建国以来我国农村的城镇化进程——兼论行政规划的发展，本文主要内容关键词为：城镇化论文,建国以来论文,进程论文,农村论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农村城镇化简称“城镇化”(Urbanization)，该词源于1867年西班牙巴塞罗那城市规划师、建筑师兼工程师勒德丰索·塞尔达(Ildefon so Cerda)所著《城市化的理论问题》，20世纪70年代末经由我国地理学家吴友仁引入。《中国百科大词典》对城镇化的解释为：“城镇化，又称城市化，是指居住在城镇地区的人口占总人口比例增长的过程，是农业人口向非农业人口转移并在城市集中的过程。”城镇化在人口学、地理学、经济学、社会学等不同学科中有不同的定义，但是城镇化的实质却是一致的，即城镇化是一种经济和社会现象，是社会生产力发展的必然结果，意味着从城乡分离走向城乡融合，最终实现城乡一体化。对行政法学来说，农村城镇化是一种社会现象，行政法学所关心的是在这种社会现象中政府所扮演的角色与职能及其与法律的关系，行政规划正是政府在此过程中的一种重要手段。
行政法学中的行政规划又称行政计划，是指“为谋求行政计划化，规定应达到的目标及其实现的顺序以及为实现目标所表示的必要手段的行政方针行为的总称”①。与广义的由行政机关所制定的各种计划不同，行政法中的行政规划是一种新型行政行为，“乃仅指若干特定范围或类型的计划。若以现今各该法律所规范之‘行政计划’归纳整理，可得知该等特定范围或类型较偏向于‘一定空间与土地利用的计划’，而绝非泛指所有行政机关所拟定的各种大大小小的计划。法制上对行政计划之所以仅局限于此，或亦因系此种计划影响常较为广泛，涉及人民权益亦较深远，同时法技术上为规范亦较有可能”②。因为农村城镇化的最终结果是农村社区转变为城市社区，是城市的扩展，所以现实中与农村城镇化关系最为密切的行政规划莫过于城市规划。本文拟在回顾建国以来我国城镇化的历史进程的同时，以城市规划为例探讨我国行政规划的发展之路。
一、1949-1957年：农村城镇化和城市规划初步发展时期
这是新中国成立初期和第一个五年计划期间，在这八年间，我国农村城镇化和城市规划开始起步和稳定发展，原因可以归结为建国初期内忧外患的国家局势。一方面，新生的社会主义政权面临着国际上帝国主义的封锁；另一方面，国民经济基础极其薄弱，亟待发展生产力。在这样的形势下，建国前在西柏坡召开的党的七届二中全会上，党就提出了将“中国由农业国转变为工业国”的目标，而实现这个目标的主要手段就是“变消费城市为生产性城市”。同时，我国决定向同是社会主义阵营的苏联学习，仿效其重工业的发展模式，集中力量建设以重工业为主的工业性城市，并开始实施苏联帮助设计的156个建设项目和694个限额以上的重点项目。
在这一时期，随着工业城市的建设，大批农村人口开始进入城市和工矿就业，成为城市的迁徙性人口，到1957年，城市人口比重提高到15.4％，比1949的10.6％增加近5个百分点。③城市的基础设施建设在此期间也取得了长足的进步，同时出于国防安全的考虑和扭转我国生产力布局集中于沿海的不平衡布局，工业城市开始由沿海向西部发展，内陆地区出现了一批工业城市，带动了当时内地的发展。在工业城市的建设高潮下，我国当时的农村城镇化稳步发展，成果也得到了立法的及时确认：1954年颁布的《中华人民共和国宪法》明确规定了镇的设置；1955年国务院颁布的《中华人民共和国关于设置市镇建制的决定和标准》则又进一步规范了市镇设置人口下限和具体条件，规定设市标准为：“聚居人口10万人以上的城镇可以设置市的建制，聚居人口不足10万的城镇，必须是重要工矿基地、省级地方国家机关所在地、规模较大的物资集散地或者边远地区的重要城镇，并确有必要时方可设置市的建制。”设镇标准为：“县级或县级以上地方国家机关所在地，可以设置镇的建制；不是县级或县级以上地方国家机关所在地，必须是聚居人口2 000人以上，有相当数量的工商业居民，并确有必要时方可设置镇的建制。”
在建设工业城市的同时，对城市的空间布局和功能设计等规划需求凸显出来，因此当时国家对城市规划工作给予了高度重视，形成了我国第一次城市规划发展高潮。具体表现为：
第一，在制度方面，1951年，中央财政经济委员会出台了《基本建设工作程序暂行办法》；1953年，中共中央出台了《关于城市建设中的几个问题的指示》；1956年，国家建委出台了《城市规划编制暂行办法》，这些规范性文件对建国之初的城市规划起到了重要的规范作用。
