自治还是他治：村民自治权异变及其治理，本文主要内容关键词为：自治权论文,是他论文,村民论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D638 文献标识码：A 文章编号：1007－9092(2011)06－0066－08
村民自治是内生于中国本土的一种基层社会主义民主政治的制度创新，然而，经过30多年的实践，这项制度革新非但没有展现出期盼中的良性的乡政村治格局与民主活力，相反却陷入了各种治理困局，矛盾重重，举步维艰，出现了许多村治乱相、怪相，以致有乡村治理的一线实践者得出这样的结论：村民自治走进了死胡同。①如何认识与解决我国村民自治实践中出现的诸多问题，许多研究者进行了有益的探索。笔者则把这些问题的核心归咎于村民自治权的异变，正是因为村民自治权发生了异变，才使得村民自治的实践偏离了应有的轨道，人们才会对这种基层民主形式产生疑问：是自治还是他治？笔者将对村民自治权异变的表现及其治理展开分析，并希望引出更深入和更广泛的讨论，以希为我国村民自治的健康发展提供一些理论帮助。
一、考察村民自治权的两个维度
村民自治需要处理两类关系，一类是村庄与国家政权的关系，其核心是村庄与乡镇政权的关系，另一类是村庄与村民的关系，其核心是村务管理集团与村民的关系。②因此我们也就有了考察村民自治权的两个维度，第一个维度是村民自治权与国家政权尤其是与乡镇政权关系的维度，第二个维度是村民自治权与村民关系的维度。就第一个维度而言，村民自治权是法定的免受乡镇政权非法干预的一种自治权利，就第二个维度而言，村民自治权又是一个村域之内的公共权力。二者共同构成了村民自治权的两个方面，对于国家政权来说，村民自治权是一种自治的权利，而对于一个既定的村庄来说，它又是一个运行其内的进行村庄事务管理的公共权力。
村民自治的权利由村民自治的性质所规定。由于我国目前还没有专门的村民自治法，村民自治的权利主要是通过《中华人民共和国村民委员会组织法》(1998年正式执行，2010年10月28日重新修订，下称村委会组织法)进行界定的。村委会组织法第一条就明确规定了村民自治的地位与性质，即“为了保障农村村民实行自治，由村民依法办理自己的事情，发展农村基层民主，维护村民的合法权益，促进社会主义新农村建设，根据宪法，制定本法”。村民自治权利的一般内容主要由村委会组织法第二条规定，即“自我管理、自我教育、自我服务”与“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。村民自治权利与乡镇政权的关系集中由第五条体现，“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”，明确说明了村与乡镇政权的关系是一种“指导、支持和帮助”与被“指导、支持和帮助”的关系，以及一定条件下村对乡镇政权的工作“协助”关系。
由此可见，通过自治权利的法律赋予，村组织在形式上成为一个相对独立和自主的自治单位，与政社合一体制下的生产大队具有本质的区别。在法律关系上，村与乡镇政权已经不再是乡村合一的关系，村更不是乡镇政权的下属单位，村获得了自我发展与自我管理的权利，从而为村民自治以及农村基层民主的发展确立了法律依据。
但是，村民自治不是无序的自治，当村民自治权向上要求成为一种相对独立的自治权利时，它向下却要求成为一种要求村民服从的关于村庄事务治理的公共权力。与村民自治权利的法律赋权不同，村民自治的公共权力来源于村民的选举授权。因此，作为村庄公共权力的村民自治权要遵从一定的社会正义原则，有效地为村民的合理利益服务，否则村民可以收回向村民委员会的授权，这是村民自治权的公共本性要求。
