关于中国国债规模问题的几点看法，本文主要内容关键词为：几点论文,国债论文,中国论文,看法论文,规模论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、当前的主要风险是中央财政债务依存度偏高
用于衡量一国国债规模大小的指标不少，但相对而言，比较常见的是两个方面的指标：一是国债累积额占同年GDP的比重。它着眼于国债的存量，反映国债累积总量相对于同年经济总规模的比例关系，亦称作“债务负担率”。另一是国债发行额占同年财政支出的比重。它着眼于国债的流量，反映当年财政支出对债务收入的依赖程度，即所谓“债务依存度”。就前一个指标看，截至1996年年底，我国历年发行、尚未清偿的国债累积额为4265.84亿元，大约占同年GDP的6.3%。这个数字，同美国的52.0%(1992)、日本的52.7%(1992)、德国的25.8%(1991)、英国的37.2%(1991)、法国的29.6%(1992)和泰国的15.1%(1989)比起来，应当说是相当低的。也正因为如此，不少人认为我国的国债规模并不大。以后一个指标论，1996年，我国国债的发行额为1967.4亿元，分别占同年全国财政支出额（中央和地方两级财政支出合计）的21.32%和中央财政支出额（中央本级财政支出）的55.61%。这两个数字，同国外的债务依存度水平比起来，可就不算低了，甚至有些偏高了。同时，近几年来，我国国债的发行额每年都在以30%左右的速度递增（1994、1995和1996年的递增率分别为：58.99%、31.87%、26.95%）。正是基于这个原因，许多人对我国国债发行规模的迅速膨胀，持担忧的态度。
国债的累积规模不大，但国债的发行规模偏大且增速过快，两种现象同时并存的原因在于我国举债的历史不长（从1979年算起，也就是18年的时间）。以美国为代表的西方发达国家，其国债的累积规模之所以能达到如今这样的高水平，是经过几百年时间积累下来的结果。问题恰恰出在这里：如果我国国债的发行规模按目前这样的势头发展下去，那么，要不了多久，我国国债的累积规模，很可能会达到难以控制的程度，甚至，可能赶上有着几百年举债历史的西方发达国家。
进一步看，国债发行额分别占同年全国财政支出额和中央财政支出额的比重数字，是依据“国家财政的债务依存度”和“中央财政的债务依存度”两种不同的口径计算的。事实上，迄今为止，我国的国债是作为中央政府组织财政收入的形式而发行的，其收入列入中央财政预算，由中央政府调度使用。地方政府不得发行债券，地方财政收入中无债务收入这一项，其支出自然亦与债务收入无关。也就是说，作为债务依存度计算公式分子部分的国债发行额，全部是中央财政的债务收入额。所以，真正能确切地说明问题的，还是后一种口径即中央财政的债务依存度数字。认识到这一点，对于我们正视当前中国国债规模的风险状况非常重要。如果说21.32%的国家财政的债务依存度虽然超出了国际公认的控制线(15-20%)，但未超出太多，我们还可勉强接受的话，那么，55.61%的中央财政的债务依存度水平，无论从哪方面讲，都是偏高的了。以“满足社会的公共需要”为主体格局的中央财政支出，其资金来源的一半以上要依赖于发行国债，不仅与政府活动本身的性质不符，而且长此以往，恐怕会难以为继。其中潜在着的风险，是不言而喻的。
更为严峻的现实还在于，这几年，随着国债发行规模的不断增加，中央财政的债务依存度一直呈攀升之势。1994-1997年间，我国中央财政的债务依存度数字依次为：52.14%、53.68%、55.61%和57.77%（预算数），平均每年上升1.87%个百分点。
由此看来，如果说当前我国的国债规模确实存在着一定风险，那么，这一风险的主要方面，则在于国债的发行规模（而非累积规模）偏大。国债发行规模的偏大，又集中表现为中央财政（而非全国财政）的债务依存度偏高。
二、债务依存度偏高是体制转轨时期诸方面矛盾的综合反映
债务依存度偏高是国债发行规模偏大的结果。在目前的体制下，决定我国国债发行额多少的因素，既有当年的财政收支状况——财政赤字额，又有历年财政收支状况累积的结果——当年的国债还本付息额。以1997年的预算数字为例，计划发行的2529.08亿元国债，即由用于弥补当年财政赤字的570亿元和用于支付当年国债本息的1959.08亿元两个数字相加而得。因此，对于债依存度偏高原因的探寻，应当从历史与现实的结合上着手。
——体制改革。对于减税让利之后出现的财政赤字，先是两条腿走路，即同时以向中央银行透支（借款）和举借国债两种方式来弥补，后来，出于抑制通货膨胀的政策考虑，从1994年起，彻底取消了财政向中央银行的透支（借款），财政上的赤字全部通过举借国债一种方式来弥补。随着弥补赤字方式的“双转制”转入“单行道”，国债的发行规模亦由80年代和90年代初期的几十至几百亿元，一举突破了千亿元大关。
