论国家助学贷款制度变迁的路径依赖与超越，本文主要内容关键词为：路径论文,国家助学贷款论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
路径依赖（path dependence）是制度经济学中关于制度变迁的一个重要的分析方法，是指在制度变迁中存在着报酬递增和自我强化的机制，这种机制使制度变迁一旦走上了某一条路径，它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化。路径依赖类似于物理学中的“惯性”，一旦进入某一路径（无论是“好”的还是“坏”的）就可能对这种路径产生依赖。所以人们过去做出的选择决定了他们现在可能的选择，沿着既定的路径，经济和政治制度的变化可能进入良性循环的轨道，迅速优化（诺思的路径依赖Ⅰ）；也可能顺着原来错误路径往下滑，甚至被“锁定”在某种无效率的状态下而导致停滞（诺思的路径依赖Ⅱ）。就国家助学贷款而言，制度变迁一旦进入了锁定状态，要脱身而出就会变得十分困难，因此路径依赖对制度变迁有极强的制约作用。
一、国家助学贷款制度变迁的动态分析
我们可以把中国的国家助学贷款制度和高等学校收费制度看成同一个制度集合中两个联系得非常紧密的制度安排，其中后者是前者的基础。1989年高校对新入学的学生均收取学杂费和住宿费，1994年原国家教委在全国50所高校实行招生“并轨”试点，1998年全面展开，除特殊专业外，所有高校学生实行收费上学。个人接受高等教育要缴纳一定的学费，进行成本分担，已形成广泛共识和事实行为。但是，高等学校收取学费将使一部分家庭经济困难学生难以负担，客观上要求新的高等教育资助制度，国家助学贷款政策于是应运而生，并经历了从试点到推广、从萌芽到较为成熟、从封闭到开放的五个阶段。
第一阶段：国家助学贷款的萌芽阶段。1986年7月，国务院批转了原国家教委和财政部《关于改革现行普通高等学校人民助学金制度的报告》，同意在全国85所院校中试点实行奖学金和贷学金制度，由此拉开助学金改为贷学金的帷幕。1987年7月，国家正式颁布《普通高等学校本、专科学生实行贷款制度的办法》，规定由各院校从主管部门核拨的高校办学经费中按原助学金标准计算总额的80-85％建立奖贷基金。1993年9月又对1987年的贷款办法做了修改，如规定申请贷款的最高限额等条款。
第二阶段：国家助学贷款的试点阶段。1999年6月，国务院办公厅转发由中国人民银行、教育部、财政部在1999年5月制定的《关于国家助学贷款的管理规定》（试行），由中国工商银行独家在北京等8个城市试点开办国家助学贷款业务。并规定国家助学贷款是：“由国家指定的商业银行面向在校的全日制高等学校中经济确实困难的本、专科学生、研究生发放的，用于帮助他们支付在校期间的学费和日常生活费，由教育部门设立“学贷款专户资金”给予财政贴息的贷款”。
第三阶段：国家助学贷款的推行阶段。2000年8月，中国人民银行、教育部、财政部发布《关于助学贷款管理的补充意见》，把国家助学贷款由8个试点城市拓展到全国，经办银行由中国工商银行扩大到四大国有商业银行；同时，中国人民银行发布《中国人民银行助学贷款管理办法》，规定把助学贷款开展的范围扩大至研究生，并要求开展无担保（信用）助学贷款。
第四阶段：国家助学贷款的徘徊阶段。2001年6月，全国国家助学贷款工作会议召开，为进一步推进助学贷款工作，工作会议产生两项举措：取消“一校一行”的规定和免征金融机构开展国家助学贷款业务利息收入营业税。中国人民银行、教育部和财政部发布了《关于切实推进国家助学贷款有关问题的通知》，出台了新的贷款政策：“四定”和“三考核”。