村民自治权有其结构体系。按照村委会组织法的规定，首先，村民委员会是村域事务的日常管理者，因此也是村民自治权的最主要的掌管者。其次，村民会议是村最高“权力机关”，村民委员会向其负责并报告工作，村民会议讨论和决定村庄重大事项。再次，村民小组是村组织的次级单位，享有管理本小组的权利与权力，村民小组会议是村小组的最高“权力机构”。最后，村民是村自治权的授权者，因此也是村民自治权的终极来源，也是村民自治权的最后掌管者，但通常情况下却不是直接的行使者。
村民自治权在这两个维度上的存在性质决定了村民自治的实现程度。一方面，村民自治的权利要得当充分的保障，只有这样村民自治才能得到体制上的保证。另一方面，村民自治的公共权力又要充分保持其应有的公共性，只有这样村民自治才可以是一种村民的民主治理。村民自治的实现是村民自治权在两个维度上运动的共同结果，村民自治权在任一维度上的偏离都会产生村民自治健康发展的障碍。
二、村民自治权异变的形式与内容
村民自治权的异变，是指村民自治权在其实践过程中对其应有本性的脱离，它即是一个过程，又是一个现象，同时也是一种结果。村民自治权在上述两个维度上发生异变，一方面，在与乡镇政权的关系上，村民自治权异变为乡镇政权的附属权力，村民自治权是乡镇政权向村庄的延伸，村民自治的权利已经失去其自治的性质而成为一种“他治”的“权利”，村民自治也变成“村民他治”；另一方面，在与村民的关系上，村民自治权失去其应有的公共本性，公共权力异变为一种与村民利益对立的私人权力，村民自治也成为一种“村民他治”。
第一个维度，在乡镇政权的挤压下，村民自治的权利只是一种形式上的存在，村党委与村民委员会成为乡镇政府的派出机构，村民自治成为乡镇政府的“他治”。乡镇政权对村民自治空间的挤压是一种普遍的现象，并被认为是阻碍村民自治发展最主要的体制性障碍。如徐勇指出：“仍然是行政—命令式的治理体制，地方党政为完成日益增多的行政任务，势必将‘要办什么，不办什么，先办什么，后办什么’的主导权控制在自己手中。为此采取各种行政措施控制村民委员会，将村民委员会行政化为地方党政的一条腿，村干部成为主要完成政府任务的‘准行政干部’，其身份也由村民变为‘村官’。这种自上而下支配的官僚化体制会大大压缩村民自治的空间。”③卢福营也指出，“传统的治理体制和治理方式仍然对乡村治理实践有着深刻影响。在以权力高度集中为特点的传统乡村治理方式下，管理者习惯于一个人说了算、少数人拍板、垂直型命令、强制性执行。这种治理体制和方式在新的形势下很容易扭曲政府与村民的关系，激化干群矛盾。”④
实际上，体制上的障碍似乎并不难以理解，这与我国村民自治建立的国家意志有关。与西方国家地方自治的自然生长不同，我国的村民自治虽然一开始也是内生于农民的自我创造，但其确立和推广却来自于国家政权的推动。换句话说，我国的村民自治是一项政府主导下的制度创新或者政策创新，因此村民自治制度也就自然要含有国家的意志。总体上看，国家推行村民自治制度主要具有两个政策目标，第一是进行农村基层民主管理的创新，第二是以新型的乡村治理体系填补人民公社制度废除以后的制度真空，以把分散化的农民重新整合到国家的治理结构中来。第一个目标是显现的，自从村民自治实践肇始以来国家就显示了强烈的兴趣与推进热情。最典型的表现莫过于时任全国人大常委会主任的彭真1987年在推动《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》立法时的一番表示：“有了村民委员会，农民群众按照民主集中制的原则，实行直接民主，要办什么，不办什么，先办什么，后办什么，都由群众自己依法决定，这是最广泛的民主实践”，“八亿农民实行自治，自我管理，自我教育，自我服务，真正当家作主，是一件很了不起的事情，历史上从来没有过”。⑤第二个目标则为村民自治这项制度创新设定了体制边界。任何制度创新或者政策创新都是在一定的体制边界内进行的，国家要把村民自治控制在国家体制之内，因此社会主义国家的一些基本路线就成村民自治的体制边界，村民自治是国家控制之下的自治。这一边界在法律上体现为设定的农村基层党组织的领导核心作用以及乡镇政府对村民委员会的指导、支持和帮助职责。因此，在村庄与国家政权之间存在一个自治与控制、权利与权力的结构关系。