第二，在政策方面，1952年5月1日至9日，由中央财政经济委员会召开了全国第一次城市规划座谈会，这也是我国近现代城市规划史上的第一次全国座谈会。当时全国六个大区的财政经济委员会和北京、天津、沈阳、武汉、西安等市都派代表参加，该次会议总结了建国三年来城市建设的经验和不足，认识到无计划性和盲目性所带来的建设混乱局面、规划缺乏调查研究以及公用事业跟不上城市建设等问题，进而作出了四个决定：(1)从中央到地方都要建立健全城市建设管理机构；(2)各城市都要开展城市规划；(3)划定城市建设范围，将城市建设项目分为十一种；(4)对城市进行分类排队，按性质与工业比重将城市分为重工业城市、工业比重较大的城市、工业比重不大的城市、一般城市，有重点地实施建设。
第三，在机构设置上，为了实施第一次全国城市规划座谈会的决定，1953年，在国家建工部成立了城市建设局，地方各城市也都建立、健全了城市建设委员会，由其负责领导城市规划及设计工作，当时城市规划管理机构的隶属关系和管理体制虽然变动频繁④，但是也日趋完善。
这一时期城镇化和城市规划的特点是：
第一，城镇化和城市规划还处于初级阶段，尚未形成现代行政行为之行政规划。城镇化是生产力发展的必然结果，是一种经济发展的自然现象，城镇化不仅表现为农村人口向城市迁徙和聚集，同时还表现为农村的生产方式、生活方式、思维方式以及价值观念向城市的聚集过程，甚至还应该表现为城市文明向农村的溢出，是一个双向的过程。而建国后这一时期，我国的城镇化主要表现为以工业城市建设为中心的农村人口的迁移，农村社区并没有因为农村人口向城市的迁移而发生质的变化，城乡在生活方式、生产方式以及价值观念上依然存在巨大差异，严格来说，当时的工业城市建设带动的是我国的工业化，而城镇化水平要远远低于同时期的工业化。同样，城市规划在当时也还主要是被视为一种布置城市空间布局的物质技术，服从于工业城市建设的总体布署，城市规划在当时大都停留在方案的层面，对城市发展计划起不到应有的指导和控制作用，反而是落实计划的工具，城市规划作为政府职能的必要组成部分的功能尚未被认识，其自身的独立性和权威性并未得到承认。基于当时对城市规划认识的局限性，作为现代行政法上计划未来行政管理手段的行政规划尚未形成。
第二，自上而下的国家政策运作模式导致城镇化和城市规划发展不具有稳定性。建国后，我国就实行了社会主义的计划经济体制，在这一体制下，无论是国家的经济建设还是城市的发展一律由中央以方针政策的形式决定，并在全国以政治力量自上而下地推行。因此，这一时期我国农村的城镇化并非是社会经济自然发展的结果，而是依靠整个国家政权的推动，虽然在短期内初见成效，但是同时也存在整体经济效益低下、城镇化水平低于工业化水平的问题，并且也为下一个阶段同样是由政治推动的反城市化打下了基础。城市规划在这一时期也尚未被视为一种政府管理的必须手段，在自上而下的政策推行体制下，城市规划能否得到实施完全取决于中央一级政府的认知。从上文可知，这一时期城市规划的起步很大程度上要归功于全国第一次城市规划座谈会，根据该会议的决定，城市规划管理机构才得以成立，但是也正是其后召开的后两届全国城市规划座谈会对城市规划确定了错误的方针，使得城市规划在很长一段时间内停滞不前。
第三，苏联对我国当时的城镇化和城市规划产生了深远的影响。在当时严峻的国际形势下，我国选择了向同是社会主义阵营的苏联“一边倒”的外交政策，这一政策对我国的国内经济建设的各方面都产生了深远的影响。在城市建设方面，我国效仿了苏联的重工业模式，优先发展重工业城市，而苏联帮助设计156个建设项目和694个限额以上的项目构成了当时我国工业建设的主要内容，与此同时却忽略了农村的协调发展，走上了以农村反哺城市的发展模式，致使我国农村城镇化严重滞后于工业化的进程，并对以后相当长时期内的发展造成了影响。在城市规划领域，苏联的援助项目同时也带来了苏联的规划理论，我国当时城市规划的编制和实施基本上是以苏联模式为蓝本的，苏联专家的参与起到了很重要的作用。虽然在当时我国也根据具体情况对城市规划进行过调整，如1953年针对我国大规模建设中的严重浪费问题开展了“反浪费”运动，确立了“适用、经济，在可能条件下注意美观”的建设方针；1955年毛泽东破除了对斯大林的个人崇拜，在建设领域开展了“反四过”运动，但是这些调整有矫枉过正之嫌，不恰当地降低城市规划的设计标准为后来城市建设留下了很多难以解决的隐患。