第五阶段：国家助学贷款的拓展阶段。2004年6月，教育部、财政部、人民银行、银监会发布了《关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见》，对国家助学贷款制度设计进行了重大调整。表现在五个方面：第一是学生在校期间将免交贷款利息；第二是还贷期限由原来的4年延长至6年；第三是将招标选择贷款经办银行，而不限于国有商业银行；第四是将加大学生还款的监管力度，违约借款学生的名单将曝光；第五是将建立贷款风险补偿资金。
二、国家助学贷款制度变迁的路径依赖分析
路径依赖的特性可能会导致低效制度均衡的长期存在，因为即使均衡是低效甚或无效的，但是放弃它的成本却非常高昂，从而使得低效制度均衡长期存留于许多发展中国家而无法产生帕雷托最优的制度变迁。就国家助学贷款而言，制度变迁使得路径依赖的每一阶段都有政策性和商业性上的选择，只是由于路径依赖的特性，它会使得选择集合变窄，在没有外部压力和内部危机时，变革它的成本会高昂到足以阻止变革本身。
1.国家助学贷款制度变迁未能形成有效的收益递增机制。
在国家助学贷款制度变迁中，已形成了五大利益主体：国家、地方政府、商业银行、高校和学生。在长期受计划经济模式的影响而形成的政府主导型金融体制下，国家从不愿失去对国家助学贷款的控制，以便于实现高等教育财政的控制以及实现对金融资源的重新分配从而实现国家利益；在“让利放权”政策推动下，地方政府具有强烈的扩张动力，而中国的金融资源配置客观上被条块分割，因此地方各级政府通过对国家助学贷款进行干预和控制，可以实现地方政府利益；商业银行作为国家助学贷款的直接经营者，是自然的利益主体；高校作为一个利益集团，它的“意见”既可以左右或影响着收费标准形成过程，也可以影响相关的国家助学贷款的政策制定；学生如果能获得贷款接受高等教育，实现以未来的人力资本收益，也是国家助学贷款制度的利益主体。正是因为这五大利益主体之间的相互牵制，形成一种动态的“均衡”。但是学生虽然能够通过正式或非正式渠道向国家助学贷款的制度设计者发出“意见”信号，由于客观存在的信息不对称，对政府决策程序的不了解，对这些问题认知程度及其参与力度等多方面的原因，这种“信号”对国家助学贷款的影响是非常有限的。只能处于被动或从属地位，自身利益很难得到保障而不得不成为既定制度的接受者。作为国家助学贷款政策中这本应是最大利益主体的既得利益严重失衡，就充分暴露了国家助学贷款制度的缺陷。
在存在多种利益主体的制度环境里，国家助学贷款在最初进行制度安排时，一开始选择了由商业银行来提供贷款而不选择政府提供贷款，虽然制度建设的初始成本投资少，但是难以达到社会公众的预期值，导致无论其内部经济还是外部经济均未达到预期的收益递增的目标函数。相反，通过财政性资金注入或支持方式来建立国家助学贷款体制，是成熟市场经济国家的普遍做法和经验。在美国，资助学生的主要资金来源于联邦政府，提供的资金占所有资助金额的2/3以上。在日本，政府的专项拨款一般会达到当年奖贷款投放总量的一半以上。
加拿大从2001年开始，凡是新贷款将直接由归属于政府的加拿大学生贷款服务中心提供。
就高校而言，教育体制发生转变，高校开始双轨制运行，一方面继续接收财政拨款，但扩招后占办学经费的比例正在变得很小；另一方面继续履行一些无偿的教育服务，如给特定的学生免费，但面临着沉重的经济和社会舆论压力。由于市场经济竞争和教育竞争以及城市化步伐的加快，大量处于弱势群体的学生涌入高校，急需资助。这是一个综合性的社会问题，要高校承担太多的道义责任而忽视其经济利益是不合理也是不合情的，这不仅会拖垮高校的经济，而且会影响到高校的教育服务质量。对银行而言，已经完成或正在进行的股份制改造使其成为公众股东所有，如果开展国家助学贷款这种政策性业务，在承担公益责任的同时，就要获得公益基金或政府的专项财政补偿，而不是高校的风险补偿金。
2.国家助学贷款制度变迁缺乏有效的适应性预期。
