三农问题的表现、成因及解决对策，本文主要内容关键词为：成因论文,对策论文,三农问题论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，根据各方面统筹发展的要求和经济体制尚不完善的实际情况，有针对性地规定了现阶段经济体制改革的五个方面的任务，要求建立有利于改变城乡二元经济结构的体制，这是全面建设小康社会直到实现现代化这个长的历史时期我国社会经济发展的根本性任务。这种根本性的社会转型，要着重解决的实质上是三农问题。目前，我国正处于全面建设小康社会的承前启后阶段，现在达到的小康还是低水平的、不全面的、发展不平衡的小康，距离“经济更加发展、民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实”的全面进步的小康社会还有很大差距，尤其是三农问题继续存在，严重制约了我国经济的发展和全面小康的实现。
一、三农问题的表现
（一）农民收入增长缓慢。
当前农产品供给形势是建国以来最好的，而农民收入问题，至少在改革开放20多年来，从未这样严峻。
1、农民的收入增长幅度明显下降。20世纪90年代中期国家采取的粮食提价策略，使粮食价格翻了一番，对提高农民收入起到了很大的促进作用。但随着市场经济的深入发展，提价策略已经很难像以前那样奏效。1997年，农民收入增长幅度降至4.6％，1998年为4.3％，1999年为3.8％，2000年是2.1％。农民收入增长幅度持续4年下滑，除1989年和1990年外，还从未出现过如此严峻的局面。2001年农民收入增长幅度有所回升，为4.2％，2002年是4.8％。6年中农民收入增长没有一年超过5％。
2、农民来自农业的纯收入绝对额开始减少。现在农民人均纯收入中来自农业的收入不到一半。绝对额最高的1997年，农民人均来自农业的收入达到过1267元，2001年降到了1165元，2002年也大致是这个水平。农民来自农业的纯收入，1998—2000年3年共减少132元。2001年由于粮价回升，农民人均增加30多元，去年和前年基本持平。这就使农业生产的增长受到非常大的影响。农业这个产业持续多年不能给其经营者增加收益，就没有人愿意再对农业进行投资，可能造成中长期农业发展后劲不足。
更突出的问题是，农民的收入达到2476元，这只是一个平均数，对中国这样的大国来说，平均数就可能掩盖许多矛盾和问题。我国现在的农村扶贫计划，解决温饱的标准是人均年纯收入达到625元，按这一标准，我国农村未解决温饱问题的贫困人口是2820万人。如果这个标准再提高200元，未解决温饱问题的贫困人口将会达到9000万人，而按国家统计局对农户分层调查的抽样情况来看，11％的农民家庭人均年收入不到1000元，按户籍来算，差不多1亿人的年均收入在1000元以下。仅有15％的农民年人均纯收入在4000元以上，也就是说3/4的农民年人均纯收入在1000-3000元之间。
从全面建设小康社会的目标来看，城乡之间的巨大差距，使整个小康社会的建设面临严峻形势。从国家统计局牵头制定的总体小康的16项检测指标来看，我们没有实现的指标，恰恰都和农业、农村问题密切相关。农民的收入问题不是单纯的农业和农村经济问题，它是和国民经济与社会发展全局紧密联系的一个重大问题。农民收入上不去，最直接的问题是严重影响了内需的扩大。就社会消费品零售总额来看，按2002年的统计资料（含县城），城镇居民占39.1％，农村居民占60.9％，而超过60％的人口购买的消费品却不到40％。农民不富裕，农民收入上不去，我们这个市场就只是一个潜在的大市场，而不是现实的大市场。
（二）城乡差距进一步扩大。