第四，城镇化和城市规划的法制化程度低。在这一时期，严格意义上的国家法律文件很少，除了1954年宪法对镇的设置进行了规定以外，主要是由政府规范性文件和党的文件对相关问题进行规范，这当然与我国当时对法制建设的认识背景紧密相连，也有当时我国实行计划经济的时代背景。城镇化和城市规划的低法制化不能为城镇化和城市规划的发展提供一个稳定的制度环境，这也成为后来我国城镇化和城市规划出现倒退的原因之一。
二、1958-1965年：城镇化大起大落、城市规划波动时期
1958年第二个五年计划开始，我国开始出现了极左思想，对解放初期的经济发展估计过于乐观，在这种指导思想下，我国在城市开始了“大跃进”运动，在农村开始了人民公社运动。在1958年至1960年期间，由于“大跃进”和人民公社运动，工业化呈爆发式发展，中国出现了大批大炼钢铁的小城镇，农村劳动力爆发性地涌进城镇、城市，建制镇的数量大大增加，城镇人口由1957年的9949万人上升到1960年的13073万人，城镇人口比例在1960年达到19.3％，比上一个时期提高了4个百分点⑤，这是我国城镇化发展大冒进的时期。由于农村人口在短时间内大量涌入城镇和城市，超过了城市的负荷量，城市出现了供给不足和社会不稳定的状况。因此，在1958年，国务院颁布了《户口管理条例》，严格划分农业和非农户口，开始控制农业人口迁往城市，从1961下半年开始，国家又实行了“调整、巩固、充实、提高”的方针，为了缓解城市人口压力，动员了近3000万城镇人口下乡到农村参加农业生产，同时调整城市工业项目，提高设置市镇的标准、撤销部分市的镇建制，加之三年自然灾害，到1965年全国城市人口的比重骤降至14％。⑥我国城镇化出现了严重倒退。
在这一时期，我国的城市规划工作也受到了“大跃进”的影响，出现了徘徊和波动。1958年由建设工程部召开的青岛城市规划会议，就提出要用城市建设的“大跃进”来适应工业建设的“大跃进”，并提出了“快速规划”的方法。在此次会议上也提出了卫星城规划的意见和区域规划思想。卫星城规划是针对当时工业“大跃进”导致城市内用地紧张，基于控制大城市的方针，在旧城改造和利用的基础上，该次会议提出了“大、中、小城市相结合，以发展中小城市为主，在大城市周围发展卫星城”的意见，并且根据该意见编制了上海卫星城规划和天津市的卫星城规划。而第二个五年计划开始全国各地基本建设大量上马，在客观上也使决策者认识到了就城市论城市的不足，接受了从区域来认识城市的新观念。此后，全国各地展开了编制区域规划的高潮，到1959年底，已有22个省、市、自治区编制了47个地区性区域规划。这时的区域规划是在没有国民经济长期计划的情况下自行拟定的，其规划的目标和建设项目在“二五”期间早已被客观形势所突破，所以脱离实践。其后，随着国家经济遭遇困难，国家主管区域规划的部门被撤销，各地的区域规划工作也随之停顿下来。
1960年在桂林召开的第三次城市规划会议进一步提出“在10—15年左右的时间内，把中国的城市基本建设成为社会主义现代化的新城市”，为了达成此目标，规划指标定额被降低，城市规划编制的程序也被简化了。之后，由于城市的发展超出了国家财力的负担范围，所以国家不得不压缩了基本建设规模，同年11月份召开的全国计划会议在其报告中批评城市规划中出现的“四过”现象(即规模过大、占地过多、求新过急、标准过高)，并宣布“三年不搞城市规划”。
由于指导思想的大起大落，这一时期城市规划机构的管理体制和机构方面也频繁变动，不但机构分分合合，机构名称不断改变，而且隶属关系也不断变化，除了国家体委外，差不多其他部委都隶属过。到1965年3月再次成立国家基本建设委员会时，一开始并没有设立城市规划局，后来虽然设立了，但人员编制压缩为30人，并且只是做调查研究，不得编制城市规划，也不对地方进行业务指导，城市规划进入低谷期。
这一时期城镇化和城市规划基本延续了第一个时期的特点，如城镇化和城市规划的发展仍然取决于中央的决策，在当时情况下大起大落，法制化未取得任何进展。城镇化在表象上虽然因为“大跃进”曾经呈现过大发展，但是也正是因为城市的基础设施和相关配套措施没有为这种发展做好准备，这种跃进式的发展导致城市负担过重，进而导致了国务院《户口管理条例》的出台，该条例是我国实行城乡两元户籍管理制度的最初法律依据，由此开始了城乡二元分治和隔离，这也是我国从此以后长期城镇化大大落后于工业化的最主要制度因素，从这点来看，这一时期的城镇化不但没有较前一时期有所进步，反而大大退步，并且为以后的城镇化发展设置了障碍。城市规划仍然仅限于为城市工业建设作保障的空间布局功能，不具有现代行政规划所具有的可预见性、连续性、指导性和约束性。
