政策审计:审计服务国家治理的新模式_政府审计论文

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一、政策审计的含义及其在中国的发展情况

“公共政策是对全社会价值作权威性的分配”,戴维·伊斯顿一语道出了公共政策的重要性。公共政策具有普遍性与强制性,其既体现了政府需要维护的基本公共价值,如平等、正义,又直接关系政策影响对象的切身利益。而政策审计就是以提高政府管理水平和服务质量为目的,由国家审计机关对公共政策的合规性、效益性进行评价,对存在的政策漏洞和需要加强的政策提出建议。

政策审计应有别于绩效审计。最高审计机关国际组织《绩效审计操作指南》把绩效审计定义为“对政府活动、项目及组织的经济性、效率性及效果性进行的独立检查,并最终达到改善(政府活动)的目的”。绩效审计的核心是投入——产出模型,经济性就是在保证一定质量的前提下使成本最小化,效率性就是指现有资源的最大化利用,效果性就是达到约定目标。根据上述定义,政策只有在执行一段时间后才能评价该政策的经济性、效率性和效果性,这种政策执行情况审计多数与相应的专项资金审计结合进行,审计的视点囿于现有政策框架,提出的问题和建议主要针对资金使用管理中的制度漏洞。同时其采取事中审计或事后审计的方式往往会出现整改难的情况。而政策审计的对象是政策,与政策配套的财政资金支出只是审计内容的一部分,甚至不是必需的审计内容:审计目标既针对政策执行的绩效,也针对政策本身的合规性;审计时点结合事前审计、事中审计与事后审计,既能指出已执行政策的不足之处,也能对即将出台政策或尚未制定的政策提出专业建议。

目前政策审计在中国尚处于萌芽阶段。在审计实践方面,只有政策执行情况审计作为绩效审计的一种类型而存在,真正意义上的政策审计实践凤毛麟角。回顾近三年审计署及地方审计机关的审计结果公告、案例汇编,如审计署2009年的中央保持经济平稳较快发展政策措施贯彻落实情况审计、2010年的农村饮水安全工作审计、浙江省2011年对该省部分地方基本药物制度执行情况审计、上海市2010年对该市节能减排专项资金管理使用及有关政策落实情况审计,上述项目大都结合政策所涉及的专项资金审计,从评价政策执行结果开始,追溯政策执行过程中存在的问题,进而指出政策在具体制度、措施上存在的漏洞。这种审计模式虽然能够发现现有政策存在的不足之处,但受现有政策的限制,鲜有对政策建议的深入分析。在审计理论研究方面,政策审计服务宏观经济、增加公众知情权、提高政府透明度的作用已有所涉及,也有审计人员对公共政策审计的适用范围、具体内容及审计方法进行了探讨。但是这些研究仍然把政策审计归于绩效审计即政策执行情况审计,尚未形成较为独立、系统、完整的理论框架。

尽管如此,越来越多的理论工作者及审计人员把目光投向了政策审计,审计署审计科研所《国家审计服务国家治理的有效性研究》报告中就提出要“注重国家审计在公共政策方面的贡献”,并明确指出国家审计除了能对公共政策发表独立意见以外,还能提出切实可行的政策选择方案,甚至提出新的思想和理论,影响未来的政策选择。这一观点已经包含了政策审计的三大内容,政策审计作为审计服务我国国家治理的一种新模式呼之欲出。

二、国外开展政策审计的情况

综观国外政府审计的职能,虽然财务审计与绩效审计仍然是其主要业务内容,但无论是政府审计职能的法律规定还是具体业务实践,都表明它们早已开展了政策审计的探索。法国宪法第47条第二款第1段规定,法国审计法院的职责在于帮助议会和政府监督财政法案、社会保障财政法案的执行以及评估公共政策。公共资金财务审计与绩效审计被统归于“审计公共管理”的职能下,而评估公共政策的职能则与审计公共管理职能并列。这表明政策审计已成为法国审计法院的一项单独职能。美国政府问责办公室(原美国审计总署,2004年改现名,以下简称“GAO”)具有五大职能,与政策相关的有两项,分别是“就政府项目和政策在多大程度上达到目标进行调查”及“进行政策分析,提出交由国会考虑的选择方案”。如果前者可以理解为政策绩效审计的话,那么后者就只能属于政策审计的范畴。以GAO于2011年6月公布的题为《核材料:美国能源部贫化铀尾矿可能成为美国政府收入的一个来源》的报告为例,该报告首先质疑了根据现有法律美国能源部是否具有按现状出售其贫化铀库存的权力,随后提出美国能源部能够采取两个方案替代目前按现状出售贫化铀尾款的政策,一是再浓缩后出售,二是无限期地储存,同时分析了这两种方案的利弊。上述案例包含了政策审计的两大内容,一是对政策的合规性审查,二是对政策方案的分析及建议,而GAO在该项目中并未对相关政策的财政支出的绩效进行评价。

