政企关系演变的实证逻辑——我国政企分开的三阶段假说，本文主要内容关键词为：政企论文,假说论文,实证论文,逻辑论文,阶段论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
本文分析的政企关系限定在政府与国有、公有企业之间的关系。80年代初期，政企分离就作为经济体制改革的一个基本目标被明确了下来。近20年过去了，政企仍未分离。这并不是政企关系转向分离的目标出了偏差，而是没有理出一条政企关系演变的路径、顺序与进程。哈耶克（Hayek，1969）认为，经济关系的演变并不是设计出来的， 而是人们行为的结果。本文以政府与企业行为为分析对象，通过对两者行为背后的制度安排和调整的分析，提出我国政企关系演变的三阶段假说。
政企由合一走向分离可以看成是一个制度变迁过程。在新制度经济学建立的制度变迁理论模型中，为变迁主体行为和变迁方式提供了一个分析制度变迁的基本框架。一些学者运用这种分析框架来研究我国体制转轨的演变进程，提出了从经济行为主体的角色转换（黄少安，1999）和变迁方式转变（杨瑞龙，1998）来揭示我国体制转轨的不同看法。然而，这种分析框架还不足以解释政企关系演变的特殊过程，因为它没有涉及制度变迁的基本内容。把制度变迁内容作为一个变量放入这个分析框架，不仅对变迁主体和方式产生重要的影响，而且有利于把握政企关系的动态演变过程。本文以变迁内容、主体和方式的有机结合作为一个基本的分析框架，旨在揭示我国政企关系演变的渐进式特征。
二、理论及分析框架的说明
变迁内容是指一项制度变迁中的项目种类、范围和经济主体之间的行为规则与制度安排的边际性演变。有些项目和利益集团之间的规则调整和制度安排因其范围小、相关影响相对较低而使其比较容易推进，而有些就比较复杂。根据变迁内容的难易程度，我把制度变迁分为一次性目标设置和多次性目标设置。一次性目标设置是指在制度变迁中，只需要通过调整目标的一次性设置就可以完成。在这种情况下，预期调整的目标被设定之后，选择和设计什么样的机制加以实施，就成为制度变迁的首要问题。诺斯等人设计的制度变迁模型就是在这个前提下对实施机制做出解释的。多次性目标设置是指一项制度变迁需要对目标进行多次性设定，并把多次设定的目标联系起来，形成一个连续的过程，才能完成制度的创新。
本文把政企关系的演变设定为一个多次性目标设置的动态过程。因为第一，本文分析的是全局性的政企关系演变，而不是某一个局部或地区的政企关系。然而，全局性政企关系演变是一个局部变化的背景和基础，局部性的政企关系变化是推动全局变化的先导力量。只有把局部性演变与全局性变化有机地结合起来，才能从整体上观察和把握政企关系演变过程。第二，作为一个全局性的政企关系演变，它不仅包括了中央政府、地方政府、大型国有企业、中小型国有企业和非国有企业等多个行为主体，而且，这些行为主体间所形成的利益关系也十分复杂，诸如中央政府与地方政府关系、地方政府与中小国有企业关系、中小型国有企业与非国有企业的关系、非国有企业与大型国有企业的关系和中央政府与大型国有企业之间的关系等等。这些关系都是政企关系演变中的重要组成部分，梳理出它们之间的内在联系，并根据这种联系，安排这些关系演变的先后顺序，这将构成政企关系演变的主要内容。第三，政企关系的演变也是遵循着历史和逻辑相统一的顺序展开的。在找出这些关系演变的逻辑顺序的同时，还需要把它放在历史的背景下进行考察，即从历史变迁中找出逻辑联系。这成为观察政企关系演变的一个基本分析方法。
作为一个多次性目标设置的动态过程，我国政企关系由合一转向分离的转轨进程会因变迁内容、变迁主体和变迁方式等方面的差异而可以分解为三个阶段。
表1我国政企关系演变的渐进逻辑
阶段 第一阶段 第二阶段第三阶段
变迁内容管理权限的 地区内产权关 跨地区产权关系调整
再分配 系调整
变迁主体的创以中央政府 以少数具备动 以新体制运作的企业