但是这一时期我国的城镇化和城市规划发展也呈现了一些新的特点：首先是农村城镇化不再局限于单向的农村人口向城市的流动，在1958-1960年的“大跃进”和人民公社化运动期间，由于市市办工业、县县开工厂，中国出现了大批以炼钢铁为中心任务的小城镇，首次出现了农村社区生产方式的转变。虽然当时这种城镇化的方式是基于“大跃进”的错误指导思想，这种生产方式的转变由于违背了生产力的发展规律而导致了灾难性的后果，但是就生产方式的转变对于农村城镇化本身的意义来说，农村社区生产方式由农业生产转变为非农产业是由形式上的城镇化向实质城镇化转变的关键。
其次，从这个时期起，我国也开始了自主的城市规划历程。原因有两个：第一是我国在政治上与苏联决裂，导致在国内经济建设的各个领域不再迷信苏联经验；第二是因为“大跃进”导致城市工业的飞速发展，具有我国的特殊国情。相比于第一个时期的城市规划，该时期城市规划的进步在于：基于城镇化向农村社区发展的新趋势，认识到了就城市而设计城市的局限性，开始有意识地从区域的角度来认识和进行规划，开始编制卫星城规划和区域规划。虽然当时的城市规划仍然局限于一种为城市空间布局服务的物质工具，但是这个空间布局的视野已从各个大城市的个别的“点”扩展到大城市周边中小城市和城镇的“面”，从技术认知角度而言，这已经与当代的城市规划的认知相差无几。
三、1966-1978年：城镇化停滞不前，城市规划遭到破坏时期
1966年，我国开始进入“文革”时期，政治斗争取代了一切，工业建设停滞不前，国民经济处于崩溃的边缘。在这种情况下，中共中央开始了知识青年上山下乡运动，据统计，从1967年到1978年，全国有1600多万名知识青年“上山下乡”。同时，在工业建设方面，国家实施“三线”建设方针，先后在西南、西北、豫西、鄂西、湘西和晋西等“三线”地区投入建设资金2000亿元，兴建新兴工业基地，由于“三线”工业基地比较分散，难以吸收更多的农村劳动力。因此，当时国家的大量投资并没有使农村人口向城镇人口的转化，根据资料统计，1976年与1966年比较，工业总产值提高了94％，但是城镇人口只增加了13.8％，1966年，我国城镇人口占总人口的比重为17.86％，在1978年，这一比重仍然只有17.92％。⑦
这一时期城市规划的遭遇可以分为两个阶段：第一阶段是从1966年到1971年“文革”前期，这一阶段城市规划被视为“管、卡、压”，是扩大城乡差别、工农差别的手段，是“修正主义”。在这一指导思想下，1969年10月，国家建委城市规划局被撤销，1970年6月，建工部也被撤销了，之后，各城市的城市规划管理机构也纷纷被撤销，城市规划进入无政府状态；第二个阶段是从1972年到1978年，“文革”后期是城市规划起伏和恢复时期，根本原因在于城市规划的缺位导致了城市建设和管理的混乱，使政府认识到了城市规划的技术功能，直接原因在于周恩来总理对城市规划的关心和批示。1971年6月，在北京召开了城市建设和管理工作会议，该次会议决定恢复城市规划工作机构；其后在北京城市规划局得以恢复成立；1972年2月，在国家建委设立了城市建设局统一领导和管理全国城市规划和建设工作；1973年9月，在合肥召开了城市规划座谈会，这是继1960年桂林城市规划座谈会后的首次规划座谈会，会议讨论了《关于加强城市规划工作的意见》、《关于编制与审批城市规划工作的暂行规定》、《城市规划居住区用地控制标准》等三个重要文件。此次会议后，不少城市也成立了城市规划管理机构。在法制建设方面，1972年国务院批转了国家计委、国家建委、财政部联合制定的《关于加强基本建设管理的几项意见》，该意见重新肯定了城市规划的地位；1974年，由国家建委城建局试行《关于编制与审批城市规划工作的暂行规定》和《城市规划居住区用地控制指标》。
这一时期的城镇化发展与城市规划的特点是：受到政治运动和法律虚无主义的影响，城镇化的进程受阻，城市规划的功能遭到误解，这是沿袭了建国之初由上至下推行政策模式，意识形态挂帅，忽视生产力发展规律的必然结果。这一时期的城镇化和城市规划的发展相对脱节，这从一个方面进一步反映出城市规划在当时对城镇化的发展并不具有规划未来、指导现实的行政管理功能，更不具备公共决策意义上的现代行政规划内涵。
四、1979-1991年：城镇化和城市规划恢复发展时期