——税收“缺位”。我国传统体制下的国民收入分配机制，是以农副产品统购统销和国家统管城市职工工资制度为前提的。由此，那一时期的财政收入结构，便是税利并存，以利为主，而且来自国有企业的缴款占大头。改革开放以后，伴随着市场化的进程，农副产品统购统销和国家统管城市职工工资的格局相继被打破，原有的财政收入渠道基本上不复存在了。然而，改用规范化的税收形式取得财政收入，在税收严管重罚的力度未能相应跟上、依法治税的社会环境尚未确立的情况下，各种偷漏税的行为犹如“病毒”，逐渐蔓延，致使该征的税不能全部收上来，国家税收出现了大面积流失。1994年税制改革之后，这种矛盾虽然有所缓解，但问题远未根本解决。在呈“刚性”的财政支出面前，本应在财政收入体系中充当“主力队员”的税收的“缺位”，只会引发对非经常性财政收入形式——国债的日益严重的依赖，从而形成国债的“越位”。
——非规范性政府收入的冲击。在列入预算的财政收入占GDP比重迅速下降的同时，预算外收入、制度外收入等非规范性政府收入急剧扩张起来。这种局面的形成，一方面同各级政府部门自立收费项目，并且自收自支、游离于预算之外，有直接的关系。另一方面，也要看到非规范性政府收入的增长，在相当程度上又是以“挤压”规范性的预算内收入为前提的。没有预算内收入向预算外收入、制度外收入的转移，非规范性政府收入的扩张速度决不会如此之快，其规模也决不会达到目前这样的程度。问题在于，非规范性政府收入冲击预算内收入所带来的结果，直接表现是财政收入占GDP比重的下降。但是，深入一层看，由于财政支出占GDP的比重并未随财政收入同步下降（比如，1995年，财政支出和收入占GDP的比重数字分别为13.3%和10.7%），两个比重数字之间的差异，只能通过非经常性财政收入形式的利用——举借国债加以弥补。
——借新债还旧债。而且，从1994年起将债务还本付息支出移出预算，形成了同经常性预算、建设性预算并列，但又不在整个预算支出数字中反映的所谓“第三预算”——债务预算。比如，在1996年的1967.42亿元债务收入中，有1314.30亿元（占66.8%）就是用于应付当年到期的国债本息偿付。这个数字，并不包括在当年的全国预算支出数字7914.38亿元之内。每年上千亿乃至数千亿元的偿债高峰，虽可循此方式得以渡过，但其代价是国债规模越来越大了。
——财政支出膨胀。预算内收入，特别是预算内经常性财政收入的相对减少，并未带来财政支出的相应下降。政府各方面的支出需要增势迅猛，国债的利用，又使政府有可能突破经常性财政收入对财政支出形成的预算约束。1979年至1996年，财政支出（含债务支出）的递增速度，每年都在15-20%上下，大大高于财政收入甚至GDP的增长速度，由此形成了财政支出膨胀→财政赤字加大→国债发行规模增加→财政支出进一步膨胀→国债发行规模再增加这样一种连锁反应。
三、当务之急是降低相对偏高的债务依存度
连续十余年的国债发行，在给我国的经济和社会发展带来一系列积极影响的同时，我们看到，亦通过国债发行规模以及中央财政债务依存度的逐步加大，可能使国家财政面临一定的风险。为了降低乃至避免这种风险，使国债的运用走上扬利除弊之路，想方设法尽快在宏观上作出统筹安排，降低相对偏高的债务依存度是非做不可的一件事情。
问题是，如何来做？
——进一步完善税制，把该收的税全部收上来。从根本上说来，在既定的财政支出规模约束下，以税收为代表的经常性财政收入和国债之间，是一种此增彼减的相互替代关系。国债的“越位”既然是税收“缺位”的结果，那么，让作为财政收入体系主力队员的税收“归位”，肯定是降低债务依存度的关键一步。应当确立这样一种信念：国家税收每增加一分，国债发行就减少一分。税收的依存度加大了，债务的依存度自然会相应降下去。为此，要瞄准“把该征的税全部征上来”这个大目标，通过进一步完善税制，抓好税收的法制建设。把建立税务部门严格依法征税和纳税人自觉依法纳税的新型税收征纳关系，作为今后一个时期的工作重点。坚决堵住各方面的税收流失漏洞，使国家税收的流失减少到最低限度。
——清理各种收费，实现政府收入机制的规范化。在市场经济条件下，不论形式如何，只要是政府取得的收入，本质上都属于财政性资金。因此，将分散在各部门、各地区的各种非规范性的政府收入，转变为可由财政部门统一调度的、规范性的政府收入，扩大经常性的财政收入总量，对于降低债务的依存度来讲，显然具有打基础的意义。