新动机与能力为主机与能力的地 推动为主
方政府为主
不同主体之间中央政府与 地方政府与其 已改制企业与需要改
的关系安排 地方政府的 所属企业之间 制企业的关系;需要改
关系的产权关系制的企业与当地政府
之间的关系
变迁方式强制型制度 诱致型制度变 诱致型制度变迁
变迁迁
阶段特征行政性分权 试验性改制为 市场化扩散为主
为主主
如表1所示，第一阶段以中央政府与地方政府为制度变迁主体， 以两者之间的行政管理权的再分配为主要内容，以中央政府发动为变迁方式。这个阶段的设置是传统体制惯性、改革路径与以绩效为取向的体制目标共同作用的结果。第二阶段以地方政府与其所属、所办企业为主要变迁主体，以两者之间的资产关系调整为基本内容。由于制度不均衡引致的获利机会和支付费用的能力差别，使少数地方政府率先进行试验性改制。所以，这个阶段的变迁方式是需求引致的。第三阶段以已改制的企业和需要改制的企业为变迁主体，通过跨地区、跨所有制的资产流动和企业重组，既使需要改制的企业在融入资金的同时，也融入不同资产所有者，进而向股权多元化的企业制度转变，也促进需要改制的企业与当地政府之间界定资产关系以及与资产联系相关的投资责任、风险与收益分配。这就会形成以外部力量推动本地政企分离的过程。或者，从宏观上看，形成一个局部性的政企分离向其它地区扩散的过程。下面以我国改革以来的政企关系演变实践来验证这个假说。
三、行政性分权阶段
改革路径是受历史条件约束的。在行政性集权体制背景下，我国体制改革是从分权进入的。80年代初期，我国中央政府既实行了经济性分权，也实行了行政性分权（注：行政性分权是在不改变行政运作机制条件下，将中央政府掌握的一部分管理权下放到下级行政机关手里。经济性分权是指将政府手里的一部分直接指挥企业生产经营决策的权力和责任转移给企业（M.Bornstein，1977）。）。而且，一些学者在总结我国建国以来进行的两次行政性分权改革的历史经验基础上，提出了80年代以来的管理体制改革应改弦更张，从经济性分权进入的看法（吴敬琏，1994；郑永年，1994）。然而，观察80年代以来管理体制改革的绩效，我们会发现，行政性分权要比经济性分权更为有效。由于资料所限，本文选用了1987年广州市不同隶属关系的国有工业企业在轻工业和重工业部门的绩效差异加以对比性说明。之所以选用这一年的数据，是因为改革初期的分权效果尚难以显现出来，90年代以后的企业在行政隶属关系上的淡化也会缺乏说服力。
表2显示，无论是轻工业还是重工业， 中央和省属企业的资本有机构成都要高于市属国有工业企业，进而以总产值计算的劳动生产率，也使中央和省属国有工业企业高于市属独立核算国有工业企业。然而，以效益指标衡量，中央和省属企业的产值利税率就低于市属企业。特别是在当时已市场化运作的轻纺工业中，中央和省属企业产值利税率比市属企业低两个百分点左右。
表21987年不同隶属关系的独立核算国有工业企业绩效比较
市属国有工业企业
总产值(亿元) 劳动生产率(元) 产值利税率(%)
轻工业69.67 28252 19.31
重工业33.06 17698 20.22
中央和省属国有工业企业
总产值(亿元) 劳动生产率(元) 产值利税率(%)
轻工业19.58 31356 17.38
重工业35.17 24630 20.03
资料来源：根据广州市统计局：《广州统计年鉴》（1998）进行相应的计算和处理而成。
