制度创新：强化预算外资金管理的政策选择，本文主要内容关键词为：资金管理论文,制度创新论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
最近，国务院以国发（1996）12号文件批转了五部委《关于清理检查预算外资金的意见》，明确指出：加强预算外资金管理是党中央、国务院制止“三乱”行为，防止腐败现象，治理经济环境，整顿经济秩序，增强政策实力，改善财政状况的重大决策。作为党中央、国务院整顿经济秩序和深入推进反腐败斗争而提出来的一项重要措施，当前需要采取哪些方法以保证取得最终成效？对于这一各级党政领导十分关注的问题，本文在此作一探索。
一、强化预算外资金管理刻不容缓
预算外资金是指国家行政单位及某些国家企业根据国家有关规定收取和提留安排使用（自收自支）的不纳入国家预算管理的资金。自从1954年我国财政体系开始施行预算外分配以来，已历经四十多年的变迁。改革开放以来，随着经济体制改革的深入和财税分灶吃饭、大包干制度的推行，社会财力的分配格局发生了根本性变化，预算外资金已从弥补财政预算不足的机动财力演变成为国家各级财政预算并驾齐驱的“第二预算”，成为县级财政体系的主要财力。这部分财力对于加强社会行政管理，支持地方基层政权建设，促进地方公益事业的发展发挥了积极作用。然而，由于财政体制改革中的不配套及其他种种原因，在预算外资金迅速增长的同时，预算外资金的管理却出现失控，由此带来收取中的“三乱”和支出中的“腐败”现象，并且出现挤占预算内财力的趋势，加重了社会负担，在一定程度上损害了政府形象，阻碍了社会主义市场经济机制的建立，成为社会反映强烈，人民群众不满，党中央和国家高层领导十分关注的重大现实社会经济问题。
二、导致预算外资金失控的主要原因
当前预算外资金管理失控，究其原因我们认为主要有三条。从客观上分析，一方面“三乱”之风的源头是财政体制不配套，各级财政事权过大与财源过小，各级财政预算内收入不能保证正常社会行政管理及社会公益支出的需要，将包袱甩向社会的矛盾产物。改革十多年来，我国社会经济和各项事业都得到了飞速发展，为了保证社会经济持续稳定、协调地发展，改革开放的进一步深化和社会稳定，国家陆续出台了不少增支政策，财政支出增长过猛，收支矛盾日趋突出。为了维持国家机器的正常运转，在迫不提已的情况下，将部分政策性支出甩给预算外（社会收费）负担，并以指标考核、比例分成的办法刺激收费单位的收费积极性，从而为乱收费打开口子。
另一方面，“权力介入公务”，利用职权乱收费。其突出表现一是将国家机关职责范围内的公务活动变无偿为有偿。二是利用办实体搞创收，把一部分国家机关的职能转移，分解到下层第三产业的经济实体进行有偿服务，从中收费提成。三是利用职权和行业垄断地位强行服务，从中收费，从中谋利。如拉赞助、订书刊、出广告等等不一而足。四是只收费不服务，公开敲诈勒索。调查情况显示，近年来，社会收费正在向有执法处罚权的政法、工商、城建、教育、交通、卫生等等部门集中。
然而导致当前预算外资金失控的根本原因还在于我国财政体系改革的滞后，而财政体改革滞后的背后是由于决策观念的陈旧。首先，从概念上考察，预算外分配是计划经济大一统时期的产物。50年代中期，国家开始了社会生产资料公有化、统购统销的运动。财政分配虽然从军事财政性质上开始有所松动，但是由于计划经济模式的限定，财政分配仍然是统收统支。近40年的时间国家都是实行单一的预算管理体制，预算外资金长期处于预算管理体制之外。然而这一财政体制受到改革开放大潮的强大冲击。自从党中央提出建立社会主义市场经济体制改革目标以来，我国财政体制便开始了新一轮的带根本性的变革——分级预算和复式预算。这一变革宣告了“预算外”这一财政分配制度历史使命的结束，预算外概念应寿终正寝。其次，从资金收支渠道考察，预算外资金已发生根本质变。先看收入渠道。国家财政部门规定，预算外资金来源划分为行政、事业、企业三大块。而目前的情况是行政部门的规费收入及一些税种的附加费加入，随着国家机关公务活动规范化和法制化，这一块资金国家已再三明令，全额上交国库，百分之百地归地方预算所有。事业单位的管理费、经营服务收入随着事业单位的企业化经营，将逐步转为自身经费，各级财政将视其情况给予一定经费援助。国有企业各项基金及利润留成随着利改税、现代企业制度的建立也已事实上退出预算外管理范畴。再看支出项目。目前预算外资金除了非正常运用部分以外，其支出主要分为人头经费和地方公益事业两大块。这两大块资金按国家总体改革方向，应该列入经费预算和资本（建设）预算之中。现列入预算外分配及管理，既不规范，且弊端百出。第三，从管理思路考察，沿袭计划经济体制下大财政思路的预算外资金管理模式使资金游离于国库监控之外。随着我国改革的深入，社会主义市场经济机制的建立，当今社会已形成多元利益主体，社会财力分配已打破一统天下的“大财政”格局，演变成以中央银行和财政为主渠道的多元综合调控体系。在新的调控体系下，受自身利益驱使，原预算外收入单位在与财政当局进行博弈的过程中，充分利用金融体制改革的成果，使财政当局的管理努力漏洞百出，捉襟见肘。而财政当局现行的预算外资金管理体系却至今未与中央银行联手，仍企图沿袭计划经济条件下行政集中强制管理的模式，致使强有力的管理工具和手段——国家金库无能为力、望而兴叹。
三、强化我国预算外资金管理的政策建议
