构建我国区域间生态补偿机制探讨，本文主要内容关键词为：机制论文,生态论文,区域论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
目前，我国通过中央财政纵向转移支付方式开展的生态补偿主要体现在“退耕还林”、“天然林保护工程”、“退耕还草”和湿地保护等方面，而在区域与区域之间、流域之间、行业与行业之间、经济主体之间的生态补偿仍然处于空白状态(中国环境科学研究院，2004)。正是由于区域间的生态补偿机制尚未完全建立，而且生态效益的输出地与生态效益的受益地之间的区域发展差距日益加大，导致生态效益输出地的生态建设乏力，输出地不愿意进行生态环境改善，甚至是破坏生态环境，降低生态效益来谋求经济发展。与此同时，生态效益的受益地的持续健康发展也会受到不同程度的抑制。因此，建立起能协调区际关系、体现社会公平及完善财政转移支付制度的区际生态补偿制度势在必行。在市场经济条件下，实施区域间横向的生态效益经济机制，可以理顺相邻区域间、流域的生态效益关系和经济利益关系。这对加强区域合作、促进西部发展、增加东部效益、缩小地区差距及推动区域协调发展具有重要意义。区域间生态效益的经济补偿是在市场经济条件下的一种社会分工和利益共享，是落实科学发展观、构建和谐社会、促进区域协调发展和实现社会公平的具体要求。在“十一五”规划中，中央明确提出“建设资源节约型、环境友好型社会，切实保护好自然生态”，“按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，加快建立生态补偿机制。”[1]
一、生态效益的经济补偿的界定
关于生态效益(Ecological Benefits)的定义问题，不同的研究人员基于不同的研究视角和侧重点，给出了不同的定义。如：王礼先等(1991)从经济学投入——产出分析法来定义生态效益，即用生态功能产生的对人类有益的全部效用与人们付出的劳动消耗的对比关系来定义生态效益[2]。张叶(1992)从人类活动与生态环境相互作用的角度将生态效益定义为与人类活动相联系的生态环境状况的变化而使生产成果增加或减少的量的表现[3]。综上所述，本文基于经济学的视角将生态效益界定为生态环境对人类社会和经济发展的效用。因此，本文研究的生态补偿(Ecological Compensation)主要是指对生态效益进行经济补偿，即“为了恢复、维持和增强生态系统的生态效益功能，通过对有益或有损于生态服务的行为进行补偿或索赔来提高行为的收益或成本，从而激励有益或有害行为的主体，增加或减少因其行为带来的外部经济或外部不经济，达到保护和改善生态服务的目的”。这一定义涵盖三方面的内容：其一，生态效益补偿是对生态效益产出主体的生态建设和维持成本的补偿；其二，这种补偿可以是赔偿性质也可以是奖励性质；其三，这种补偿的目的是维持和改善生态效益主体提供生态产品；其四，生态效益补偿是对某一具体行为主体的经济补偿。综上所述，生态效益补偿实质上是通过对特定行为主体进行经济补偿的手段来达到维持和改善生态效益的目的。
二、生态补偿的文献综述
(一)国外研究现状
在实践方面，许多国家对生态补偿进行了有益的探索与尝试，并取得一定的成果。例如：美国在生态补偿上主要由政府承担大部分资金投入。政府为加大流域上游地区农民对水土保持工作的积极性，采取了水土保持补偿机制，即由流域下游水土保持受益区的政府和居民对上游地区作出环境贡献的居民进行货币补偿。在生态森林养护方面，美国采取由联邦政府和州政府进行预算投入，即选择“由政府购买生态效益、提供补偿资金”等方式来改善生态环境[4]；在土地合理运用方面，政府购买生态敏感土地以建立自然保护区，同时对保护地以外并能提供重要生态环境服务的农业用地实施“土地休耕计划”(Conservation Reserve Program)等政府投资生态建设项目。