1、城乡居民收入差距大。去年全国农民人均纯收入是2476元，城镇居民的人均可支配收入是7703元，二者的比例是1∶3.1。这个差距还在不断扩大。改革开放后经历了一段城乡收入差距缩小的过程，上世纪80年代最小曾达到1.8∶1，但80年代后半期又逐步扩大，2001年的收入差距是2.9∶1，2002年则第一次突破3∶1的警戒线，而且在三至五年内，收入差距缩小的可能性不大。2001年城镇居民人均可支配收入增长8.5％，而农民是4.2％，2002年城镇居民人均可支配收入增长13.4％，而农民是4.8％，从这个角度看，目前还看不到城乡收入差距缩小的态势。
2、城乡居民的消费差距悬殊。城镇居民的可支配收入和农民的人均纯收入严格来说不可比。只要个人愿意，城镇居民的可支配收入可以全部用于个人消费，但农民的人均纯收入，首先要扣除下一年必须支出的生产费用，大约占农民人均纯收入的1/3左右；农民人均纯收入中有相当一部分是非现金收入，是实物折款。对未能出售和实现商品价值的农产品，从粮食、柴火到牲畜粪便，统计时都要计入农民的纯收入中；城镇居民7703元的可支配收入，还没有包括各级政府只对城镇居民提供的财政补贴。如果把所有东西包括城镇居民的财政补贴都折算进来，城乡居民的消费水平差距要达到6∶1。
（三）村级经济薄弱。
前几年，社会上“转制”、“转私”风盛行，村级集体经济也受到很大冲击。一些村讲改制就卖，讲股份就散，结果短期效益带来长远损失，有些村集体经济实力弱化，重新成为“经济薄弱村”。这样，在农业和农村的深层次问题没有得到完全解决的情况下，许多新的矛盾和问题又呈现出来，如结构调整、农产品销售、小城镇建设、减轻农民负担和农民增收等，这一系列问题迫切需要解决。如果村集体有雄厚的财力作支撑，这些问题的解决就相对容易。村级经济薄弱对实现农业和农村现代化是一个严重的制约。
二、存在问题的原因分析
（一）体制性障碍。
1、城乡二元结构是三农问题最根本的体制问题。通过一系列的改革，城乡二元制度结构正逐步得到弱化，但从目前看还需要进一步改革。如城乡人口流动、就业制度、子女上学、社会保险、医疗卫生等，依然是两种制度、两种待遇和两种利益格局。城乡分割、对立的二元结构，直接导致的结果是，农民被封锁在有限的耕地上，农村产生大量的剩余劳动力。由于城市铁桶一般的户籍管理制度，上亿的“打工仔”根在农村、身在城市，成为没有公民权利的“公民”。
2、宏观管理体制不健全。许多地方的管理体制由于缺乏对农业发展大政方针起主导作用的权威决策部门，致使有关农业和农村发展的方针政策的意见很难集中统一，即使意识到有问题也不能得到及时纠正，正确的意见也不能得到及时采纳。
3、统分结合的农村双层经营体制缺乏载体。当前，不管是产业化还是在产品的产供销交易过程中，农民谈判地位往往较低，经常处在不利的地位，其中关键的原因是农民没有自己的组织。虽然在名义上农民过去有信用社、供销社等各种组织，但这种组织实际是带有政府性质的，并不代表农民，自己发育起来的农民组织还很不够。一家一户的生产经营体制是有优越性的，但这种优越性的发挥，必须以把农户组织起来为前提。只有这样，才能解决小规模的家庭经营和大市场的对接问题。
（二）政策性障碍。
1、农村土地政策成为新的“剪刀差”。自上个世纪90年代以来，土地政策安排已经影响到三农问题和城乡关系，这在开发区建设、城市化和房地产开发中表现得尤其明显。一方面，由于土地政策特别是土地市场政策安排不健全，土地所有权集体所有，产权不清，导致谁对土地都没有指挥权。这样，土地在流转过程中，特别是在土地的农转非方面，土地虽然增值了，但农民却很少得到好处。另一方面，国家规定农民的土地不能进入一级市场，在二级市场上农民也没有发言权。这样就出现了强买强征、低价征购土地的行为，造成农民的土地利益流失。有关调查显示，土地流转后农民一般只拿到1/4的收益。如果按市场价格，土地会几倍甚至几十倍地升值，但农民只能按政府规定的低价（对土地的赔偿一般是前3年土地收益的4——6倍），但即使这一点有时也很难做到，真正得利的是中间商。