制度框架中正式规则的确立将会导致大量的与之相适应的、非正式规则的产生，从而形成对正式规则的补充并且延伸到具体的应用中，这自然会使人们产生适应性预期。而随着某一制度框架居于支配地位，必将会诱致人们产生出对于该规则的永久性预期。当人们预期到这一制度将延续，预期到他人将会按照这一制度规则行事时，自己就会首先按照这一规则行事，其结果必然是强化了制度自身。
就国家助学贷款而言，制度变迁的成本是巨大的，它既来自于对抗制度稳定性的制度变迁的阻力，又来自于制度变迁过程，如制度刚性和组织僵化。由于现实情况使得同一个制度很难保证以后所有类此事件都能向永久性预期的方向发展。现实中相关制度的政策文本频繁出台和废止，增加了这项制度安排持久下去的不确定性。国家助学贷款作为一种政治架构而不是经济架构的安排，只能是产权关系的零和博弈。对国家、商业银行、高校和学生而言，是以一方利益受损而另一方利益递增所带来的社会总收益不变为结果。政府注重国家助学贷款的社会约束，政策偏好总是刺激贷款总量的提高，扩大和保证高校的经费投入，而较少考虑通过市场化来淡化社会约束，通过生源地贷款等创新改革来扩大资助范围，价格机制没有在制度资源的配置中起基础性作用，政策性因素仍然在国家助学贷款制度变迁中自我强化。
目前弱势群体的学生获得贷款的模式是：学生无法缴纳学费甚至没有生活费→求助媒体→媒体爆光→造成社会舆论→谴责高校和政府→政府干预银行→银行放贷或高校减免学费→学生获得资助。然而，这种制度变迁的路径是畸形的，初始的制度选择强化了现存保险理赔制度的刺激和惯性，使非绩效的中国保险理赔制度变迁陷入了锁定状态。在国家助学贷款的制度安排时，对高校和银行的定位是矛盾的，一方面要求它们“不让一个学生因为贫困而失学”，这是典型的公益性要求；另一方面又要它们独立核算，自负盈亏，这又是典型的营利性要求。换言之，并且这种无绩效的制度变迁路径在相当长一段时间内将持续下去，除非存在某种机制能有效地克服社会成员对原有制度安排的路径依赖。
3.协作效应使得国家助学贷款在制度变迁中需要很高的交易费用而陷入锁定状态。
所谓协作效应是指在既定的制度框架下组织与组织之间会产生显著的协作效应，使人们习惯于既定的制度框架。例如在计划经济体制下，整个社会都习惯于上下隶属式的协作关系。中央政府在对国家助学贷款的制度安排时，由于财力拮据只给予商业银行政策性资源和制度知识信息资源。但是，我国商业银行的市场主体地位还没有得到社会公众有效承认。大量的研究表明，尽管我国并未建立一套明显的存款保险制度，但是如果银行发生金融风险而处置时，都是由人民银行再贷款，政府拨出部分财政资金，对破产银行的存款进行偿付，这说明我国实际上存在政府对银行业的隐形担保。国家成为银行经营风险的最终承担者，特别是国有银行，对政府的保护有很强的预期。由于这种预期的存在，使得国家助学贷款逐步从纯商业性贷款设计到政策性贷款设计思路的转变，尽管官方始终将其定位于商业性贷款，但实际上越来越具有政策性贷款的特征，制度变迁需要很高的交易费用，初始的制度选择强化了现存国家助学贷款制度的刺激和惯性，使非绩效的制度变迁陷入了锁定状态。
威廉姆森把交易费用要素细分为机会主义、人的有限理性、资产专有性和不确定性等四种。⑤在国家助学贷款制度变迁过程中，交易费用的四个要素均广泛地存在着。商业银行受到经济理性的限制，在贷款业务中机会主义倾向严重，加之学生毕业后还贷能力和意愿的不确，导致国家助学贷款资源的资产专用性很强，机会成本和利益冲突很大，其协调成本很高。因而其助学贷款的理论效率受到高协调成本的严重制约，导致既定的制度安排在现实的制度环境下难以得到广泛的推行。截止到2003年12月，全国有1035家普通高校进行了国家助学贷款工作，累计有177.8万人申请助学贷款，其中银行已审批贷款的人数为79.13万人，占申请人数的44.51％；实际发放贷款的人数为74.4万人，实际发放贷款的金额为47.77亿元，财政核定贴息金额累计达到6.86亿元。在校生中申请国家助学贷款的比例为14.65％，获得贷款的比例为6.7％。而根据《中国教育报》发表的一篇调查表明，目前我国高校贫困而生比例是19％，其中特困生占8％，这些贫困生正是国家助学贷款资助的目标群体。说明国家助学贷款制度变迁出现了闭锁状态，非绩效的政策性仍占据着主导地位。