党的十一届三中全会全面反思了过去的错误路线，确定了改革开放的方针，我国的经济建设事业步入了正常的发展轨道，我国农村城镇化也进入恢复发展时期，主要的社会背景原因有：
第一，通过拨乱反正，下放到农村的城镇干部和居民开始大批返城，客观上造成了农村人口的减少和城镇居民数量的增加。
第二，1978年起我国开始全面恢复高考制度，也使一批农村学生进入城市。
第三，农村家庭联产承包责任制促进了农业生产水平的提高，使农村出现了大量剩余劳动力，为城镇化奠定了人口迁移基础。
第四，1984年，党的十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，我国城市经济体制改革全面展开，以此为契机，一方面乡镇企业异军突起，轻工业迅猛发展，产生了巨大的招工需求；另一方面，中央改革了对粮食统购统销的制度，并于1984年颁布了新的户籍管理制度，提议“各省、自治区、直辖市可选若干集镇进行试点，允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户”，这标志着国家放松了对农民迁徙的限制，为城镇化提供了基本的制度基础。
在这一时期，中央政府明确提出了城镇化的发展方针。1978年3月，在国务院第三次全国城市工作会议通过的《关于加强城市建设工作的意见》中，第一次明确提出了“控制大城市规模，多搞小城镇”的方针；在1980年1月国务院批转的《全国城市规划工作会议纪要》中进一步提出“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的城市发展方针，这一方针在1984年由国务院出台的《城市规划条例》中也得到了进一步确认；1989年12月通过的《城市规划法》第4条第1款规定：“国家实行严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市的方针，促进生产力和人口的合理布局。”同时为了鼓励城镇发展，国务院分别于1984年和1986年两次修改了城镇建制标准，将设镇标准降为不足2000人时也可以建镇，将设市非农业人口由10万人降为6万人，使市镇数量大大增加。1979年，我国城镇人口比例为18.96％，而到了1991年，该比例则达到了26.94％。⑧
在这一时期，随着经济建设的需要，城市规划也得到了充分的重视。在1980年10月召开的全国城市规划工作会议上，国务院副总理谷牧指出“建设好一个城市应当首先有一个科学的城市规划”。该次会议系统地总结了城市规划和规划管理工作的历史经验，批判了取消城市规划和忽视规划管理的错误，讨论通过了《城市规划法草案》，提出了“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的城市发展方针，提出了城市土地有偿使用的建议，对队伍建设和人才培养也提出了要求。这次会议是上世纪整个80年代的我国城市规划工作的奠基之举，被称为城市规划领域的“十一届三中全会”。
在管理体制和机构设置方面，1979年5月，国家城市建设总局成立(直属国务院，由国家建委代管)，下设城市规划局。随后，各省、直辖市、自治区建委也普遍设置了城市建设管理机构，大城市一般设立了城市规划局，中小城市都设有城市建设局。其后城市规划管理机构的体制虽屡有变化，但是总体趋势是越来越受到重视。
在法制方面，1982年5月，国务院公布了《国家建设征用土地条例》。1984年1月，国务院正式颁布了《城市规划条例》，这是城市规划和建设管理方面的第一部行政法规，第一次系统地规定了城市土地使用管理、建设规划管理等内容。1989年12月26日，七届全国人大常委会表决通过《城市规划法》并正式颁发，1990年4月1日，《城市规划法》正式施行。这是建国以后有关城市规划与建设的第一部法律，也是城市规划领域的主干法律，构建了我国城市规划的基本制度框架。1993年6月29日，国务院颁布《村庄和集镇规划建设管理条例》，1993年11月1日起正式施行。所以，我国城乡规划法律制度在很长的时期内可以用“一法一条例”来概括。
这一时期城镇化和城市规划的特点是：第一，城镇化由一元主体推动变为多元主体推动。我国农村城镇化在改革开放之前的三十年里，一直实行自上而下的国家一元主体推动的模式，国家既是城镇化的组织主体，也是推动城镇化的投资主体。经济体制改革和对外开放以后，从20世纪80年代开始，乡镇企业在推动城镇化的过程中发挥了越来越重要的作用，这是由基层社区筹集乡、镇、村等集体和个体的资金，发展地方小型工业，推动乡村地区非农化和城镇化的机制，可以称作“自下型城镇化”。到了80年代中后期，城镇化的投资主体除了政府和乡村基层社区集体和个体投资外，外资和内资对推动城镇化也发挥了越来越大的作用，前者可以叫做“外联型”城镇化，后者叫做“内联型”城镇化。⑨