这本身就是一种矛盾，国家在村民自治制度上的两个目标内含了一种冲突关系，在实践中也必然会表现出自治与控制的紧张状态。而具体到与村庄有直接利益关系的乡镇一级政权时，其控制的动机除了完成国家的政治功能之外，还附加了更多的资源汲取目的。乡镇政权借“指导、支持和帮助”之名，行干预和汲取之实，甚至成为一种自利性的基层政权组织。因此，村委会组织法对乡镇政权“指导、支持和帮助”的规定实际上类似于一种“后门程序”，尽管中央政府一再重申乡镇政权要尊重村庄的自治权利并“多予少取放活”，但乡镇政权还是凭借这一“后门程序”变着花样去干预村务管理。“地方党政在难以公开干预村委会选举之后，便利用行政权力控制村的领导人和村的公共治理。如对村干部实行‘诫免制’，对村级财务实行‘村财乡管’，代替村委会出让农民土地等等。人、财、物均由县乡地方政府所控制，村民自治有自治形式而无自治的内容，因此沦为空壳化。”⑥而当下在一些地方推行的“驻村干部”或者“包村干部”又进一步把乡镇政权的影响“一竿子捅到底”。
第二个维度，村民自治权为少数村务管理者所把持，成为村务管理集团的私人权力，公权力异变为私权力，村组织也成为少数人的“营利型自利组织”。⑦在这种情况下，村民自治权实际上已经蜕变为一个“权力团块”，意即少数掌权人所形成的一个封闭的权力实体。这个权力团块对于普通的村民公众来说，是脱离于他们和不可掌控的管理他们的权力；而对于少数掌权者来说，又与其内部的博弈结构有关，因此权力团块又处在不停的动态调整之中。
权力团块有其内部构成，以村支部书记为核心的党委成员与以村委会主任为核心的村委会成员是两个名义上最主要的组成部分，尽管这二者会有一定的重叠；村小组长因为负责所在小组的实际管理工作，也是权力团块的组成部分。这三者都是村民自治权的最直接掌管者和行使者。在通常所说的“两委”关系中，因为村支书居于村务领导的核心地位，又因为受乡镇政权的直接指派，因此在与村委会主任的权力博弈中经常处于主导地位，在很大程度上村民自治的权力实际上就是村支书的权力。但无论其内部如何博弈，对于广大的普通村民群众来说，它们都是一种外在的权力。
村党委、村委会及其组成是村委会组织法所明文规定的村务管理者，我们可以把他们称为法定的管理集团。除此之外，还有一些“村庄精英”，他们虽然不直接掌管权力但却可以有效影响村庄管理权力的运行，这些人也是村务管理集团的实际构成者。因此村庄的权力团块实际上是由两大部分组成的，一部分是村委会组织法所明文规定的村务管理人员，另一部分是“村庄精英”群体。这两部分人员相互博弈而又利益缠绕，共同决定了村庄的利益分配。
村民自治权在上述管理集团内部的分配可以区分出不同的“村民他治”类型。卢福营在一份研究中曾经把村民自治分为“干部支配型”、“能人主导型”与“群众自治型”三类，他所言的“能人”除了村干部之外还包括村中的“头面人物”，⑧这些头面人物与我们所说的村庄精英实际上是一致的。因此我们可以借鉴卢文的分类而把村民他治在这一维度区分为“村干部他治”与“村能人他治”，后者说明村干部与村庄精英共同分享了村庄管理的权力。还有一种极端的情形，村庄的权力为乡村黑恶势力把持，这时的村民自治只能是“村霸他治”。
第三，根据村民自治权异变在以上两个维度的不同组合，我们可以把村民自治进一步区分为以下四种类型。请见图示：
在上图中，纵坐标代表第一个维度，即村民自治权对乡镇政权的行政附属化程度，横坐标代表第二个维度，即村民自治权在村庄内部的私人化程度，四个区域分别为四种不同的组合。在第一个区域中，村民自治权的行政附属化与私人化程度均比较低，是一种村民自主型的自治。第二个区域中，虽然村民自治权的行政附属化程度较低，村庄可以自我管理，但是由于村民自治权被少数人攫取，村民自治演化为少数人的自利性自治。第三个区域中，村民自治权成为乡镇政权的附属权力，但村民自治权在村庄内部的公共性程度却比较高，这种情况下的村民自治实际上是一种行政附属型的自治，或者是行政主导下的自治。第四个区域中，村民自治权不但是乡镇政权的附属权力，而且也是村庄内部的私人化权力，是村民自治的一种非常恶劣的形态，我们把它称为附属且自利型自治。
