化的主要途径与政策包括三个方面：主体多元化、投融资体制改革、完善政府监管
近年来，各地在城市公共事业建设与管理市场化改革方面进行了大胆积极的探索。2003年党中央第一次把它写进了十六届三中全会的决定。温家宝总理关于2004年政府工作要点也明确提出加快供水、供气等公共事业市场化的进度。
随着社会的发展和进步所带来的公共物品的范围扩大，发达国家政府公共管理建立了不同的市场化模式，在相当程度上解决了由社会需求日益丰富和多样化给政府带来的财政压力和管理压力。概言之，公共事业管理的市场化，就是发挥市场机制和社会力量在公共服务和管理中的作用，充分调动社会各界力量，合理配置一切社会资源，社会事业社会办。当前主要做好几个方面的工作：
1.确立以多种经济成份的企业作为投资主体，打破垄断，加强竞争。
其一，要打破行业垄断，逐步开放部分行业准入限制。在强化纯粹的或基本的公共服务基础上，推动混合型公共事业产业化、社会化、市场化，确立以多种经济成份的企业作为投资主体。据悉，国家发改委已制订尚未公布的《国家投融资体制改革方案》就是按照这一思路进行的。该方案规定，除了国家政策、法规限制开放的领域，今后所有经营性领域将逐步向社会资本开放。尤其是如水务、公交、燃气、供电、环保、收费公路、供水、供气、供热、轨道交通，以及文教卫体等经营性基础设施、经营性社会事业项目等，各种资本都有机会参与投资兴建。与大城市相比，县市经济的垄断壁垒要简单一些，体制包袱也相对轻一些。多元化的过渡要相对容易一些。
其二，突破价格障碍。公共事业服务价格不合理是阻碍圈内外投资者进入中国事业领域投资的一个重要因素、为了确保投资者在提供公共服务的同时有比较合理的赢利水平，吸引各类企业投资公共事业。县市政府要在强化基本公共服务的基础上，改革公共事业福利化的管理体制，在混合型公共事业的管理中实行享受服务者付费政策，按照公平负担、补偿成本、合理收益、逐步到位的原则，建立事业领域价格形成机制。
其三，优化投资环境，降低投资进入成本。为了鼓励国内外投资者对公共事业的投资，各地县市政府应着力优化投资环境，降低投资者进入事业市场的成本。由于县市公共事业规模较小，相对成本较高是一个难以绕过的困难。
其四，转变政府职能，与企业建立新型的伙伴关系。作为政府的职能就是来制定规则，政府要由市政行业的直接经营者变成组织者。来动用社会的资源办公用事业。依托国有事业单位的优势，与之合资、合作创办新的公共事业法人实体，这是国内外投资者进入中国事业市场的一种重要形式，特别是国外投资者较为普遍选择的方式。
其五，建立特许经营制度，规范市场的行为。中国的基础设施等公共事业迫切需要发展，国家的投资是有限的，特许经营权转让是中国各级政府最适宜选择的引资形式。现在不少地方政府对公共事业新建项目实行BOT（建设、经营、转让）和BLT（建设、租赁、转让）；对存量项目实行TOT（转让、经营、转让）。通过经营权转让吸引各方面对中国公共事业的投资。不少的国内外投资者通过这种方式进入了事业市场。
广东省顺德伟润环保科技实业有限公司是顺德第一个将民间资本投入公共事业领域的企业，企业通过招标形式建成了大门污水处理厂。政府采用BOT方式（即投资、建设及运营管理由投资商负责，经营22年后无偿交给政府）。整个过程中，政府主要在政策引导、监督管理等方面发挥作用。大门污水处理厂总投资是7000万元，第二期工程完工后，污水处理能力可达6万吨/日。整个工程完工后，每天产生的生活污水有一半将经过处理后才排放出来。经过处理后的污水无色无味、清澈透明，可以直接用于养鱼。公司的收益主要是依据标书的约定，处理一吨生活污水政府支付给公司一定费用作为收益，公司大概需要12年才能收回成本。民间资本进入公共事业领域，政府、企业、市民三方都有受益，政府既省了钱，也办了事；企业也为自己的资本找到了一个增值渠道；市民也受用了良好的生活环境。
该企业认为，为了进一步搞好市场化，上级政府应该出台政策法规给投资者一个保障。由于BOT是一种全新的做法，与之相配套的法律法规几乎是空白。政府给投资者仅是一个授予“专营权”的承诺，而投资者把几千万甚至上亿资金投入后，要在今后十几年甚至更长时间才能收回成本，如果没有明确的法规条文为保障，则会大大影响投资者的信心。相对企业来说，明确的法规条文可能是政府对他们最大的诚信。