2、农村税费政策改革还未触及更实质的问题。目前的农村税费改革还存在很多问题：一是税收成本比较高；二是原来按人头收，现在按地亩收，即种的地越多，负担越重。根据中央要求，税改以后农民的负担不能超过税前。这些问题从政策上怎么解决，还需要探索。农村税费改革还未从根本上理顺政府和农民的分配关系。农民和城市居民纳税是两种体制。农业税目前按照农业产值的8.4％交纳，而城市人均月收入800元（有的为1000元）以下是免税的，这样就不够公平。现行的农村税费政策只是一种过渡性的改革方案，从长远看，应统一城乡税制。
3、财政金融政策安排不重视三农。农村金融供给总体不足，从金融机构得到资金支持十分困难。据统计，近年来国家金融机构向农业领域发放的贷款额度只占其贷款总额的5％，而农业投资构成中贷款比例还不到15％。中央最近发出文件，将采用3种模式、4种形式（股份制、股份合作制、联社、破产）、4种性质，对农村信用社进行改革，显示了很大的改革力度。但对农村金融而言，仅靠信用社显然还远远解决不了农村、农民和农村企业的资金供给问题。由于中国农村人口众多，国家对农业的投入与农业对投入的需求存在着巨大差距，限制了农业生产力的发展，农民靠天吃饭的现象仍然严重，特别是边远农村农民生活的基础设施仍然十分落后，造成农副产品无法及时运往市场。一方面，农副产品运不出来；另一方面，提高了工业产品的运输价格。另外，国家对粮食收购实行补贴政策，但是没有直接补给农民，而是补到了流通环节的国有粮食购销企业，减少了农民的收益。
（三）结构性障碍。
农村相对人口多，文化水平相对较低，劳动力素质低下，制约着农民收入的提高和农村经济的发展。
1、劳动力结构。由于联产承包责任制的高效率，1978年来中国农村的剩余劳动力问题日益严重。据估算，中国农村劳动力目前的总数是6亿多，以今天农村生产力的水平，按农业生产资料现有科技含量，现有机械化、现代化水平，我国现有的19.5亿亩耕地只需要1亿多劳动力就可以解决问题，其余的5亿劳动力都需要在农业之外寻找出路。
2、人地结构。我国人均耕地与世界水平相比少得可怜，即使按农村总人口（2002年8.7亿）计算，人均占有耕地仅2.38亩，实际上东部人口稠密地区人均耕地仅1亩左右。现有耕地中，2/3分布在山地、丘陵和高原地区，有灌溉设施、旱涝保收的耕地不足40％，近20％的耕地受到工业“三废”和农药污染，使每年有数百万亩土地减产，甚至绝收。干旱、半干旱地区耕地的40％受水土流失、荒漠化的侵蚀，质量严重退化。所以，在这种自然状态下，如此多的人口拥挤在如此少的土地上谋生，无论如何精耕细作，也无法获得很高的回报。
3、文化结构。我国农村人口平均教育水平不足初中。由于缺乏教育和科技投资，文盲、半文盲比重很大，非文盲中85％以上只有小学或初中水平，约5％受过职业教育和培训，所掌握的科学文化知识、生产技术、市场经济知识远不能适应市场经济、社会进步的需要。
（四）观念性障碍。
尽管现在农民的思想观念发生了很大变化，但安于现状，守摊吃饭，不想去闯，不敢摸着石头过河，就是石头露出了水面也不敢去踩，怕石头踩不稳。满足于“有吃有穿，有房子住，吃菜不用买”的现状。一些农民与外界接触少，缺乏沟通，信息量小。想出去打工，不知往哪里去，不知该干什么；想在家创收，不知干什么挣钱，不知该怎么干；想学技术，不知什么手艺好谋生。难怪有些农民无奈地说：“经商没票子，搞企业没技术，出去打工没路子”，迫使呆在农村，守在田里，只能凭着感觉走，照着老路走，跟着大家走，走来走去还是离不开家乡的田地。
三、解决三农问题的对策探索
十六届三中全会突出强调要深化农村改革，解决三农问题，统筹城乡发展，提高农民收入。我们要按照党的十六大和十六届三中全会精神的要求，紧密联系实际，树立科学发展观，高度重视农业、农村和农民问题，努力实现城乡、经济社会的协调发展。