由上可见，村民自治权在两个维度上的异变及其程度对于村民自治的实现及其程度具有决定性的作用。村民自治制度所要处理的两类关系与村民自治权在两个维度上的异变具有重要的关联，因此保持村民自治权的应有性质是实现村民自治制度的基本条件。第一，保持村民自治权的相对独立性，使其避免成为乡镇政权的附属权力是村民自治之所以成为“自治”的前提。第二，保持村民自治权的公共性，使其避免成为少数人的谋利工具是村民自治成为民主自治的重要保证。最后，我们要时刻提防村民自治权的异变，只有这样，村民自治才能健康发展。
三、村民自治权异变的治理
村民自治权异变的两个维度为其治理提供了理论进路与实践进路。从这一进路出发，村民自治权异变的治理也就转化为权力的监督与制约问题。在第一个维度上，要约束乡镇政权对村民自治权的挤压从而保证村民自治权自治的性质；在第二个维度上，要防止村民自治权向少数集团私人性权力的演化从而保证其应有的公共本性。这两项任务是需要同时进行的，但我们又发现有很多现实的困境在制约着村民自治的完善，而突破这些困境则是一个近期内很难完成的任务。
就第一维度而言，这一问题与我国权力运行的体制架构有关，即：谁来约束乡镇政权？通常说来，一个比较理想的公共权力约束体系需要广泛的社会参与，也即除了用公共权力对公共权力进行约束以外，还需要用社会权力约束公共权力。但从我国村民自治的实践情况来看，用村庄的权力约束乡镇权力只是一个美好的设想，否则村民自治权就不会向上异变为乡镇政权的附属部分。因此一个比较现实的选择是用更高层级的国家政权约束乡镇政权。但从我国当前政权的层级博弈来看，这一选择也是缺乏效率的。在这一博弈结构中，中央政权、省级政权、地级市政权以及县级政权是乡镇政权的上级政权，中央政权、省级政权、地级市政权对乡镇政权的约束是一种宏观的、间接的约束关系，它们与乡镇政权缺乏直接的利益关系，也存在着严重的信息不对称，因此这些政权对乡镇政权的约束实际上是一种虚空的约束。只有县级政权才具有约束的直接动机，但是，县级政权会对乡镇政权进行有效的约束吗？
从当前的县乡村的治理关系来看，人们很难给出一个肯定的答案。因为广大的农村地区是县乡两级政权共同的行政基础，在对村庄的管理上，县乡政权通常是利益重叠的。一方面，县级政权的农村工作和其他政策目标的实现要依赖于乡镇政权的直接分解和推进；另一方面，县级政权对农村地区也有着资源汲取的直接需要和冲动，而这些需要的满足主要是通过乡镇政权来实现的；再者，作为其直接面对的管理对象，县级政权也需要加强对农村地区的控制和管理，这些控制和管理也主要是通过乡镇政权来完成的。因此，在县乡村的治理体系中，县级政权与乡镇政权对于广大的农村地区有着共同的需要，尤其在资源的汲取上，农村是其供给的共同基础。在县乡两级政权的关系中，乡镇政权无疑充当了县级政权的派出机构，是其控制广大农村地区的有力帮手。所以，与其说县级政权会约束乡镇政权对村民自治权的挤压，还不如说它会默许和支持了这种挤压。近几年来在有些地方发生的农村粗暴征地事件就说明了这一问题，县乡政府一起粗暴地践踏了村民的利益。
因此，在现有的县乡村治理架构下，寄希望于县级政权对乡镇政权的约束以保证村民自治的健康发展有其内生的体制性障碍。这也说明了为什么一边是中央政府的“多予少取放活”，而一边是基层政府变着法子的“照拿照要照管”，正应了中国的一句老话：“现官不如现管”。鉴于此，一些研究者提出对地方行政管理制度进行改革，以在更大范围内促进中国农村基层民主的发展。如徐勇提出用“县政、乡派、村治”的模式进行乡村治理的结构转换；⑨于建嵘主张乡镇自治；⑩陈剩勇也主张把村民自治外推至乡镇自治，并进行乡镇长的公推公选，等条件和时机成熟以后再进一步筹划县域自治。