为此，美国政府通过农业部每年要支付约15X10美元的退耕补偿金，平均补偿金额为116美元/公顷/年(约64元/亩/年)。退耕的土地，60％转为草地，16％转为林地，5％转为湿地(Hermlich,2002)。又如：在2003年，墨西哥政府成立了一个价值2000X104美元的基金，用于补偿森林提供的生态服务。补偿标准是：对重要生态区支付40美元/公顷/年，对其他地区支付30美元/公顷/年(Scherretal,2004)。而在德国，生态补偿机制最大的特点是资金到位，核算公平。资金支出主要是横向转移支付。所谓“横向转移”，就是由富裕地区直接向贫困地区转移支付。换句话说，就是通过横向转移改变地区间既得利益格局，实现地区间公共服务水平的均衡。横向转移支付的一个重要特点是州际间横向转移支付，它以州际财政平衡基金为主要内容。其基金由两种资金组成：扣除了划归各州的销售税的25％后，余下的75％按各州居民人数直接分配给各州；财政较富裕的州按照统一标准计算拨给穷州的补助金[5]。再如：以色列的生态补偿采用水循环利用的方式，即：你出来多少，我经过处理后再给你反馈多少。这种做法称为“中水回用”。通过这种方式，占全国污水处理总量46％的出水可直接回用于灌溉，其余32.3％和约20％分别回灌于地下或排入河道。回用流程是：城市污水收集→传输到处理中心→处理→季节性储存→输送到用户→使用及安全处置。这样，以色列100％的生活污水和72％的城市污水得到了回用[5]。另外，荷兰(MANFMHPE1993)的生态补偿做法是：首先，在大规模的基础设施建设和类似的开发决策方面提高对自然保护行业的投入；其次，当一项既定的开发项目开始实施时，生态补偿为自然开发条件下的生态受害者提供补偿[6]。
在理论探讨方面，哥斯达黎加1995年就开始进行环境服务支付项目(Payments for Environmental Services(PES)Programe)，成为全球环境服务支付项目的先导。英国伦敦的国际环境与发展研究所(International Institute of Environment and Development,IIED)、美国的森林趋势组织(Forest Trends)分别就环境服务市场及其补偿机制在世界范围内对自发或政府组织推动的案例进行研究和诊断，以作为理论的探讨和市场开发的依据[7]。
在2004年10月26-27日北京召开的“生态保护与建设的补偿机制及政策国际研讨会”上，据世界银行环境局斯台方诺·巴乔拉(Stefano Pagiola)报告，世界银行环境服务补偿项目正在进行中的主要包括：哥斯达黎加的生态市场项目；哥伦比亚、哥斯达黎加、尼加拉瓜等国的区域综合森林牧场生态系统管理项目；危地马拉的西部高原自然资源管理项目等。另外，准备中的项目有：墨西哥的全国环境服务补偿方案的技术协助；委内瑞拉的卡内马国家公园项目；南非的CAPE环境保护行动方案；多美尼加、厄瓜多尔、萨尔瓦多等国的环境服务补偿试点项目等。会上，世界混农林业中心也介绍了山区贫困农民生态服务补偿项目(CRUPES,Rewarding Upland Poor for Environment Services)。这一项目旨在减少亚洲山区的贫困，改善生活生计，保护山区环境，同时支持在全球和地区范围内的环境保护。
从以上分析看，生态补偿在国内外研究尚处于早期阶段，但很多国家都广泛地进行了尝试。特别是国外，在生态补偿方面侧重于生态补偿中微观主体的行为与选择的问题的研究，在补偿的经济原因、市场化的补偿途径、补偿的具体机制等方面取得了一定的成果。
(二)国内研究现状
在我国，生态补偿无论在实践上还是理论上都尚处在探索阶段。在实践方面，某些地区、某些部门已经开始逐步实施。主要体现在以下两个方面①：