之所以行政性分权会比经济性分权有效，我认为，原因有以下三点：（1 ）地方政府获得了管理权以后形成的投资与发展能力要比企业能力大。比如说，地方政府的信誉担保成为大多数地区的发展资金来源的一个主要渠道。企业往往需要通过当地政府的融资、贷款才能得到必要的资金供给。此外，地方政府对投资项目的选择可以不受产业限制，只要是盈利较大的产业，地方政府都会千方百计地争资金、争着设立进入该产业的各种项目等。（2 ）行政性分权比较适合中国的多层级行政管理体制。一些学者把传统计划经济下的经济管理体制分为以“条条”为重心和以“块块”为重心的组织管理模式，东欧和前苏联是以垂直分工为组织原则的，被看成是以“条条”为主的U型组织， 中国则以地域为原则，被看成是M型组织模式。在“条条”管理体制下， 经济性分权会比行政性分权推行成本低、见效快。在“块块”体制下，行政性分权就会比经济性分权更为有效（钱颖一、许成钢，1995）。（3 ）除了中央所属企业由中央各部委直接进行经济性分权以外，其余的省、地、市和县等各政府层次所属的企业都是通过各级政府把企业自主权下放给企业的，也就是说，先进行行政性分权，再实施经济性分权的。在地方政府获得了行政性分权以后，是否将企业自主权全部下放给企业，这就取决于地方政府对发展与改制取向的选择。事实上，在80年代以来的“地方政府公司化”发展取向中（Jean C.Oi，1997），一部分应下放给企业的管理自主权被地方政府截留了，这也使经济性分权不如行政性分权有效。
然而，80年代以来的行政性分权改革没有重复我国历史上两次行政性分权陷入的“放、乱、收、死”的循环，我认为，这主要与经济运行机制有关。以往的两次行政性分权都是在计划配置资源体制下进行的，分权后的各级地方政府依然要向计划经济的权力中心获取发展所需要的各种资源。在地方政府预算软约束下，各地无限扩张的需求冲动必然造成经济建设规模失控。80年代以来的行政性分权是与资源配置的市场化变革同时推进的。随着市场化变革的推广和深化，地方政府可以越来越多地从市场渠道上获取资源，这就避免了以往行政性分权引致的问题。
行政性分权极大地激发了地方政府发展本地经济的动机，使地方政府成为市场竞争的主角。80年代以来，我国地方之间经济绩效差距大于同一地区内不同所有制企业之间绩效差距的事实反映了地方政府在经济发展中的主角作用（王珺，1999）。80年代中期以来我国乡镇企业异军突起，并在国民经济中扮演日益重要的角色也是地方政府推动经济发展的有力例证。当然，行政性分权并没有解决政企分离问题，只是由集权型政企合一转变为分权化的政企合一体制（王珺， 1994）。但是，这是我国政企关系演变的第一步。正是在这个意义上，我把这个时期称为行政性分权阶段。
四、少数地区的试验性改制阶段
获得了企业经营者任免权和收益分配权的地方政府是否愿意让自己所属的企业分离为独立的经济主体，这主要取决于地方政府，而不是企业，因为政企分离的实质是一个经济主体如何裂变为两个独立的经济主体的过程。在这个过程尚未完成之前，企业还不是一个独立的经济主体，所以，地方政府行为对当地的政企分离产生着支配性的影响。
观察地方政府分离所属企业的行为，需要从动机和能力两个方面入手。从动机来看，在分权化政企合一体制使地方政府拥有了经营者决定权和剩余索取权的同时，也承担了对隶属企业的补亏责任。如果地方政府对隶属企业的连续性补亏超过了从中得到的收益，那么，政企合一体制的变革就会发生。90年代中期以前，我国经济处在一个短缺的卖方市场环境。在这种环境下，供给是制约经济发展的主要因素。只要能够得到生产性的资源，无论上什么项目，生产什么档次的产品都会找到销路。由于地方政府比企业更有能力获得各种短缺的供给资源，这样，对于地方政府来说，与其把自己手里的经营管理权限下放给企业，不如自己充当经济主角来推进本地经济发展。所以，这种环境下的地方政府是缺乏变革动机的。