考虑到各种非规范性政府收入的情况复杂，牵涉的利益关系广泛，可以在操作上采取先清理、后纳入预算的办法，分步加以规范。第一步，对现行各种税外收费进行全面清理，在清理的基础上，区分为合理与不合理收费两大类。坚决取消那些不合理的、纯属乱收费的项目。第二步，对合理的收费项目，按不同的办法进行规范。凡具有税收性质（名为“费”实为“税”）且宜于纳入税内管理的收费项目，尽可能纳入税收的轨道；或是通过扩大税基，将其并入现行的有关税种，统一征收；或根据其性质，改设新的税种，另定办法征收。对那些不宜于纳入税收轨道、本身就属于“费”范畴的收费项目，按照市场经济条件下规范化收费的内涵与外延，严格加以界定，分别归入“规费”和“使用费”系列，并相应实行规范化的管理办法。第三步，将通过“费改税”纳入税内管理以及通过“规范费”归入规费和使用费系列的政府收入，或作为过渡办法，暂时单独编制预算；或一步到位，纳入统一的政府预算。
——财政、银行两家通力合作，把尽可能降低举债成本作为一个重要目标来追求。目前我国的举债成本主要包括两项，一是利息支出，另一是推销及兑付的手续费支出。不容否认，这两项支出都是举借国债的必要成本，不可不支付。但支付的数量、标准，却不能不有所讲究。支付偏多，就会形成一块不必要的成本。不但会加重国家财政的负担，而且在现行的国债还本付息支出来源安排下，亦会因此加大国债的发行规模。
应当看到，随着国债信誉和流动性的提高，老百姓已形成了承购国债的习惯性心理，国债的发行利率应比其他相同期限的任何金融工具的利率低，而不应继续追随银行储蓄存款利率而定，甚至保持高出银行同期储蓄存款利率的格局。与此同时，经办国债业务的积极性，已不再需要或不再象过去那样需要通过高手续费率去调动，所以，用于国债推销和兑付的手续费也可相应减少，这是一个必然的趋势。关键的问题在于，无论国债利息支出，还是推销和兑付的手续费支出，它们的任何变动，都不是财政或银行部门一家所能单独左右的。只有在财政和银行两大部门通力合作，宏观经济体制改革又作出相应安排的条件下才能办到。
——还本付息支出“分流”，利息支出进经常性预算，借新还旧只限于还本支出。根据国债还本支出和利息支出的不同属性，采取不同的方法加以处理：还本支出，可以留在“债务预算”中，仍通过举借新债的方法来解决，并以此使之成为一个实际上无需偿还的永久性余额。利息支出，则须列入“经常性预算”，以税收为代表的经常性财政收入作为资金来源，不能继续指望于举债。之所以强调这一点是因为，若将国债的利息支出和还本支出混为一谈，统统依赖举借新债的办法去解决，那么，在发新债抵旧债的循环中，时间上的推移虽不会带来一笔国债本金余额的变化，但由此而发生的利息支出额却会日益增大。事实上，在我国已经出现的国债滚动循环中，正是利息支出使得国债规模越滚越大。
——改年初确定国债计划发行额为按国际通行做法，控制年终的国债累积额。目前我国对国债规模的控制，采取的是在年初确定国债计划发行额，并报人民代表大会审批的办法。这与国际通行的、控制年终国债累积额的做法有所不同。相比之下，就国债这种财政收入形式的特性而论，控制年终累积额的做法可能更为适当。这是因为，国债区别于税收等经常性财政收入形式的突出特性，就在于它的有偿性和灵活性。因其是有偿的，举债收入的运用，就必须考虑它的时间成本。如果债务收入组织上来了，但又一时派不上用场，白白闲置在那里，且不说非政府部门因此而承受的“排挤效应”变得没有意义了，单就政府部门本身而言，起码要无端损失一笔利息费用。因为它是灵活的，政府便拥有了伸缩自如的空间，根据财政运行的实际状况而相机调增或调减它的发行量，因而在相当程度上可以做到，需要多少，发行多少；何时需要，何时发行，最大限度地避免财政资金可能出现的闲置、浪费现象。
年初确定国债计划发行额，并按计划去组织国债的发行工作，举债收入便成为一个既定的量。而这个既定的量，很可能与当年的财政实际运行状况发生脱节。这样一来，国债的灵活性就丧失了，也变得同具有相对固定性的经常性财政收入形式无异了。而且，失去了灵活性的举债收入，也很可能因部分或全部的闲置，不得不承担起有偿性的代价。在这方面，我们已有不少教训。与其如此，不如效法国际通行的做法，年初不确定国债发行的具体数额，人民代表大会只通过规定国债累积限额的办法，对年终的国债累积额加以控制。同时，让财政部根据预算年度内财政收支的实际状况，相机决定国债的发行额度、发行券种和发行日期。实际上，即便就对国债规模的控制来说，这样做，不仅不会削弱反而可能增强人民代表大会对它的控制力。
——千方百计压缩支出。关键是要下决心，方方面面，共同努力。倘若我们能站在市场经济体制的立场上来重新认识并界定财政的职能，倘若我们能从提高资金使用效率的角度来考虑全社会的资金配置问题，我国现存的财政职能范围肯定会得到相当的压缩。如果我们能从降低债务依存度、扭转国家财政困难局面的大处着眼，割舍一些局部的、个人的既得利益，我国财政支出规模的压缩，甚至是较大幅度的压缩，亦不会是一句空话。
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