1.法律法规建设。《国务院批转国家体改委关于1992年经济体制改革要点的通知》指出：“要建立林价制度和森林生态效益补偿制度，实行森林资源有偿使用。”1992年9月10日的《关于出席联合国环境与发展大会的情况及有关对策的报告》中第7条“运用经济手段保护环境”也强调提出“按资源有偿使用的原则，要逐步开征资源利用补偿费，并开展对环境税的研究”。1993年的国务院《关于进一步加强造林绿化工作的通知》中指出：“要改革造林绿化资金投入机制，逐步实行征收生态效益补偿费制度。”1998年7月1日新修改的《森林法》规定：“国家建立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源，林木的营造，抚育，保护和管理。”在2000年，国家又颁布《森林法实施条例》规定：防护林、特种用途林的经营者有获得森林生态效益补偿的权利。这在法律上确保了生态补偿制度的实行。从2001年起，国家财政拿出10亿元在11个省进行试点，还拿出300亿元用于公益林建设、天然林保护、退耕还林补偿、防沙治沙工程等等。另外，《水法》《矿产资源法》《渔业法》《土地管理法》等相关法律法规对生态补偿制度也作了相应的规定。在2004年，国家林业局宣布从本年度开始，我国每年将拿出20亿元，对全国4亿亩重点公益林进行森林生态效益补偿。补偿基金是对重点公益林进行营造、抚育、保护、和管理的管护者给予一定的资金补偿；补偿标准是平均每年每亩5元。这就意味着我国从无偿使用森林生态效益进入到有偿使用的新阶段。目前，我国已划定了15.39亿亩重点公益林。
2.退耕还林(草、竹)工程。“退耕还林(草、竹)工程”是我国最有影响的生态补偿实践活动。该工程从20世纪70年代开始，分为三个阶段。第一阶段(70年代至80年代)是以建设商品材林为主的退耕还林时期；但从生态环境脆弱性角度看，由于没有选择水土流失严重的中低山区进行退耕，因此生态效益不明显。第二阶段(80年代至90年代)是以营造经济林为主的退耕还林时期。第三阶段是目前正在进行的退耕还林工程，也是以营造生态经济林为主的新阶段。根据国务院西部开发领导小组办公室委托中国国际工程咨询公司最近完成的退耕还林中期评估报告表明，退耕还林工程的实施实现了由毁林开垦向退耕还林的转变，有效遏制了我国生态恶化的趋势，改善了生态环境，为人们的生活环境构筑了生态安全体系。退耕还林工程已经初步改善了工程区的生态环境。
在理论探索层面，国内研究主要侧重从宏观角度考虑生态补偿政策的实施问题，以经验探讨为主，对补偿的理论基础、补偿的主体和对象、公共财政的补偿途径、补偿资金的筹集渠道、补偿标准等方面进行了研究。主要有：洪尚群等(2001)提出：完善的强有力的补偿制度，能提供大量资金，解决利益矛盾，促进生态建设和环境保护顺利开展；能成为环境保护的动力机制、激励机制和协调机制。同时，他还对补偿不足的危害性、补偿制度建立的必要性、补偿的作用、补偿的性质、补偿的对象、补偿的标准、补偿的主体、补偿的组织体系等做了富有启发性的探索；对在缺乏资金和技术时，如何有效地进行补偿活动，做了创造性的探索[8]。陈根长(2002)从森林生态补偿的建立的背景、实施现状和实施对策方面研究了生态补偿机制，提出具有前瞻性的对策[9]。洪尚群(2002)等还围绕生态补偿中融资的三个基本要素，即用什么资本融资，以什么方式融资，如何高效融资进行系列研究，为生态融资活动提供理论指导和行动策略[10]。吴晓青等(2002)在研究生态补偿除筹集资金外其他重要功能的同时，围绕补偿主体、补偿依据、补偿数量、补偿形式、补偿征收、补偿使用、补偿监管等生态补偿有关环节问题进行研究，为建立保护区生态补偿机制提供一定的借鉴意义[11]。孔凡斌等(2003)研究了森林生态价值补偿政策基础、生态效益补偿对象选择、补偿原则以及资金来源途径[12]。王明霞(2003)在测算和分析宁波奉化公益林保护建设对当地国民收入影响的前提下，从公益林的生态补偿依据、标准和公益林的公共商品属性以及社会性诸问题方面，探讨解决公益林生态补偿问题的方法和途径[13]。