从上述案例也可以看出,GAO对政策的合规性审查范围广泛,而某些国家审计对政策的合规性审查仅限于会计审计范畴,如德国联邦审计院。德国《联邦预算法》第102条规定,由议会发布的与联邦财政收支、预算有关的法律法规或解释或对联邦预算有所影响的政府机关、事业单位建立、变革或终止时,应当立即告知联邦审计院。其他联邦机构颁布前述相关法律或解释应当知会联邦审计院。第103条规定有关联邦预算法的实施细则在颁布之前,应听取联邦审计院的意见;国家参与的跨国或国际组织的相关预算、会计以及审计法律法规在通过或修改之前,政府主管部门应听取联邦审计院的意见。法律法规是政策的主要表现形式,政策法律化也是政策合法化的重要形式。德国联邦审计院的职能表明对政策制度的合法性审查可以也应当成为政策审计的主要方式。

上述国家政府审计机关的地位为其开展政策审计提供了保障。作为司法型政府审计机关,法国审计法院独立于政府与议会,具有司法权,协助议会监管政府,审计计划根据议会的要求安排。作为立法型政府审计机关,GAO是国会的独立机构,其主要职责是帮助国会监督政府,大部分工作都是根据国会委员会或委员会分会的要求,或者是由公共法律或委员会报告的要求而展开。作为混合型政府审计机关,德国联邦审计院既不属于立法和司法机构,也不是政府的行政部门,只对法律负责,其成员拥有与法官相同的独立性。在现代西方以“分权与制衡”为原则的政治制度下,无论是司法型、立法型还是混合型的政府审计机关,审计都独立于具体政策的制定及实施者——行政部门,使得审计机关得以不偏不倚地履行政策审计职能,并对立法及行政部门提出建议。也由于这种制衡关系,使得审计在政策审计方面只有建议权,最终的决定权在于立法、行政部门,从而避免了对行政机关的过多干预,影响行政效率。

三、政策审计服务我国国家治理的理论依据

(一)我国现行政策机制需要政策审计。

1、我国现行的政策过程限于主管部门内部,外部评价监督不足。受历史原因等因素影响,我国的政策基本在行政部门特别是政策的相关主管部门内部完成制定、执行、评估、监督的过程,因此最后影响政策制定的就只有一小部分人。这种相对封闭的政策过程造成政策透明度与公众参与度都很低,进而造成政策失误。对于政策主管部门来说,一方面,政策制定者存在“有限理性”,对政策的前期调研不够深入全面,对政策的运行设计不够科学精密、对政策的影响评估前瞻性不足,造成政策达不到预期效果。另一方面,受转型期社会价值观多元化及利益集团对决策过程的影响,出现“个人利益部门化,部门利益法律化”的情况,即以小群体利益代表部门利益,再通过部门规章、制度使其制度化、合法化,造成政策本身存在漏洞,或各有关部门对同一事物的政策规定相互矛盾。对于社会公众来说,除了少数高校、科研部门的精英阶层能够参与、了解政策过程,绝大部分政策的出台与评估纠正缺乏公众参与机制。仅有的听证会等公众参与方式,也由于主管部门的操纵而流于形式。此时独立的政策评价、监督部门就能起到客观评价政策、矫正政策缺失的作用。然而我国目前的政策机制缺少这样的部门。

我国的政策评估部门基本可以分为三类,一是以政策研究室、发展研究中心为代表的官方政策评估机构;二是以高校和科研机构为代表的学术型评估机构;三是以社会中介评估组织为代表的民间政策评估机构。官方政策评估机构侧重于对关系我国经济社会发展的重大政策进行评估,对于以部门规章、制度为代表的具体政策措施鲜少涉及。学术型评估机构及民间政策评估机构难以取得全国性的或涉密资料数据,直接影响其政策评估的效果。我国的政策监控机制包括人大、政府、司法部门、党、民主党派、人民群众及人民团体。然而上述监督机制中,党纪监督较为宏观,群众监督流于表面,司法部门不敢监督,人大及民主党派监督不力,政府内上级监督易包庇偏袒,只有审计能够承担起政策评价监督的重任。

2、审计机关具备开展政策审计的独立性和软硬件条件。欧美国家的行政部门首脑根据选举结果而不断变化,因此只有独立于行政部门的立法型或司法型审计机关能够中立公正的开展政策审计。而我国政治体制是中国共产党领导下的人民代表大会制度,审计机关不受党派纷争或利益集团的影响,其根本目标是维护国家财政经济秩序、保障国民经济和社会健康发展。同时我国宪法已经保证了审计机关独立行使审计监督权,不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。因此,审计机关具有政策评估监控的独立性。此外,审计机关通过历年审计积累了从宏观到微观层面的大量真实的数据,为审计机关进行政策评价监督提供了硬件基础;而审计人员跨部门、跨行业的审计经验提高了审计人员的综合分析能力,使政策审计具备软件条件,审计机关能够可靠地开展政策评价监督。