(11)这些关于未来的设计固然是具有创新性的，和国家推行村民自治的初衷也是一致的，但是建立在民选基础之上的乡镇自治或者县域自治能否嵌入中国政治体制的整体框架却是令人怀疑的。它很难回答如下问题，如：自治机构应该对谁负责？对其乡民(亦或选民)负责呢，还是对其上级政府负责呢？一位民选的基层自治领袖如何能够抵制“晋升锦标赛”的诱惑呢？或者反过来说，一位民选的基层自治领袖如何能够获得其政治升迁呢？(12)在县域自治之上要不要省域的自治？区域自治与国家控制的冲突如何解决？县乡自治的性质是什么，是社区自治，还是政权自治？如果是社区自治，国家如何对规模庞大的自治群众进行控制？如果是政权自治，又会对国家的结构形式有什么影响？等等。因此，县乡自治虽然发生在政权底层，但它们却要求更宏观政治范式更新，否则将会产生巨大的制度性摩擦，这也意味着县乡自治的可行性是不足的。(13)
因此，就这一维度而言，本文的建议并不是进行如上的改革，因为它们都面临着一个天然的体制性障碍，而是尽快出台独立的村民自治法，以国家法律的形式规定村民自治的性质，尽可能地明确村庄与国家政权尤其是乡镇政权的权利与义务关系，用法律为村民自治构建保护屏障。(14)村民自治法既是对村庄的赋权法，又是对国家政权的限权法，限权是关键。村民自治权能否得到保障取决于能否有效限制国家政权尤其是乡镇政权对村庄事务的无端干预。限制国家政权，在国家政权与村民自治权之间设立必要的界线，国家政权没有正当的理由不得侵犯村民自治的权利，这是发展农村基层民主应以遵循的基本原则。村民自治法要明确村庄治理中的村务领域与政务领域并尽可能细分政务领域的构成，村务领域属于村民自治的领域，国家政权要尊重村务领域中村民自我管理的权利，政务领域才是国家政权行使其各项职能的领域，是国家政权对村庄进行管理的事务领域。村务领域与政务领域的区分构成了双方权利义务关系划分的基础，为双方的行为都确立了严格的法律依据。尤其对于乡镇政权来说，当其超越政务领域而干预村务管理时，其行为是缺乏法律依据的，村民自治组织就可以依法采取各种维权措施。这与现行的村委会组织法关于乡镇权利的含糊规定形成了鲜明的对比，村民自治法就是要通过明确的法律规定来堵塞乡镇政权可以利用的“后门漏洞”。另外，根据我国村民自治的实践情况来看，村民自治法还应对村民自治权的争端与救济做出相应的规定。
第二个维度问题的实质是谁来约束作为村域公共权力的村民自治权。在理论上，用乡镇政权对村民自治权进行监督是非常可行的路径选择。因为在现有的体制架构中，乡镇政权本身就对村庄有着很大的权力，用乡镇政权约束村民自治权是最直接和最有效率的。即便在未来村民自治法通过以后乡镇政权的干预范围得到了明确的限定，乡镇政权仍然可以根据村民的申诉依照一定的程序对村民自治权的滥用做出相应的纠正。但是，理论向实践的转化需要一个严格的道德前提，那就是乡镇政权要具有应有的律己性与公共性，能够在村民和村庄管理集团之间做一个公正的仲裁者。
因此，另一条路径就寄希望于村民自治权的内生性约束。所以一个自然而然的建议就是培育村民自治的主体，使其成为村民自治权的有效约束者。但是不论从当前的实践情况来看，还是从理论研究所揭示的问题来看，我国村民自治主体的主体性整体上发育不良，因此村民自治的主体本身也就成为一个重要的基础性问题。
这一问题有其结构性原因。首先，在广大的乡域社会，很多农民已经习惯了接受政府的安排，而对于村务管理者做出的决定也习惯于被动地或者消极地接受，参与意识淡漠。其次，农村经济社会发展的普遍落后导致很多农民在本村本土难以获得维系其家庭生计与发展的物质条件，这就使很多农民产生了对村庄事务的利益疏离感，很多农民不会把村庄事务内化为自己的事务，从而有着很强的激励去“参政议政”进而约束村庄的公共权力。再次，农村精英外流严重，使农村缺乏一个有质量、有规模的精英群体，其后果是在村域政治中很难形成多元精英良性竞争的格局，村庄权力容易为少数“能人”把持。复次，在许多农村地区，外出打工成为农民尤其是成年男性的普遍性生计选择，一年一度声势浩大的民工潮足以说明这一问题。