曹明德(2004)提出“生态补偿机制是自然资源有偿使用原则的具体体现”。他从流域生态补偿、森林资源生态补偿等领域论述了流域上、下游之间的利益冲突及对此项制度的不同立场，并对我国关于生态补偿机制的立法及缺陷提出了一些建设性意见[14]。陈丹红(2005)从可持续发展的角度重点研究了生态补偿机制的模式，包括：财政转移型生态补偿机制、反哺式生态补偿机制、异地开发生态补偿机制、公益性生态补偿机制及生态补偿机制的配套机制[15]。何国梅(2005)认为必须建立西部全方位的生态补偿机制。它包括：中央财政转移支付的西部生态补偿基金、地方财政的环境政策体系、开发者补偿与受益者补偿双向调节机制、生态破坏者赔偿与生态保护者获偿的对称机制、对生态破坏受损者与减少生态破坏者双向补偿机制、保护生态环境与消除贫困联系机制和生态补偿监测评估机制等[16]。王欧等(2005)在构建完整的生态补偿机制分析框架基础上，通过分析我国现行生态补偿政策的实施情况及存在的问题总结了退耕还林、退牧还草的实践经验，探讨了建立健全农业生态建设补偿机制的途径，并提出相应的政策建议[17]。秦鹏等(2005)运用外部性原理和供求关系图对退耕还林中进行生态补偿的必要性和意义进行了论证，也对我国现有的生态补偿制度进行了剖析；他指出了现有规定存在可操作性差、补偿主体单一、补偿标准不科学等问题，并提出了相关的完善对策，以及通过建立模型设计制定科学补偿标准的测算方式[18]。
在区域生态补偿研究方面的内容还不多，主要有陈瑞莲等(2005)认为，实施流域区际生态补偿，是保护流域生态环境、实现流域经济社会可持续发展的重要途径。我国应当采取流域区际生态补偿的准市场模式，建立健全流域区际民主协商、流域生态价值评估、补偿资金营运和流域区际经济合作等机制[19]。周大杰等(2005)认为流域水资源综合利用中的生态补偿问题，不仅要廓清其理论概念和阐明补偿的实质、原则、分类、方式，而且需要研制可操作性强的补偿机制和对该机制的监督保障体系。及时有效地建立中央政府和流域下游发达地区对上游经济欠发达地区的生态补偿制度，既可以达到保护上游生态环境与提高上游人民生活水平，又能促进全流域社会经济的可持续发展的目的[20]。
根据文献分析，我国对生态效益的经济补偿研究还处于初始阶段，研究内容的重点主要在以下几个方面：生态补偿的基本理论和方法；生态建设补偿的途径、方式和补偿的基础及保障体系的探讨；差异化的生态区补偿的个案研究；结合国家生态保护建设工程开展生态补偿问题研究；生态补偿机制、体制和制度等研究；生态补偿的立法探索；生态补偿的标准和机构协调问题研究；流域内生态补偿问题的初步探讨等等。在区域生态研究方面，还比较薄弱，研究成果不多，还需要进一步完善区域生态补偿机制，特别是为西部地区提供生态建设资金，解决西部地区面临的生态建设困境，为西部地区的生态建设补偿建立长效机制，促进区域协调发展。
三、区域生态效益经济补偿的理论依据
(一)“俱乐部产品”理论
1965年，布坎南就开始了局部性公共物品的拓展工作。他把与其他社会组织相联系的公共物品称为“俱乐部产品”。在《俱乐部的经济理论》一文中，布坎南指出：“有趣的是这样的物品和服务，它们的消费包含着某些公共性，在这里，适度的分享团体多于一个人或一家人，但小于一个无限的数目。”“公共的范围是有限的。”这种介于私人物品和由国家提供的公共物品之间的物品或服务就是“俱乐部产品”[21]。
公共产品非竞争性和非排他性的特点决定了其在使用过程中容易产生两个问题：“公地的悲剧”——过度使用和“搭便车”——供给不足。这两个问题都常发生于作为公共产品的生态产品上。中央政府干预是有效解决这些问题的途径之一，但不是唯一的途径，特别是在流域之间和特定关联区域之间。根据“俱乐部产品”理论，流域间和关联区域间的行政主体都是“俱乐部成员”，共同享有生态效益的产权，必须承担均等的成本，而不能仅仅让生态效益经营者单独承担，这样才能使生态效益的生产者和经营者同样能够像生产私人物品一样得到有效激励。
