土地储备作为政府宏观调控土地市场的重要手段，它的发展问题备受社会关注，今年是土地储备工作回归本源、转型发展的关键一年，只有认真梳理我县土地储备工作的发展与现状，总结储备工作中存在的问题，才能根据地方实际情况，因地制宜的推进土地储备工作的改革，使土地储备机构适应当前社会发展的需要，更好的发挥职能作用。
1 基本情况
1.1 机构及人员编制
我县国有土地储备中心（以下简称中心）成立于2001年8月，经县机构编制委员会批准为副科级全民事业单位，隶属于县国土资源局，属独立事业法人资格，核定事业编制为8人，设主任1名，副主任1名，专业技术人员7名。所有收益、收入均由县财政预算外资金统一管理，实行收支两条线。
1.2 机构职能职责
中心的原有主要职能是进一步加强国有土地管理，深化土地使用制度改革，强化政府对土地一级市场的垄断，增强国有土地资产收益，负责全县储备土地的计划编制、前期开发、保护、管理和临时利用等工作，负责为储备土地及实施前期开发进行融资工作；根据县土地行政主管部门授权或委托，做好全县拟储备土地的收购等工作。
1.3 简要工作完成情况
一是土地收储工作成效明显。二是出让工作经济效益显著。三是县城中心区域的基础设施建设得到完善。
2 当前土地储备存在的问题
2.1 土地储备其他职能被减少
2011年，《房屋征收条例》的颁布改变了土地储备机构“动迁人”资格。2014年，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》[国发(2014)43号]，取消了土地储备机构的融资资格。2016年，四部委《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》〔财综（2016）4号〕剥离非土地储备功能，土地储备机构不再承担融资、土建、二级开发、保障房建设等工作。
2.2 土地储备机构职责不完善
由于编委未批准内设机构，随着我县土地储备工作的快速发展，职责范围的逐步细化，原有的职能已不能适应国家土地宏观调控的需要。在实际工作中，我县目前的土地储备及出让收入存在“分灶吃饭”的现象，经济开发区、临港产业区、东部城区也未纳入统一的收储模式中来，很多时候会造成土地储备机构和相关单位职责不清的现象，也会造成各种风险。
2.3 存量土地盘活空间小
通过十几年的发展，我县土地储备工作进入了发展的瓶颈期，国有存量土地盘活的空间越来越小，目前县城区已基本无地可征收，在对旧城改造的过程中，也存在着诸多困难，如在一些地块的建设中，也会存在注重街道和道路两侧的开发，注重“脸面”建设，而忽视了老城区内部土地的开发利用。目前，县城棚户区居民住房密集，脏乱差现象严重，拆迁安置成本居高不下，长期得不到改造，致使许多黄金地段的土地长期闲置，无法进入土地储备库。这些问题使得土地的盘活难度大、周期长，最终导致土地的利用价值减小。
2.4 土地收储资金短缺
土地收储工作的发展一直备受资金短缺的制约，2015年之前，我县土地储备资金的来源主要以土地出让收入、财政拨款和银行贷款为主。《灌云县国有土地储备实施办法》规定，中心的土地储备基金是由县财政拨款，中心运作国有土地有偿使用收益，逐年安排一定比例作为国有土地储备基金。但我县目前尚未设立土地统征专项基金，县国土资源部门本该从县财政部门提取的2%出让业务费和5%土地储备资金也未能完全拨付。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆受宏观调控影响以及金融政策的局限，在实际土地征收过程中，由于财政拨款金额太少，专项资金落实困难，存在用地单位垫付征地补偿资金及相关税费的问题，不符合土地统征管理的相关规定，存在相当大的潜在风险，资金短缺问题尚未得到有效解决，严重制约了土地收储工作的开展。
3 土地储备工作发展的建议
3.1 明确中心的定位和职能
中心代表政府进行土地的收购、储备、运营和管理，土地储备具有行政责权性、公益性，理顺和增强中心职能尤为重要，根据土地储备工作的实际和工作性质，进一步加强土地储备机构建设，完善土地储备机构职责，树立“一盘棋”思想，遵循“统一计划、统一储备、统一管理”的思路，将园区纳入统一的收储模式，便于统一管理，形成政府主导、部门协调、上下联动的工作格局。按照事业单位分类改革的原则，拟将中心划为公益一类事业单位，经费来源为财政拨款。为了使现有人员得到最大化、最优化利用，使人员专业得到充分发挥，应在中心增设综合财务科、土地储备科、安置补偿科、地产经营科4个职能科室，为股级建制，主要职责为编制国有土地收购储备计划，办理国有土地收购储备手续，代表政府持有收购储备的国有土地；组织储备国有土地前期开发招标工作；编制国有土地使用权出让计划，受县政府委托，组织国有土地使用权公开出让供应土地等工作。
3.2 多渠道盘活存量土地
根据县城未来的城区规划，扩大土地储备范围，将城区外围的优质土地储备进来，同时，组织工作组对县城内的土地进行仔细梳理和调查，对之前不符合土地储备条件，现行状况下符合储备的土地重新纳入储备范围。针对我县进行了大规模、多片区的棚户区改造工程，中心在房屋征收局完成房屋的征收和拆除后，将这些土地验收入土地储备库，进行场地平整、路水电配套，根据市场需求情况供应土地。
3.3 足额拨付土地储备资金
中心新增土地储备项目所需资金，应当严格按照规定纳入政府性基金预算，从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排，不足部分在国家核定的债务限额内通过省级政府代发地方政府债券筹集资金解决。中心根据土地储备规模、成本等因素，拟将324省道至南京西路（即穆南路）两侧土地纳入（约1987亩，其中路东931.7亩，路西1055亩）土地储备库，需资金3-4亿元。拟选择城西分校东侧地块及老汽车站地块作为备选储备地块。实现县委、县政府“大收储”决策部署，为全县经济发展大局做好服务保障。
3.4 编制土地储备计划和中长期规划
土地储备工作是一项长期的工作，应注重可持续发展，要着眼未来。中心应根据本地经济发展状况、市场需求状况、近几年土地供应状况，合理编制土地储备计划和中长期规划，切实反映我县发展实际，提升土地储备工作的前瞻性，使土地储备工作有序推进，引导土地储备向专项储备发展，为城市中长期可持续发展奠定基础。
3.5 加强县乡（园区）两级土地储备工作统筹
坚持县乡（园区）联动，提高储备开发效率。县本级主要负责统筹土地储备计划、资金筹措和出让等工作，乡级政府（园区）具体实施土地征收、开展补偿等工作，土地出让收入原则上按县乡（园区）投资比例分配，并优先用于项目滚动开发。
参考文献
[1]国土资源部.国有土地使用权出让规范[M].中国财政经济出版社,2006.
[2]岳晓武,雷爱先.土地招标拍卖挂牌理论与实务[M].中国财政经济出版社,2008.
[3]佚名.土地储备管理办法[J].资源与人居环境,2007(24):26-27.
作者简介：封士明（1965-），男 ，籍贯：江苏连云港，民族：汉族，职称：土地专业工程师、经济师、土地登记代理人、土地招标拍卖挂牌主持人，学历：大学，研究方向：土地利用管理及城乡规划。
论文作者:封士明
论文发表刊物:《红地产》2017年2月
论文发表时间:2018/12/13
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