随着买方市场的来临，需求约束成为经济发展的主要因素。这样，在政企合一体制下的经营管理方式使企业无法对瞬息万变的市场竞争作出有效反应，其结果，会造成企业亏损、产品积压、开工不足和职工下岗等。面对企业困境，地方政府首先作出的反应是采取各种措施来帮助其渡过难关，否则，由此带来的各种社会问题会影响上级主管部门对本届地方政府业绩的评价。比如，增加财政补贴、直接出面说服银行等金融部门增加贷款给其所属企业以及降低土地使用费等。然而，对于地方政府来说，连续性地使用这些扶植性政策会遇到三个约束：一是财政约束，即长期的“输血”性补贴使当地政府财政压力越来越大，以致难以支撑下去。二是金融约束。90年代中期以来，随着银行和金融秩序的规范化操作和强化垂直性管理，过去靠地方政府出面协调资金周转困难的方式也难以持续。三是风险机制约束，即长期以来的政府扶植不仅没有从根本上解决企业激励问题，反而使大量企业产生了日益严重的依赖性，造成盈利由企业享有，风险由政府承担的不对称安排。（注：广东省顺德市政府把政府与其兴办的企业之间形成的关系概括为“经理负盈、企业负亏、银行负贷、政府负债”，这就是政府与企业在权利、责任和风险等方面形成非对称性制度安排的一个典型写照。）在这种制约下，地方政府不得不下决心变革这种分权化政企合一的体制。
有了变革动机，还需要有支付变革成本的能力。尽管变革所带来的潜在收益可能大于所支付的费用，但是也必须先付费才能获取变革的收益。因此，支付变革成本的能力决定着分散型政企合一体制转换的进程。对于一个地区来说，除了用于转轨过程中的下岗职工安置和社会养老金的政府财政支付能力以外，其支付能力还取决于三个条件：一是该地区的不同所有者资金注入能力；二是该地区的大多数企业的平均规模；三是该地方政府动员和组织将不同所有者的资金引入到本地需要改制的企业中去的能力。从第一个条件来看，所谓不同所有者的资金注入指的是与政府资产不同的所有者通过注资参与企业重组。一般来说，地方政府对国有资产的处置可以通过无偿奉送、出售和增资注入等三种路径进行。无偿奉送是只有不同所有者进入，而缺乏资金注入的方式。出售和增资注入是既有不同所有者进入，又有资金注入的方式。差别在于，出售只是企业所有者的改变与替代，从理论上说，企业资产规模既不会减少，也不会增加，而增资注入则是在改变企业所有制结构基础上，实现企业资产规模的增加。俄罗斯通过无偿奉送进行企业改制，其结果，改制不仅没有增加企业资产总量，反而因资产分割使生产能力受到严重影响，进而使产出大幅度地下降。1997年的国内生产总值仅相当于改革前的1989年国内生产总值的52.2 %。 （注：Grzegorz W. Kolodko:"Economic Neoliberalism Became Almost Irrelevant",Transition,p.6,Volume 9,Number 3,June,1998.）匈牙利是以出售为主进行改制的国家。科尔内认为，由于出售比无偿奉送有效，这成为俄国改制失败和匈牙利改制成功的原因所在（科尔内，1999）。广州市、肇庆市都是以增资注入进行改制的，在调整企业股权结构的同时，企业资产规模和生产能力都在不断地增长。由此可见，非公有经济发展越快、外来资本进入越多的地区，不同所有者的资金注入能力也越强，通过不同所有者的资金注入实现企业排他性产权结构的机会也就越多。这就是我国非公有经济发展越迅速、规模越大的省份，国有企业改制相对比较容易的原因所在。从第二个条件看，企业平均规模不同，对出资人的资金注入需求也不完全相同。规模较大的企业对每个出资人的出资数量要求也较多。如果不同所有者资金注入能力不能满足企业改制对资金注入的需求，那么，企业改制就无法推进下去。第三个条件涉及到地方政府为有效地组织企业改制所做的各项努力，这包括了企业变革方式、时机的选择及相应的配套政策。在各地亏损企业增加、财政支付能力日益有限、上级主管部门要求改制压力增大情况下，各地方政府都会竭尽全力来推动本地政府所属企业的改制。然而，这种努力的效果是以前两个条件为基础的。因此，在假定各地区第三个条件基本相同情况下，前两个条件及组合决定着一个地区政企关系演变的进程差异。