根据以上分析，我们认为强化预算外资金管理，必须对“预算外”进行制度创新，建立适应社会主义市场经济体制、充分发挥国家各级金库作用的综合（复式）预算管理体系，同时要在改变社会收费办法，严格预算管理，规范财政职能，发展金融中介方面作出新的努力。
——适应社会主义市场经济体制，建立综合（复式）预算体系，所谓复式预算是预算组织的一种形式。在预算年度内，将全部的财政收入与支出按经济性质的不同，分别汇集编入两个或两个以上的收支对照表，从而增强政府宏观调控能力，促使本级财政资源的合理配置，实现社会经济发展目标。因此，从改革目标上看，国家决策层需要重新审理我国现行财政体制，从而下定决心，对“预算外”进行制度创新。一方面，摒弃“预算外”概念，废除“预算外”分配模式，将原划归预算外的资金进行分解、归流，化预算外为预算内。一是把行政机关的所有规费收入统统纳入经费预算之内；二是把事业单位经营服务收入除成本外的多余部分，以基金形式进入资本预算。在本级国有资产管理局的监督之下，委托金融中介部门运营，取得红利；对于事业单位支出不足部分，按总体社会经济发展目标需要实施援助性拨款进入经费预算。三是将企业原有预算外资金划归企业自管。另一方面，在分解原有资金的基础上，将各级国库纳入综合预算管理体系之中，综合预算体系的所有资金必须进入国库帐户，改变现今社会收费管理局实行的专户储存制度，使国库能够在以下四个方面发挥作用。一是强化行政事业单位的银行帐户管理，对规费收入进行监控；二是强化预算执行的监控；三是参与综合预算的编制；四是对建设（资本）预算进行投资咨询。国库部门的介入将为各级财政实施综合平衡奠定坚定的会计基础。
——加速行政事业单位改革进程，转变政府职能，从源头控制财政支出。机构臃肿、人员超编、政企不分是当前财政的最大困难，也是三乱之源。我们认为，解决这一问题的思路有三。第一，适应复式预算需要，迅速分离各类行政事业单位预算性质。一是对于那些直接保证国家机器正常运转的行政职能部门，在“精干高效”的原则下，该扩编的要扩编，该精简的要精简，其所有人头费及事业费必须统统进入国库，保证正常公务活动。与此同时，这些单位的所有合法收入应全部进入国库，彻底改革目前通行的按收费比例分成的办法，每年按社会效益评价指标核定经费指标。二是将为社会提供公共产品及服务的事业部门列为分离的重点。①卫生医疗系统。将医院与卫生防疫、医药检验管理、卫生行政管理机构相分离。前者实行企业化，自我经营、自负盈亏、自我发展，退出经费预算支出行列，所承担的公费医疗及医疗保险业务由消费单位以合同方式委托。后者，进入经费预算之列。②教育系统。将职业教育、学历教育与义务教育相分离。前者进入资本预算序列，可实行股份合作制，允许社会各界投资，实行董事会管理制度，现有资产由国资局授权经营或继续投资。考虑到目前教育系统的实际，财政可实行逐步退出的方式，提供一定的援助性拨款。义务教育则必须进入经费预算，打足预算，保证支出，不开口子。③文化宣传系统可采取专项事业费的形式进行支出分离。专项事业费列入经费预算；剩余部分列入资本预算之中，采取社会竞争、企业经营。至今除公共安全外的其他公共产品或服务，如科研、农村水电、城建都可列入资本预算之中，采取社会招标、委托经营方式处理。第二，严肃财政预算纪律，保证预算完成。年度综合预算的编制必须科学、合理，尚有余地，一经人大批准，就具有法律效力，各级政府、各部门单位均无权变更。追加或缩减支出必须事先报告人大例会批准。预算执行监督及拨款权应由财政立法授予同级国库。第三，明确社会收费范围、项目标准，改变现行收费办法。鉴于当前乱收费的种种弊端，国家应明确规定，只有县（市）以上级的人民政府（具体授权社会收费管理局）才有收费项目及标准的批准权，并将其收费范围、项目、标准明细在党报、电视台公布，广为张贴，做到家喻户晓。同时实施“执法开票，银行收款，财政用钱，滞缴重罚”的方法，将社会收费法制化、规范化、严密化，防止资金流失。具体操作程序是：收费单位（除执勤交警外）出示有效收费执罚证→开具收费通知单→缴费单位到社会收费管理局指定银行、指定帐号缴款→国库部门按税款入库程序处理→进入预算帐户。对于逾期不缴者，视同抗税处理。
——发展金融中介，规范财政职能。强化预算外资金管理还必须理顺财政与金融相互之间的利益关系。财政资金是国家参与国民收入分配，无偿收取的国家资金，不论其以税费哪一种形式归集都应纳入国家金库管理。然而中央银行与财政至今仍默守的“存不计息、汇不收费”的陈规在市场经济体制发展的今天受到冲击，各级财政资金在自身利益的驱使下，特别是在商业银行优惠利率的强力吸引下，纷纷脱库运营。一些财政部门为了自身的小集体利益将预算外资金（甚至从预算内资金中抽出），向企业融资或进行证券投资，以赚取利益。最终弱化了对社会收费资金的监管。
应该指出，财政资金信用化问题的形成不仅反映了我国当前利益主体多元化的格局，也反映了我国金融体制改革相对滞后，金融中介机构发展缓慢，金融工具短缺的现实状况。因此，我们认为，强化预算外资金管理，除前述两条政策变革举措之外，当前要加快金融机构的发展，大力开发创新时代需求的金融工具。特别是对于一些经济金融较发达的县（市），有关部门要放宽机构设立限制，在严格分业经营的基础上，重组金融信托和证券机构，使财政统一运用建设资金有一个组织依托。
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