第二，城镇化进程得到实质性的深化。这一时期城镇化不仅表现为农村人口向城市的迁徙，同时还表现为在农村的就地城镇化和城市的郊区化。农村就地城镇化是指乡镇企业的兴起使许多农业人口离土不离乡，依靠生产方式和产业结构的转变实现了城镇化。而城市郊区化就是“城市在经历了绝对集中和相对集中以后的一种离心分散阶段，它表现为城市的人口、工业、商业先后在城市中作由内向外的离心迁移”⑩，“郊区化的典型标志是城市中心区人口出现绝对数量的下降，即绝对分散”。我国城市郊区化从1982年开始，主要促发因素是当时开始的国有土地有偿使用制度。在这一时期，城市郊区化还只是处于人口和工业的郊区化阶段，尚未进入商业和办公业的郊区化。从城镇化的过程来说，城镇化既包括农村人口、生产方式等社会经济关系和农村生活方式、思维方式、价值观念向城市集聚的过程，也包括城市生产方式等社会经济关系和城市生活方式、思维方式、价值观念向农村扩散的过程。可见，城镇化是一个双向的多层面的转换过程，而改革开放后第一个时期的农村城镇化已摆脱了过去单纯靠农村人口迁移来实现城镇化的模式，正在向双向、多层面城镇化转变，是实质城镇化的过程。当然，这一时期我国农村城镇化还有许多制度障碍和不足，最典型的就是尚未打破城乡二元的隔离的结构形式，所以此时的城镇化仍处于初级阶段。
第三，城市规划的功能实现了由空间功能向行政管理功能的转变。城市规划在建国后的前三十年间一直被定位为为城市工业发展服务的一项内容，着重于对城市空间布局的技术性操作。在1980年10月召开的全国城市规划工作会议上，国务院副总理谷牧代表国务院首次提出“市长的主要职责就是规划、建设、管理好城市”。这一观点体现了中央政府对城市规划的功能在认识上的转变及深化，在肯定城市规划的技术特征的前提下，进一步认识到城市规划是城市行政管理的必然职能，具有行政管理属性，也正是基于这种认识上的转变，才扭转了过去主要依据行政命令和文件规范城市规划的做法，随着我国法制建设的不断深入，城市规划基本法律体系也开始得到构建。
第四，城市规划开始与其他相关规划协调发展，与城镇化的联系更加紧密。这一时期，由于开始实行土地出让制度，在城市建设领域开始引入综合开发模式，即在城市规划的指导下，制定综合开发的计划，由政府出面统一征地，由综合开发公司统一建设，城市规划开始与土地规划、城市建设相关的前期规划以及城市的五年规划、年度计划与城市近期规划、详细规划日益衔接，城市规划在城市管理领域的指导功能得到凸显。另一方面，在《城市规划法》中第一次规定了城镇体系规划，城镇体系规划突出三种利益，即长远利益、公众利益和整体利益，这是党的十六届三中全会所提出的“城乡发展、区域发展”在城市规划立法中的反映，也是当时我国区域经济社会和城镇化发展到一定历史阶段对城市规划的客观要求，标志着城市规划从重视物质规划向重视区域协调的转变，城市规划对城镇化的指导和约束意义逐渐加强。
第五，城市规划法制建设取得历史性进步。这一时期城市规划立法的进步是具有历史突破性的，无论是1984年的《城市规划条例》还是1989年的《城市规划法》，都意味着我国在城市规划领域结束了依靠行政命令工作的方式，特别是《城市规划法》提出了城市发展方针、城市规划的基本原则、城市规划的编制要求及“一书两证”的实施管理制度等，这些规定初步建立了我国城市规划的体系，构建了我国现行城市规划制度的基本框架。当然《城市规划法》还有很多不足之处，如在对城市规划的认识上还未完全摆脱过去技术层面的认知，技术编制技术和内容在该法中占有很大比重；规划工作是一个封闭的运作过程；对规划主体更多是赋权性的，责任限制则较少；只是宣誓了“适应社会主义现代化建设需要”的政策意图而没有明确实施该政策的主体和程序等。但是必须认识到，《城市规划法》基本反映了建国四十年来对城市规划的经验和教训，也具有历史局限性，会受到当时我国法治状况的影响。从《城市规划法》所规定的城市规划来看，强调了其技术性和管理型，城市规划已成为政府的一种行政管理行为，基本具备了现代行政规划特征和要素。
五、1992年至今：城镇化快速发展、城市规划革新时期