(二)区域外部性内部化
众多经济学家从不同的角度对外部性做了深入分析。如：庇古从“公共产品”入手，提出了以征收“庇古税”作为纠正生产负外部性的方法；科斯从“外部侵害”入手，分析了负外部性问题；诺思则从“搭便车”问题入手，分析了正外部性问题，认为产权界定不清是产生外部性的原因；布坎南运用经济函数分析外部性，认为某个人的效用函数的自变量中包含了别人的行为。总结以上各家观点，对外部性内涵的理解可归纳为三个方面：第一，当一个行为人的行动不是通过影响价格而影响另一个行为人的环境时，便有外部性存在；第二，外部性是这样一种事件：它将可察觉的利益或损失加于某些人，而这些人并没有完全赞同或间接导致该事件的决策；第三，当某个人的行为所引起的个人成本不等于社会成本、个人收益不等于社会收益时就存在外部性[22]。对于区域内生态效益的正外部性特征，政府必须干预，制定一定的激励和补偿标准使区域外的有关主体都来承担这一成本，防止受益地区“搭便车行为”，使外部性“内部化”。总之，要激励人们从事具有正外部性的生态效益产出行为，就必须根据区域间的实际情况构建完善的生态补偿机制。
(三)区域可持续发展理论
区域可持续发展的有关理论表明，在研究生态问题时，必须考虑生态的时间与空间的关联性；必须考虑一个地区处理生态问题时对其他地区的相关影响。其中，地域空间生态关系问题所带来的利益问题，是区域间问题的重要组成部分。科学发展观也指出：“全面、协调、可持续发展”是科学发展观的三个基本点；“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人和自然和谐发展、统筹国内发展与对外开放”是科学发展观的五个基本要求[23]。区域之间往往通过固有的地域联系发生生态环境关系。如果缺乏对区域间生态效益的经济补偿，将形成有关区域冲突问题，不利于区域协调、可持续发展。从区域发展与生态环境的关系看，我国生态环境恶化与贫困是孪生姊妹。在西部地区，贫困县占全国的70％，其中许多是少数民族地区。这就形成了人口膨胀——生态环境恶化——贫困的恶性循环。而西部地区是我国江河源头，是水土流失敏感地区，其生态环境的质量直接关系到中下游及全国广大区域，影响到全国的经济社会发展和生态环境保护。以人为本的科学发展观要求不能为了某些人的生存利益而不正当地牺牲另一些人的生存利益。区域间环境问题的复杂性就在于它们所涉及的有关各方面是平等权利和地位的行政区，而且行政区间在经济利益上存在差别与矛盾。不同行政区的认识与行动有明显差别，从而导致环境问题解决不力。由此，区域间环境问题越来越严重地影响地区间的生活和生产，不断引发地区间摩擦、纠纷及冲突。
(四)财政转移支付理论
在区域间，受益主体与生态建设主体显然都是确定的。在这种背景下，建立区际生态补偿制度，必将起到平衡区域差距，促进区域关系的和谐与发展，最终实现社会公平和共同富裕。从经济发展的角度看，生态建设地区在实施生态改善和环境治理的过程中，其他受益区域给予这些地区适当的经济补偿，将为生态建设地区培育新的经济增长点和为产业结构调整提供物质积累和能力支持，形成并保持生态建设地区的发展动力。从财政转移支付的角度分析，国家是生态补偿的唯一主体。在国家财力对生态建设地区投入有限的情况下，适当地划分国家和受益地方的补偿责任，建立生态补偿的横向转移支付，既可以为生态建设地区的生态改善和经济发展提供更为强大的补偿能力，又能弥补中央财政对生态建设地区纵向转移支付的不足，减轻甚至消解中央政府的财政负担。为此，构建区域生态效益的经济补偿机制，是一种社会分工和利益互补机制，对保障补偿活动有条不紊地开展具有重大意义。
四、对我国区域生态补偿的建议