为了方便分析，我把不同所有者资金注入能力分为强弱两类：非公有企业发展较快、在国民经济中的份额较大，同时，引入外资数量较多作为强类，相反为弱类。企业规模对改制资金需求的差异也可以分为两类：即一类是以大型企业规模为主的地区；另一类是以中小企业为主的地区。这样，两者组合为四种变革能力：一是不同所有者的强资金注入能力与以中小企业为主组合的地区；二是不同所有者的弱资金注入能力与以中小企业为主组合的地区；三是不同所有者的强资金注入能力与以大型企业为主组合的地区；四是不同所有者的弱资金注入能力与以大型企业为主组合的地区。从这四种类型的地区来看，第一种类型是最有可能率先突破分权化政企合一体制的，接着，第二种类型和第三种类型的地区会随着变革能力的逐步提升而相继安排企业改制，第四种类型的地区需要有一个不同所有者的资金注入能力逐步生长和提升的过程，而且大型企业也要通过分解逐步改制。
我国各地方政企关系演变的实践进程也证明了这个判断。从一项涉及我国11个省的国有小企业改革的调查研究中（杨启先等，1997），可以看出我国中小企业改制的地域性差异。山东省诸城市和广东省顺德市基本上具备了较强的不同所有者资金注入能力与中小企业相结合的条件，因而可以在明晰政企之间的产权关系调整上一步到位。黑龙江、四川、安徽、浙江的玉环县、湖北的浠水县、河北新乐市和辽宁的海城市等基本上属于较弱的资金供给能力与中小企业结合的情况，所以，他们的改制选择了诸如租赁、托管和委托经营等一些被看成是产权改革的过渡形式进行改制。（注：根据杨启先等人的分析界定，产权改革的过渡形式是指租赁、委托经营、分立和国有企业之间的兼并等，之所以称为过渡形式，是因为在这些改革措施中，没有真正涉及到产权制度，而只是把企业的经营权让渡给新的经营者。参见杨启先等（1997）：《现实的选择——国有小企业改革实践的初步总结》，第13页，上海远东出版社。）河南长葛市和山东淄博市周村等地是以零价转让、承接债务和折价出售等方式进行企业改制的地区，这些地区的改制不需要不同所有者注入资金，主要通过在资不抵债情况下以偿还企业债务取得产权，或者以职工历年的各种积累获得股权。显然，这也适宜于在较弱的不同所有者资金注入能力与中小企业组合的环境。总之，在受到不同所有者资金注入能力和企业规模等因素制约下，以明晰产权关系为核心全面推进政企分离的地区是为数不多的，这就是我所说的少数地区试验性改制阶段。
五、市场化扩散阶段
少数已改制地区的企业经过了以产权改革为核心的政企关系调整，基本上确立了产权激励与约束机制。这种制度安排推动了一些企业竞争力的快速增强与规模成长。一些在技术和实力上迅速成长的优势企业，在规模收益最大化动机驱使下，通过兼并、收购、合资、联合、参股和控股以及证券投资等方式，进行跨地区、跨所有制和跨行业的扩张。伴随着优势企业的资金、品牌和产品技术等要素的输出，其股权和管理机制也随之注入到被兼并的企业之中。被兼并企业的地方政府在摆脱本地区亏损企业的压力下，往往会制定各种鼓励政策以吸引外部力量进入，同时，也会加速对本地被兼并企业的资产评估和资产转让价格确定。其结果，在优势企业兼并困难企业的同时，困难企业与其主管部门的行政隶属关系也发生了变化。
事实上，自90年代以来，这种跨地区、跨所有制的企业并购已露端倪。以率先改制的深圳市和顺德市为例。1996年，深圳市莱英达上市公司、先科实业投资股份有限公司等一批优势企业通过政府组织并购了沈阳市十几家具有一定规模的国有企业，促使这些国有企业从沈阳市主管部门的行政管理中分离出来。1997年11月，深圳市的三九集团、长城地产、沙河实业、物业集团和金田公司等几十家企业赴重庆市以收购、合资控股方式使重庆将其约20亿元的国有企业资产产权转让给了深圳企业，从而推动了重庆国有企业的改制。（注：参见裴中阳：《集团公司运作机制》第4—5页，中国经济出版社，1998年出版。）此外，深圳市的康佳集团（注：《深圳的康佳集团低成本组建陕西康佳、安徽康佳和重庆康佳》，《粤港信息日报》1999年5月14日。）