1992年邓小平南方谈话和党的十四大的召开，确立了我国社会主义市场经济体制改革的总目标，标志着我国改革开放进入了新的发展阶段。以原有城市改造、开发区建设和国际性大都市建立为核心的城镇化在全国全面展开。进入21世纪以后，伴随着工业化水平的迅速提高和人口转移速度的加快，我国城镇化进入了快速发展阶段，目前正处于由城镇化加速发展阶段向城镇化完成阶段的发展过渡期，据预测，到2012年时我国城镇化率就会达到50.44％，基本实现城镇化；到2030年，我国的城镇化率将达到70.06％，进入稳定完成阶段，城乡差别逐渐消失，实现城乡一体化协调发展。(11)
伴随着我国城镇化进程的加快，城市建设遭遇到了前所未有的机遇和挑战，从而为城市规划的革新提供了现实基础。在1991年全国城市规划工作会议上，国务院领导提出“城市规划具有计划工作的某些特征，是一项综合性很强的工作”；同时，学界也开始认识到了“城市规划不完全是国民经济计划的继续和具体化，城市作为经济和各项活动的载体，将日益按照市场来运作”。随后，在1992年和1993年出现了“房地产热”和“开发区热”，出现了城市发展宏观失控的现象。针对这一现象，国务院于1996年5月下发《国务院关于加强城市规划工作的通知》，明确了在新形势下，“需要切实发挥城市规划对城市土地和空间资源的调控作用，促进城市经济和社会协调发展”，认为在新的市场经济体制下，城市规划的定位是：“城市规划工作的基本任务，是统筹安排各类用地及空间资源，综合部署各项建设，实现经济和社会的可持续发展。”至此，城市规划作为一种宏观调控手段的作用，城市规划维护公平、保障公众利益的作用等，开始逐渐被认识和接受。另一方面，城市规划的法制建设进一步得到推进。在规划技术体系制度建设方面，1994年建设部发布了《城镇体系规划编制审批办法》和《历史文化名城保护规划编制要求》，同时还相继出台了一系列技术标准和规范；在城市规划管理制度建设方面，各地城市规划管理部门围绕《城市规划法》制定了配套性的地方性法规；1994年建设部颁布《城镇体系规划编制审批办法》，将城镇体系规划划分为省域城镇体系规划、市域城镇体系规划和县域城镇体系规划，都作为城市总体规划的一个组成部分，纳入城市总体规划中；全国城镇体系规划由建设部报国务院审批；建设部于1999年颁布了《城市总体规划审查工作规则》，建立了部际联席会议制度，城市总体规划审批工作逐步走上正轨。中共中央总书记胡锦涛在2003年7月28日的重要讲话中提出，我们要“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，按照“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”的要求推进各项事业的改革和发展。在党的十七大上，科学发展观被写入党章，成为中国共产的指导思想之一。在科学发展观的指导下我国城镇化、从而整个城乡规划迈入了更加健康发展之路。2008年开始实施的《城乡规划法》代替了《城市规划法》，该法无论是对城乡规划的属性定位还是在立法指导思想上都更加符合我国社会主义法治的要求，城乡规划迈入了一个全新的历史阶段。
这一时期我国城镇化和城市规划的特点有：
第一，城镇化进一步深化。这一时期城镇化深化的表现主要有两方面：首先是上世纪80年代以前形成城乡二元结构，束缚城镇化进程的一系列制度陆续被打破，其中最主要的就是户籍制度和附着于其上的一系列社会保障制度。户籍制度是改革开放之前甚至是改革开放前十年阻碍农村人口流动，导致城乡隔离，从而阻碍我国农村城镇化的最主要的制度障碍，在这一时期，随着大量农业人口的流动，各地政府纷纷出台了暂住政策和相关福利政策，为将来我国彻底改革城乡二元户籍制度奠定了基础；其次，城镇化深化的另一表现就是开始出现了都市区和都市连绵区。都市区是“以一日为周期的城市工作、居住、教育、商业、娱乐、医疗等功能所波及的范围，它以城市建成区为核心，包括与城市建成区存在密切社会经济联系，并有一体化倾向的城市外围地域，以县为基本组成单元”(12)，都市区的形成标志着在中心城市带动下，城乡之间联系密切，既共同发展与繁荣，又互相协调。都市连绵区是在特定优越的区域背景下，经济高度发达，城市化水平很高，有许多都市区首尾相连的巨型多核心城市地域结构，它是国家经济核心区。据城市地理学者研究，珠江三角洲和长江三角洲都市区的发育比较完善，都市区已经连成一体，组成了规模巨大的都市连绵区的空间形态。都市连绵区是都市区带动周边地区进一步城镇化的结果，是都市区发展的高级形态。