根据我国现有的生态补偿制度，借鉴国外的生态补偿实践以及结合区域间财政横向转移支付的基本原则，我们认为：当前，要建立区域生态效益的经济补偿机制并建立确保这一机制有效运转的制度环境、合理的组织安排和完善的区域多样化生态补偿机制。
(一)为区域生态效益的经济补偿提供良好的制度环境
L.E.戴维斯和D.C.诺斯认为，制度环境“是一系列用来建立生产、交换与分配基础的政治、社会和法律基础规则”[24]。中央政府在实现国民利益、保障政治稳定、提供宪政秩序及进行制度安排等方面负有重要职责。因此，中央政府必须提高有关区域生态效益经济补偿制度的创新能力，从法律、政治和财政制度上创新。
1.完善区域生态效益的经济补偿法律制度。在市场经济条件下，利益调节必须具有强有力的法律支持。国家有关部门必须对区域生态效益的经济补偿进行立法，必须依法界定如下内容：一是界定有关区域地方政府作为补偿主体。主要包括跨流域、跨区域的省级政府和小流域及小区域的省级以下政府。二是界定补偿资金的来源。包括规定区际生态补偿基金的财政预拨款方式、支付周期、核算方式、区域生态补偿基金的保值、增值方式和捐赠资金的管理机制。三是规定补偿金的支付方式和用途。包括建设性补偿(生态效益的保值增值)和损失性(生态效益的机会成本)补偿。四是规定补偿资金的管理机制。包括区域生态补偿基金的征收、分配和管理运作、资金管理机构的规章制度、补偿金的发放、使用和监督等。
2.建立财政税收横向转移支付及其保障机制。一是要加快绿色GDP的核算机制，便于实施区际生态转移支付基金的地区；从财政资金中向基金拨付的数额有明确的生态产值作为计算的一个重要根据。二是要推动产权制度改革，明确环境产权的归属，为建立以市场交换为基础的横向转移支付制度提供基础保障。三是要开征生态税。使税收收入封闭运行、专款专用，为生态补偿提供稳定的资金来源[25]。四是要建立区际生态转移支付基金的地区执行生态建设和保护的相关责任的监督机制。国家宜以国家环保总局为基础，联合其他部门，加强对这些地区生态环境问题的督察，进而加强对跨地区、流域经济区以及产业间生态环境问题的管理[26]。
(二)为实施区域生态效益的经济补偿机制进行合理的组织安排
区域生态效益的经济补偿必须是通过区域有关组织进行的。实施生态补偿的组织将原来对立的相互损害的利益转化为一致的相互促进的利益。借鉴西方国家的实践，结合我国的实际情况，要有效实施区域间的生态补偿机制，必须设立中央政府、地方政府多层面的制度性组织机构，实行多层面的协调互动。
1.在国务院设立由国家环保总局、林业局、发改委、财政部等部门联合组成的“国家生态补偿管理办公室”。这个办公室的职能除了实施中央政府层面的生态补偿，同时也对区域生态补偿进行协调、管理和监督。其区域职能包括：提出区域生态建设与区域协调的建议并报请中央与立法机构审批；具体执行经立法程序通过的生态补偿政策、规划及其它规划；与地方政府合作协调不同地区之间的生态补偿利益主体间关系并约束地方政府行为；统一管理专门的区域生态补偿基金或约束有关部门的区域补偿资金的使用方向；组织实施全国性跨区域重大生态工程项目与组织研究重大区域生态建设问题；审查和监督区域政府间自主达成的区域补偿规则的执行情况等等。同时，还要赋予这一权威性机构与其职能相匹配的权力和资源，进而理顺其与国家立法机构、国务院以及其他相关职能部门的关系，并使之法律化、制度化。
2.根据流域、区域的生态关联度设立区域生态补偿协调管理机构或依托区域政府合作组织设置相关职能。尽管中央政府在促进区域生态补偿中发挥着重要的作用，但地方政府毕竟是区域补偿的有关主体。因此，如何发挥各地方政府的积极性，建立一个反映各地方政府意愿、能获得区域内各政府普遍认同、具有民主的治理结构的跨行政区生态补偿协调管理机构是区域生态补偿机制能够真正建立的关键。我国目前的区域间生态补偿还处于非制度化的自发阶段。还通过博弈性的合作旨在实现地方利益的最大化。因此，要促进区域的协调发展，必须建立跨行政区的区域协调管理机构和建立长效机制。在机构建设方面，设立负责日常联络和组织工作的秘书处以及根据专业、精简、高效的原则设立各种专业委员会和工作小组。在机制方面建立权、职、责统一长效机制，并借鉴发达国家经验，赋予该组织立法权、行政权和财政权；其主要职能是协调跨行政区生态补偿项目，制定有关区域生态建设规划及市场规则并监督执行。