（一）制度改革。
1、改革征地制度。十六届三中全会决议中指出：要实行最严格的土地制度，保护农民的权益。这些都是很迫切的问题，小到一个农民一个农村的家庭，大到我们一些农村的改革，全国的改革，甚至于全国的稳定都有直接的关系。要实行最严格的耕地保护制度，保证国家粮食安全；按照保障农民权益、控制征地规模的原则，改革征地制度，完善征地程序。现在耕地被侵占的情况严重，尤其是各种各样的开发区更是圈占了大量耕地。据不完全统计，全国各类开发区规划面积达3.6万平方公里，超过了全国现有城镇建设用地的总量。土地问题既是长期问题，又是短期问题，短期内要解决的问题是，土地在流转过程中如何让农民的利益流失减至最少，体现农民的所有权和收益权。要从法律上承认土地所有权和使用权全部或部分的商品性质，允许农民将土地使用权作为商品公平买卖，自由交易。例如国家征用土地时，应按市场价格，真正通过市场在买和卖中发现价格交易之后，每个村要成立土地财产委员会，专门监督对土地收益的支配。
2、改革税费制度。农村税费改革的深化，是减轻农民负担的一个有效措施。农村税费改革的实质，是要改革农村不适应生产力发展的上层建筑的某些环节，最重要的是要精简机构和人员。可通过免除农业税、农业特产税和乡镇的统筹等费来解决三农问题，目前免除农业特产税在很多省市已经推广，明年起会在全国范围内实行，但推行试点方案不是根本的解决之道，而最终要通过立法来解决。首先解决农村乱收费的问题，特别注意变相收费如赞助费等；在组织和机构上撤消乡镇一级政府机构，“有庙就有和尚在”，就存在增加农民负担的可能。从明年开始，国家每年应逐步降低农业税的税率，直至几年后降为零，到那时再重新设计城乡一体化的税制，城市市民和农村居民同等税费，统一交纳个人所得税、财产税、经营税等。
3、改革金融制度。面对加入世贸和国外银行进入中国的新形势，在加快农村信用社改革的同时，应开放农村金融市场，引进新的金融主体。应当允许城市到农村办一些金融机构，也应允许农民按照有关规定搞一些金融机构，以彻底解决农村资金供给不足问题。
4、改革户籍制度。逐步统一城乡劳动力市场，形成城乡劳动者平等就业的制度，为农民创造更多就业机会。对此，目前首先要迈出户籍制度的门槛，改革户籍制度，即从现在的身份制变成登记制。城乡二元制度应该长期和近期相结合，最终实现城乡一体化。农民在城里只要不违法，应提供给他们平等的就业机会和劳动权益，而不应该歧视。另外，发挥小城镇的作用，有利于吸收更多的农民就业，同时减轻大城市的压力，小城镇在减少城乡差别过大的过程中起桥梁作用。
（二）建立农业支持政策。
加强农业基础设施建设，改善农业生产条件，这是关系农业稳定增长、增强农业后劲的一个重要问题，因此要切实加大对农业的投入，改善农业生产条件，增强发展后劲。“多予、少取、放活”不失为是一个好的方法。政府不仅要加大对农村经济发展的支持，还要重点支持农村社会事业的发展。农业部（2002）组织的一项大型研究阐述了对加大国内农业支持的政策要求，该研究报告把中国农业支持政策体系的建立放在WTO的背景之下，提出要“加大绿箱政策支持力度”，“用足黄箱政策”，并提出了对农民进行直接补贴的建议。
（三）推进城镇化进程。