(二)政策审计能够服务于国家治理。不同的组织机构对国家治理的评价指标有所差异,如世界银行可操作的治理指标分为政府透明度、政府责任、公民参与及社会文化环境;亚洲开发银行把良好的政府治理分为政府责任、公民参与、法治与政府透明度。而道过政策审计能够有效改善政府责任、政府透明度与公民参与度这三项共同指标。

1、政策审计能够促进政府履职。审计来源于受托经济责任,通过财政财务收支审计及绩效审计,保证了财政支出的合法性与效益性。然而政策是对财政收支分配方案的制度性安排,也是财政收支审计及绩效审计的审计标准。政策扭曲将导致财政收支审计及绩效审计的审计标准失真、缺失,也是造成后两者屡审屡犯、整改困难的原因之一。因此,进一步深化财政收支审计与绩效审计、强化审计整改力度必然催生政策审计。通过政策审计,使政府关注其现有政策是否达到预期目标、是否满足了社会需求、政策是否需要调整,或为政府咨询提供政策方案分析,从而促进政府有效回应公共需求。同时,政策审计尤其是政策执行情况审计的问责,能够督促有关责任人认真履职。

2、审计结果公告能够提高政府透明度。审计结果公告是政府审计信息公开的主要方式之一,而政府信息公开又是保障公众知情权、提高政府透明度、促进依法行政的主要途径。政策审计结果公告能够改变政策信息由内部人、精英阶层垄断的情况,使公众了解政策的执行情况及是否存在政策漏洞、相对于目前的政策是否存在更好的政策方案选择,防止由于政策制定中的暗箱操作而产生的腐败。而只有社会公众掌握真实、透彻的公开信息,政府透明度才能真正提高。历年审计公告的结果已经表明,经过审计核查过、分析过、梳理过的政策信息更可靠、更专业、更能满足社会公众的需求。

3、政策审计提供了公民参与政策过程的途径。一方面,公众利用审计举报、审计请求等方式,影响政策审计项目的立项,从而通过政策审计审查公众所关注的政策。同时,政策审计过程中使用的走访、调查等手段也能吸纳公众对某项政策的意见,提高公民参与度。另一方面,政策审计的开展必然促使有关主管部门在政策过程重视公民参与,走过场式的听证会、办公室里编制的调研报告将会大为减少,公民将能真正进入政策过程。

四、我国实现政策审计的途径

(一)从深化政策执行情况审计着手。政策审计的实现不能一蹴而就,欧美国家的经验已经表明,政策审计是绩效审计发展到一定阶段的产物,其融合了管理审计、风险审计的内容。探索政策审计必须从深化政策执行情况审计入手,将政策执行情况审计向前追溯至政策制定的疏漏,向后延伸至政策调整的建议,将审计关注点从资金使用转向政策过程,将审计方法从审查核实转向模拟分析,从而逐步过渡至政策审计。

(二)提高审计对财政资金分配的话语权。目前审计对财政资金分配的影响主要体现在,对预算执行情况和决算以及其他财政收支情况进行审计,并要求有关单位根据审计决定要求进行整改。事后审计的模式决定了审计对财政资金分配的话语权不多,也是专项资金审计常常发现资金管理制度漏洞的原因。如果参考德国的模式,要求专项资金管理办法在公布前知会审计部门,并允许审计部门对有关资金管理办法进行评议,就能在问题出现前堵上制度漏洞,也就发挥审计“免疫系统”的作用。

(三)加强政策审计人才储备。GAO从1970年代开始延揽物理学家、社会学家以及计算机、医疗保障、公共政策、信息管理等方面的人才,这为其不断拓展审计内容、实现政策审计提供了必要条件。而我国审计人员以会计审计相关专业人才为主,少数为适应投资审计、计算机审计的需要相继引入的建筑、计算机专业人才。这样的人才储备难以适应政策审计发展的需要,建立多样化的审计人力资源库迫在眉睫。当前可以从丰富审计专家库做起,外聘业务部门、高校、科研机构的专家为政策审计提供咨询服务,并逐渐培养审计部门自有的人才储备。

(四)拓展政策审计公民参与途径。公民参与是提升审计在国家治理结构中地位的重要属性,也是开展政策审计的重要环节。在审计立项上,可以参考韩国的经验允许公民提出审计请求,包括在执行主要的政策和项目中滥用预算的问题;由于部门利益或小团体利益拖延政策或项目的实施;国家行政管理事务或机构需要改进的问题,从而为政策审计立项提供参考。在审计实施中,可以聘请专门的中介机构对公众进行问卷调查,掌握关于政策的第一手资料,保障审计结论的真实性,并改进行政部门的管理。

需要注意的是,政策审计的作用在于问责与建议,而不能直接参与、干涉政策制定部门的工作,这是审计的监督作用所决定的,也是保证审计独立性所要求的。

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