2.加快投融资体制改革，打破资金流通瓶颈。
投融资体制改革滞后，其中一个表征就是民间投融资障碍重重。只要政府在市场准入、公平竞争、行政审批方面做出具体的改革措施，民间投资会有很大的发展潜力。如果在民间投融资体制方面有所突破，那么社会资金会有更多的选择。权益资本和信贷资金都会更多地向民间资本靠拢。
投融资改革的总体目标应该是：建立起针对出资人的资信评价体系，以资信等级为依据，实施对出资人融资能力的宏观调控。放弃项目的行政审批，形成投资决策、资本决策、信贷决策三权鼎立，相互制约各负其责的投融资格局。严格金融监管放松金融准入，严格市场清除，放松资本管制，培育财务投资者与战略投资者之间良性互动的资金供求机制，厘清企业制度，改善中小企业融资环境。
要创造条件，积极稳妥地发展非国有金融机构，拓宽民营经济的融资渠道。加大金融机构对民间投资的支持力度，拓宽企业融资渠道是进一步发展非国有经济的重要条件。一是允许民间资本拥有国有商业银行的股份；二是在一定条件的约束下，允许民间资本办银行；三是按照市场原则配置金融资源和拓宽民间的投资领域，大力发展证券业、保险业和各类基金组织，分流国有商业银行存款，减少金融风险；四是清理限制民间投资、融资的政策，允许并保护企业直接融资的权利。
河南新郑市为加快城镇化进程，建立市场化的运作机制，成立市国有土地储备中心和城市开发经营公司，对道路、公交线路劳动营运权、供水及垃圾处理等实行全方位市场运作，变“政府投”为“市场筹”，“政府管”为“市场管”。建立多元化的投资机制。坚持“谁投资、谁建设、谁经营、谁受益”的原则，吸引外资和社会闲散资金大量投资城市开发建设，加快了城市改造和基础设施建设步伐。新郑还建立企业化的管理机制，理顺城市公共事业管理体制，在园林绿化、城市保洁等领域引入市场机制，实现了城市设施管养分开、管干分离、使城市管理工作步入了良性运行轨道。
3.加强政府与社会监管。
在引入民营方式时要注意其负面影响，如私人垄断、黑箱操作、接收回扣、损公肥私等。必须制定有关法律对民营部门进入公共服务领域的基本条件、方式、程序等作严格规定；有效实行控股比例限制、经营范围分割等非垄断化政策；必须建立专门的机构负责监督利用私营方式改造公共部门的整个过程。
此外，政府开放公共服务市场，分流出服务项目，并不是说政府就没有提供公共服务和管理公共服务的责任，承办公共服务项目的私营部门与政府的关系实质上是一种委托代理关系，私营部门提供的服务项目效果差，其主要责任仍在政府，政府必须加强对民营部门所提供的公共服务的监督和政策引导。
与西方各国相比，我国公共事业无论在立法还是在执法方面都需要进一步完善，还须加强公共管理的法制建设，建立科学、高效的中国公共管理的法制体系。因此政府职能转变仍然是制约公共事业市场化改革的重要因素。
在政府与企业合作的各种形式中，县市政府管理职能必须转变。佛山市发展计划局认为，首先，政府相关职能部门应该针对放开的城市可经营项目做出完整的规划，规划将起到对资源进行最有效配置的作用。比如污水处理系统建设项目，相关部门要做好污水处理厂布局规划，使污水处理厂的布局更趋合理。只有规划好了，才可以谈得上使投资者的投资获得最大收益，当然最终受益的将是广大市民。因为规划合理，就会降低成本，成本越低，那么相应的污水处理费也就越低。其次，政府有关部门要制定好准入的政策和机制。比如基础设施特许经营制度、投资收益保障机制等。第三，政府要加强放开后的市场监管。公用事业领域的一些项目大都和市民的生产、生活息息相关，如果企业的市场行为不规范、产品和服务不达标，将会直接损害大批市民的利益，因此必须制定一套完整的监管措施，依据法律法规和有关规定加强对已放开领域的管理。对市场行为不规范、产品和服务质量不达标或违反经营合同的企业进行处罚，直至终止其经营行为。（佛山日报，2004-01-06）
综上所述，县市公共事业管理的改革已经成为阻碍国民经济发展与改革深化的焦点，市场化改革将拓展国民经济增长的巨大空间，推动产业结构转换和县市经济的健康成长，引导县市城乡、区域和经济与社会的协调可持续发展。
（执笔人：郝春和）
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