(三)探索区域间多样化的补偿机制
1.补偿主体多样化。补偿主体是指筹集资金、实施补偿的组织机构。只有实行补偿主体多样化，才能构建起完善的区域生态补偿网络。为此，一要坚持以政府部门，如民政局、财政局、环保局等作为区域生态补偿的主导力量，二是要动员区域金融事业单位介入区域补偿网络，打破区域金融“肥水不流外人田”的落后观念；三是要推动民间组织、环保社团、民间基金会等社会力量加盟区域补偿网络；最后，政府部门、事业单位及民间组织还要加强合作，形成区域生态补偿的联合体。比如：可以由政府、事业单位和民间团体联合设立“泛珠三角”合作组织、珠江河上游生态基金会等。随着区域补偿活动广泛深入开展，将出现更多的补偿主体类型。
2.资金来源多样化。一是开展区域间的生态融资。生态融资可分为三大类型：自然资本融资、人造资本融资和人力资本融资。每一类型融资，又可分为众多的融资方式。生态融资方式丰富多彩，常见的有：借款、集款、贷款、债券、股票、租赁、BOT融资、投资基金等。如果生态融资进入资本二级市场，运用金融远期、金融期货、金融期权、金融互换以及其他新兴金融衍生工具进行融资，那么生态融资方式将更多[10]。二是开征生态税。政府可以征收生态补偿费和生态补偿税，建立生态补偿基金，作为生态补偿资金的一个重要和稳定的来源。三是财政补偿。应逐步建立国家财政补偿同区域内财政补偿及部门补偿相结合的补偿机制。四是市场化补偿。建立市场机制促进补偿，如：建立排污权交易市场，促进企业之间的相互补贴；五是社会化补偿。建立生态补偿捐助机构，接受来自社会的各种捐赠；发行生态补偿彩票等，从多方位进行资金筹措。
3.区域间补偿方式多样化。随着生态建设广泛深入开展，市场体系逐步健全，市场发育日趋成熟，新的补偿形式将层出不穷，更加丰富多彩。这样，不同的补偿方式尽可能自由组合，形成众多的新补偿方式；同时，补偿方式和补偿组合方式不断创新。唯有如此，补偿方式才可能层出不穷，不断创新。总的来说，区域间要加强以下几种补偿方式：一是要落实好政策补偿。生态效益受益地要制定有关政策来作为对生态效益产出地实施补偿的制度保障。二是资金补偿。生态效益受益地对生态效益产出地实施财政转移支付。三是智力补偿。补偿者开展智力服务，提供无偿技术咨询和指导，培养受补偿地区或群体的技术人才和管理人才，输送各类专业人才，提高受补偿者生产技能、技术含量和管理组织水平。同时，还要加强各种补偿方式之间的相互匹配与组合，使区域间生态补偿方式多样化。
注释：
①根据国家有关法律法规和有关政策，不少地方也进行了积极有益的实践和探索。广东省政府于1998年颁布了《广东省生态公益林建设管理和效益补偿办法》，办法明确了由政府对生态公益林经营者的经济损失给予补偿。浙江省人民政府2004年正式出台了《关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》，提出了开展生态补偿五个方面的途径和措施，为浙江省的生态补偿机制进一步制度化、规范化打下了基础。北京市人民政府于2004年下发《了关于建立山区生态林补偿机制的通知》，泉州市2005年正式实施《晋江、洛阳江上游水资源保护补偿专项资金管理暂行规定》，并制定“实施细则”。我国不少地区已经对矿产、土地、旅游、水资源、森林、草原、药用植物等资源开发和电力建设方面也进行了一些征收生态环境补偿费的有益尝试。
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