解决三农问题的根本出路，在于推进城镇化，以减少农民数量，增加农村人均资源占有量，增加农民收入。随着农业生产力水平的提高和工业化进程的加快，我国推进城镇化条件已渐成熟。现在，农产品供求关系发生了根本变化，多数农产品供求基本平衡、丰年有余，农产品商品率不断提高，为农村人口向城镇转移提供了商品保障。市场经济体制基本建成，市场在资源配置和要素流动中发挥着基础性作用，为打开城乡壁垒提供了体制性保障。特别是“入世”以后，国内外及农村与城市市场进一步相互交融，大大突破了商品流通的城乡界限。一、二、三产业结构发生了很大变化，二、三产业在国民经济中的比重已经达到85％以上，为农民向非农领域和城镇转移提供了条件。我们的社会已经发展到了加快推进城镇化的阶段。要不失时机地实施城镇化战略，不断提高城镇化水平，实现工业与农业、城市与乡村发展良性互动。发展小城镇思路，一是大力发展农产品加工业；二是参与国有企业的战略重组和改革。抓住国有企业有进有退和战略重组等机遇，创造良好环境，吸引技术、人才和相关产业向小城镇转移。小城镇要大力发展为大工业配套的零部件产业；三是发展特色块状经济，形成一个一个的专业镇和特色镇；四是发展劳动密集型产业，充分发挥小城镇在安排农民就业方面的独特作用，重点发展就业量大的产业；五是大力发展第三产业，发展各类综合性和专业性商品批发市场，加快金融、保险、信息等新型的第三产业的发展。
（四）不断提高农村劳动力素质。
努力提高农民的科学文化素质，使农民的致富本领不断增强。目前农业的发展已由过去的受资源约束转变为受资源和市场的双重约束，只有依靠科技进步和提高农民素质，才能为农民增收提供持久而强大的动力。大力发展各种职业技术教育，使目前的年轻一代至少受到九年以上的学校教育，有条件的地方要逐步实行高中义务教育，要掌握一至二门致富技术。此外，应进一步建立和完善农村科技服务体系，鼓励县、乡领导和农业科技人员利用技校、夜校和田间、地头向农民传授各种科技知识。
提高农村劳动力素质，培育农民竞争就业的后劲。无论是立足当前还是着眼未来，提高农村劳动力素质是解决农民就业增加农民收入的根本措施。提高农村劳动力的素质，主要通过以下途径来实现：一是增加对农村劳动力的教育、文化投资。政府、社会、企业等各方面要多方出资，构建完善的农村教育体系，造就一支数量庞大的、素质过硬的、适应现代农业大生产要求的农民队伍。二是采取一切有效措施和手段，通过利益机制和市场经济机制，把城市所有可发挥的科技能量和科学观念，注入到广大农村去。在农村广泛深入地普及科学技术教育，传播科学思想和科学精神，这不仅可以帮助农民加快对传统农业的改造，提高农产品的科技含量和市场竞争力，增强经济发展、脱贫致富的能力，也有利于帮助农民划清科学与迷信、文明与愚昧的界限，树立科学的世界观，从根本上铲除愚昧迷信赖以存在和蔓延的社会土壤。这样，就可以大大提高农村劳动力的素质。三是实行计划生育，优生优育。从长远上看，提高农民素质最重要、最直接、最根本的办法，就是实行计划生育，优生优育。要继续认真执行农村计划生育政策，严格控制人口增长。通过优生科技促进出生人口质量提高。
（五）提高农产品的商品率。
提高农产品的商品率和农民的就业率，是增加农民收入两个重要的途径。各级政府应该设立农村、农业发展专项基金，加大对农业的投资，包括农村基础设施和农业生产设施的建设。通过农产品的深加工，改变农村单一输出农产品的状况，使资源得以充分利用，同时增加更多的就业机会。要完善农产品市场体系，把通过流通环节的间接补贴改为对农民的直接补贴。建立农产品的深加工项目正是“直接补贴”的一个有效措施。
（六）进行农村产业结构的优化调整。
我国农村产业结构存在的问题较多，最突出的表现在农业产业结构上。粮食产业，在我国是一种劣势产业，劳动生产率低，成本高，在市场上没有竞争力。但是，长期以来，我国农民一直以生产粮食为主，粮食占播种面积的74％。这在加入WTO后更加处于劣势地位。我国农业的优势产业是劳动密集型及技术密集型产业，如蔬菜、水果、畜牧、水产品等。这些产品在国际市场上具有很强的竞争力，入世对于它们的生产者或潜在生产者意味着新的机遇。如果能大量出口这些产品就意味着大量出口了劳动力。我们应以优化品种结构、质量，增加效益为中心，积极发展高产、优质、高效农业，大力调整农产品结构，大力开发高附加值的特色品种，加快发展畜牧业、水产业，努力挖掘农业内部的就业潜力。