第二，城市规划具有了现代行政规划的属性，开始步入依法规划的行政法治轨道。以下通过《城乡规划法》的相关规定来说明：首先，从对城市规划属性的认定来看，由过去城市管理手段的行政属性转变为具有公共决策的公共利益属性，从而为现代行政的依法规划要求奠定了思想基础。《城乡规划法》第一条就开宗明义地阐明了立法宗旨为“为了加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展”；其次，从对城市规划的具体运作的规定来开，更加符合现代行政法的要求。对城市规划由过去的授权变为权责统一，完善规划的监督机制；由过去的城乡规划主管部门作为唯一的决策主体实行封闭式规划变为提倡开放式的管理模式，引入公众参与机制；更具突出程序性的规定；再次，从规划的范围来看，从过去的以城市为核心转变为将乡村地区纳入规划管理范围，从而更加具备现代行政规划的全局性特征。
我国农村城镇化和城市规划都是基于城市的工业发展而出现的，但在很长时期内城镇化是社会自发的现象，而城市规划则是政府有意识的行为，两者分属两个领域。事实上城镇化作为社会现象，不应当为城市规划所忽视。相反，应该成为城市规划的重要事实依据，而城市规划则应为城镇化提供指导。在改革开放之前的三十年里，由于我国实行重工业优先发展的城市发展路线，并没有在主观上为农村向城市的转变提供制度设计和准备，反而为了避免城市负担过重而形成了控制城市人口为主的城市发展方针，建立起了城乡隔离的二元治理结构。此时，城镇化主要是一个自发的过程，城市规划不但不能够为城镇化提供指导和保障，反而因为执政者的认识局限连基本的独立性都很难保障，城镇化与城市规划联系并不紧密，计划经济的体制和当时对法制建设的认识也使城镇化和城市规划的法治程度长期处于低水平。改革开放后，市场经济建设和经济的发展使得城镇化进程得以恢复和深化发展，城市规划的功能得到重新定位，摆脱了过去单纯作为落实计划经济政策工具的角色，确立了独立的地位，被视为城市行政管理手段和公共决策，并且从空间上扩展了范围，将城镇化纳入规划视野，城镇化进入政府自觉筹划的新阶段，而城市规划也逐渐具备了现代行政计划的特质。但是直到最近几年，随着我国社会主义法治建设的进步，城市规划进而整个城乡规划才开始被纳入行政法治的轨道，成为行政法视野中的新课题。
注释：
①[日]室井力，吴微译：《日本现代行政法》，中国政法大学出版社1995年版，第53页。
②吴信华：《行政计划与计划确定程序》，载台湾“行政法学会”主编：《行政法争议问题研究》(上)，台湾五南图书出版公司2001年版。
③《中国统计年鉴》、《中国人口统计年鉴》，载胡顺延、周明祖、水延凯等：《中国城镇化发展战略》，中共中央党校出版社2002年版，第89页。
④城市规划管理机构的行政体制设置和隶属关系在这一时期的变化：1953年3月，建工部设城市建设局，下设城市规划处；同年7月，国家计委设置了城市建设计划局。随后，北京和其他省会一级的城市也逐步建立和加强了城市规划管理机构。随着重点工程建设的展开，在一些重点工程较多的城市，先后成立了城市规划与工业建设委员会，组织开展城市规划管理工作及协调重点项目建设中的矛盾，结合重点项目的建设，全面组织城市的生产和生活活动。1954年8月，建工部城市建设局改为建工部城市建设总局(翌年4月又升格为国务院直属的城市建设总局)，负责城市建设的长远计划和年度计划的编制和实施，参与重点工程的厂址选择，指导城市规划的编制。同年11月，国家建设委员会成立，国家计委的原城市建设计划局划归国家建委，改名为城市建设局，负责全国城市建设计划的综合安排，制定城市建设的政策、法规制度和定额指标，组织城市规划的审批。到1956年5月，国家建委将城市建设局划分为城市规划局、区域规划局、民用建筑局三个局。与此同时，国务院撤销了城市建设总局，成立了城市建设部，内设城市规划局。
⑤⑥前引③，第89页。
⑦王建芬：《中国农村城镇化发展研究》，西北农林科技大学2007届硕士论文，第14页。
⑧该数据来源于刘国新：《中国特色城镇化制度变迁与制度创新研究》，东北师范大学2009届博士论文，第27页表格。
⑨⑩参见周一星，曹广忠：《改革开放20年来的中国城市化进程》，《城市规划》1999年第23卷第12期。
(11)前引⑧，刘国新文，第30页表格。
(12)前引⑨，周一星、曹广忠文。
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