三、超越国家助学贷款制度变迁的路径依赖
路径依赖原理告诉我们“历史是至关重要的”，“人们过去做出的选择决定了他们现在可能的选择”，要跳出原有锁定的路径状态，超越国家助学贷款制度变迁的路径依赖，需要体系内外同时作用，最主要的是从外部力量入手，改变原有的相对均衡状态，这样才能改变自我强化的路径依赖。政府在国家助学贷款制度变迁中的历史定位，首先是短期性的，随着其基础性制度条件的建立和完善应逐步退出；其次是辅助性的，政府不能充当运动员的角色，而只能定位于裁判员的角色，这是由国家助学贷款制度变迁的市场化方向所决定的
首先，加强国家助学贷款的理论研究，明确其发展方向发展方向。国家助学贷款制度制定的预期目标还很模糊，还没有成型的目标模式。从发展方向来看，制度制定的最终目标，要市场化这一点已达成了高度的共识。但是要选择成一个什么具体模式，却没有明确的目标。既想学美国的政府担保模式，又想学澳大利亚的按收入比例还款模式，还打算结合我国的实际情况独创一种模式。因而国家助学贷款制度变迁没有形成一个市场化的大体轮廓，或者市场化的整体框架，这也是制度依赖无法避免的问题。例如，本来要让国家助学贷款在高校学生资助体系中占主体地位，但是2002年9月又推出国家奖学金制度，中央财政、地方财政以及高校每年要拿出大量资金进行无偿资助，与市场化方向背道而驰。
其次，要在国家助学贷款制度变迁中构建市场信用体系取代政府信用体系。在原有制度变迁中，连接所有行为主体的关键一点是政府信用的巨大作用。政府作为贷款的最后担保者和商业银行及高校预算软约束的担保者二者身份重叠，政府信用也就成为所有行为体都信赖的信用保证主体。考察发达国家或地区的助学贷款，可以发现“第三部门”或非政府组织（NGO）可以发挥很强的作用，政府的作用比较超脱，主要责任是加强监管。例如，日本的助学贷款政策是通过具备法人团体地位的“日本育英会”来实施的。作为独立法人，“日本育英会”在接受政府拨款后就以法律和经济手段来管理资金。这一机制使教育行政部门免除了种种琐务，节省了人力和支出，也避免了学校与学生之间发生债务关系，更有效地回收资金。我国的国家助学贷款也可以设立公益性质的专项基金，适当将政府的部分责任转移到社会，以较少的公共开支最大限度地满足高等教育发展的需要。
第三，政府要对国家助学贷款进行制度基础建设。哈耶克认为：“在大多数场合，为了确使那些规则得到遵守，我们称之为政府的那种组织却是不可或缺的。政府的这一特殊功能有点像工厂维修队的功能，因为它的目的并不在于提供任何特定的服务项目或公民消费的产品，而毋宁在于确使那个调整产品生产和服务提供的机制得以正常运转。”因此，在国家助学贷款制度变迁中，政府的作用不是直接介入，而是提供制度基础服务。
最后，引入外部竞争。在国家助学贷款制度变迁过程中，引入外部的竞争机制，加大内部生存的压力。主要改革措施应当包括：（1）金融创新，在国有商业银行的改革过程中，引入民间资本或者外资成分，扩大监督力度，实现所有者实位化，利用从均衡体系以外入手和内部改革同步进行的方式，最终弱化政府的主导作用。（2）教育体制创新，大力发展民办高等教育。（3）教育财政创新，政府既要承担国家助学贷款的制度成本，又要考虑中央政府和地方政府之间的分摊。因为在相关的制度设计中，中国财政上的分税制标志中央和地方政府事权和财权的划分。在教育领域，地方政府除了要支付庞大的义务教育经费开支外，还要负担地方高校的教育经费。具体到国家助学贷款而言，如果地方财政对国家助学贷款进行利息补贴、支付风险补偿金和补偿可能发生的坏帐损失，就需要中央向地方进行专项转移支付，防止引发地方财政危机。