、万科公司， 顺德市的科龙集团、“美的”集团和“万家乐”集团等都从企业发展角度成功地实施了这种跨地区、跨所有制的并购。从全国来看，到1998年底，我国国有企业（不包括金融企业）为23.8万户，比1997年的26.2万户减少了2.4万户。其中，新增企业1.6万户，因企业改制、撤销合并、破产拍卖、产权出售等因素减少4万户，而国有企业的资产总额增长了8.3%，在社会总资产中的比重上升为52.9%，比1997年上升了1个百分点。 到1998年底，国有控股企业吸纳非国有经济成份的资本为3930.3亿元，比1997年增长21%。股份有限公司、有限责任公司及股份合作企业为主的多元投资主体的国有控股企业已占全部国有企业的10.1%。（注：《国有资产占资产总额逾五成》，《信报》，1999年8月7日。）
无疑，现阶段跨地区、跨所有制企业并购、联合仍然有限，然而，在今后一段时期内，受到以下几个力量的推动，它将会得到迅速地发展，并成为企业改制中的重要力量。这种推动力量主要有：（1 ）在我国经济处于买方市场环境中，企业并购、联合、合资和联合将作为企业的基本竞争战略而会变得越来越盛行，这种日益增长的不同所有者之间的并购与联合将成为国有企业改制的一个重要力量。（2 ）在企业并购中，行政性捏合手段促成兼并、联合的企业绩效并不尽如意，这促使各级地方政府不是放弃企业并购，而是改变推动企业兼并的形式，即通过扶植民营企业和改制国有企业，促使更多的不同所有制企业进入市场，参与企业并购。这将成为我国企业并购中的一个基本特征。（3 ）各地方政府在依靠内部力量寻求企业改制途径的同时，将会更多地鼓励外部力量参与本地企业改制。近年来，一些地方政府提出的“不求所有，只求所在”的开门改制战略就体现了这种改制的取向。（注：所谓“不求所有，只求所在”，是指一个市县等基层范围内，可以放开企业的所有制限制，取消对企业所有制主次比例的人为设置，不论什么所有制形式的企业，只要在本地投资设厂，并在本地缴纳税收和解决本地就业就一概加以鼓励和支持。）
六、结论
概括上述分析，可以得出如下几个结论：
第一，我国政企关系的演变是计划经济向市场经济体制转轨的一条主线，它贯穿于中央与地方、地方所属企业与地方政府、中央所属企业与中央政府、非公有产权的企业与公有产权的企业等各种关系中。这些关系之间有一个历史与逻辑统一的顺序安排，找出它们之间的联系，并确定各种联系在经济改革中的历史定位成为划分政企分离阶段性的基本标志。把处理不同关系为重心的阶段性任务整合起来，就形成了我国政企关系演变的全过程。
第二，我国政企关系由合一向分离的转变是一个渐进调整的过程。改革路径受到传统体制约束，使我国政企关系演变首先从中央与地方政府之间的管理权限开始，这是以自上而下的扩大管理权限为基本取向的。行政性分权使地方政府有了完整的自主权，经济管理体制进入到分权化的政企合一体制。随着买方市场的形成，分权化政企合一体制走到了尽头。在中央没有明确地赋予地方政府公有企业的资产处置权条件下，既有变革动机又有变革能力的少数地方政府围绕着产权关系进行试验性改制，这是自下而上推进的。
第三，各地区变革能力的差异使其在确立企业排他性产权制度上形成不平衡。当少数地区的企业基本建立了排他性产权制度，大部分地区刚开始进入这个产权制度改革阶段。对于需要改制的地区政府来说，在努力挖掘内部力量创造变革能力的同时，也越来越强烈需要引入具有投资能力的外部所有者参与企业改制。对于已经改制的地区来说，具有一定竞争优势的企业开始跨地区、跨所有制的企业重组，进而实现低成本扩张。随着资本市场的发育和体制改革的深化，资产流动的限制会越来越少，交易成本变得越来越低，这使企业重组更加广泛，通过重组促使需要改制的地区实现政企分离。这是通过资产流动将变革力量扩散开来，从而使政企分离的条件在更大范围内成熟起来。
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