普遍性的农民外出打工的后果是两方面的，一是直接的影响，村民自治失去了众多的参与中坚群体，自治主体减少，自治的质量和真实性均下降。(15)另一个影响是间接的，一年一度的背井离乡甚至是长年在外，农民与村庄的利益联系松散，进一步增强了对村庄的利益疏离感，村庄事务对于他们来说越发成为可有可无的事项。最后，由于交易成本、搭便车因素的存在，集体行为的组织成本高昂，加上农民群体的自觉性、组织性程度较低，村域政治中有组织的集体行动比较少见，农民利益表达的集体途径匮乏，农民的个体行为消极乏力，也进一步强化了农民对村庄事务的利益疏离。
近些年来，一些新型的村民组织在一些地区尤其是沿海发达地区开始出现并得以发展，我国的村民自治在一定程度上开始呈现多中心治理的新气象。比如卢福营的研究表明，在浙江省出现了诸如村经济合作社社员会议、合作社管理委员会等一些经济自治组织，诸如老年人协会、护村队、计生协会、禁赌协会、禁毒委员会、红白理事会、消防队、科技组、市场管理委员会等新型的民间自治组织，还有一些超村落的民间组织。(16)尽管这些组织的直接目的并不是为了约束村庄的公共权力，但其存在客观上也提供了约束公共权力的一些主体因素。但是卢福营的研究也表明，一些村民自治组织与村两委在人事上是重叠的。这反而使村民自治权更加趋于集中，因而更容易膨胀和难以约束，而有些组织是在政府的领导下设立的，(17)因而尽管组织的名目繁多，但象征意义大于实际意义，依然难以有效地监督村庄的公共权力。因此，当前在我国农村地区出现的多中心化主要还是一种“虚弱的多中心化”，并不能为公共权力的约束提供充分有效的自治主体。
笔者认为重组村民自治权、进行村民自治权内部的权力制衡体系的创新是当前最为可行的路径选择。本文的建议是，在村两委之外设立一个具有独立法律地位的监督委员会，由其行使独立的监督权。在这样的体制构架下，村党委享有领导权和重大事项的建议权，村委会享有村庄事务的决策权和执行权，村监督委员会享有独立的监督权，监督村两委对村庄公共权力的滥用问题。
现在有些地方针对村民会议、村理财小组等现有村务监督机构监督不力的情况已经开始了制度创新，整合既有的监督力量，完善村庄权力体系，成立村务监督委员会，使其对村庄权力的运行进行监督，并取得了一定的成效。(18)但后来的发展表明，村务监督委员会在实际的运行中遇到了与村两委“勾结”、监督权力得不到保证等问题，因此村庄公共权力的监督依然任重道远。
问题的症结出在哪里？本文的看法是，人们在村务监督的对象上没有确立清楚。笔者认为，村务监督的对象是村级党政组织，村级党政组织是村庄公共权力实际的行使者。但在现有的村务监督委员会的组织原则之下，村务监督委员会要听从党支部的领导，在其领导下展开工作，这就带来了监督权行使的困境：被监督的对象同时又是监督者的领导者，如何才能保证监督权的独立性？因此本文的建议是把监督权从党支部的领导下独立出来，以村民会议赋予的组织化的人民的权力监督村庄的公共权力，建立一个科学、合理的异体监督体系。当然，这需要更深入的理论与实践探索。
四、余论
中国村民自治的完善与发展是一个长期的艰巨任务。人们经常可以指出村民自治出了什么问题，但对于问题何以解决却一筹莫展。这是由我国当前的政治、经济与社会发展的状况所决定的。因此，如何破解中国村民自治的困局，这需要更多的理论努力与实践努力。当前，我国的研究者已经完成了村民自治制度的合理性论证，对实践中出现的问题进行了归纳与分析，更有人站在国家与社会关系的高度对问题的原因与实质进行了提取与概括，这都为我国村民自治的实践与完善提供了理论支持。接下来我们要如何做？再回到村民自治权异变的维度，并从我国村民自治困局所发生的情境逻辑出发，笔者提出我们进一步需要认真对待与处理两个问题：
第一，民主与发展的矛盾。民主与发展理应是良性互补的，但具体到我国乡村的治理，民主与发展却会变成一对矛盾，嵌有难以消解的冲突。村庄要自治、要民主，乡镇则要发展，这是两个不同的政策目标。尽管我们要求乡镇政府转变政府职能，要求它们更多地发挥公共服务职能，但不论发展还是服务，都需要雄厚的财政支撑。因而，乡镇政府在其职能定位上，首先是发展型政府与竞争型政府，然后才可能是服务型政府或者其他类型的政府。在以GDP为核心的发展主义驱使之下，以及在以GDP为核心的政绩考核体系的压迫之下，乡级政权向村庄汲取资源就成为一种难以避免的强大利益冲动而且很容易成功。这也是乡镇政权挤压村民自治空间的基本原因。因此，在村庄与乡镇政府之间内生着民主与发展的冲突，这一矛盾不解决，村民自治依然是乡镇政权挤压下的村民自治。
第二，村民自治物质基础的缺失。利益关系是社会制度得以建立的基本依据，村民自治也不例外。在乡村合一的人民公社时期，乡村治理建立在坚实的集体所有制经济基础之上，在人民公社、生产大队、生产小队与社员之间有着紧密的利益联系。而分田到户之后，老的物质基础被打破，与村民自治相联系的新的物质基础又是什么，这个问题显然还没有引起人们的注意。我们认为，我国村民自治的物质基础是普遍缺失的，村民对村庄事务的利益疏离就是一个典型的体现。由于广大的村民维系其家庭生计与发展的物质条件与所在的村庄事务没有过多的牵连，因此也就缺乏足够的动机去关心村务以及参政议政，包括对村域公共权力的监督与制约。当前，我国广大农村的集体经济基础薄弱，无力影响村民的生活，因此也就失去了把村民联系在一起的坚实纽带。
以上两个问题是直接制约我国村民自治发展的然而又是非常基本的深层次原因，但是国内的研究者与实践者对这两个问题的认识还处于一种不明确的状态，因此需要更广泛与深入的讨论。当然，我们也需要借鉴国际经验。村民自治是内生于中国本土的一种基层民主形式，受中国国情的制约，但并不意味着其他国家的合理经验不能够借鉴，而这方面的比较研究又是非常薄弱的。实际上，诸如日本、韩国还有一些西方发达国家的乡域自治都可以为我国提供一些有益的启示。因此如何认识与借鉴他国的经验也是我国村民自治在实践与完善过程中需要解决的一个问题。
注释：
①四川省平昌县一位资深的乡镇领导干部冯仁书记，根据其在三个乡镇基层农村工作的实际体验以及五届村民委员会换届选举的直接主持与观察，认为村民自治的作用不但难以发挥，而且还制造了矛盾与混乱，村民委员会“既不像自治组织，又不像行政组织，完全是一个畸形组织”，结果是村民不能自治也不愿自治，村民自治走进了死胡同。请参见冯仁：《村民自治走进了死胡同》，《理论与改革》2011年第1期。
②人们经常提及的村两委，即中国共产党在农村的基层组织与村民委员会，由于这二者在实践中经常是覆盖或交叉重叠的，实际上共同构成了村务管理集团的核心，因此村务管理集团与村民的关系主要是指村两委与村民的关系。
③徐勇：《论21世纪以来中国村民自治发展的走向》，载黄卫平、汪永成主编：《当代中国政治研究报告(Ⅳ)》，社会科学文献出版社2005年版，第199页。
④卢福营：《村民自治发展面临的矛盾与问题》，《天津社会科学》，2009年第6期。
⑤彭真：《彭真文选》，人民出版社1991年版，第608页。
⑥徐勇：《论21世纪以来中国村民自治发展的走向》，载黄卫平、汪永成主编：《当代中国政治研究报告(Ⅳ)》，社会科学文献出版社2005年版，第198页。
⑦一个令人费解的问题是：为什么在中国的许多农村，村民自治权这么轻易地为少数人所攫取？这可能需要从政治、社会、心理、历史、传统、文化等多个层次去解释，因而是一个浩大的工程。因为文章的重点不在于此，所以需要另辟专文讨论，也需要更多的研究者进行讨论。
⑧卢福营：《论村民自治运作中的公共参与》，《政治学研究》2004年第1期。
⑨徐勇：《县政、乡派、村治：乡村治理的结构性转换》，《江苏社会科学》，2002年第2期。
⑩于建嵘：《乡镇自治：根据和路径》，《战略与管理》，2002年第2期。
(11)陈剩勇：《村民自治何去何从——对中国农村基层民主发展现状的观察和思考》，《学术界》，2009年第1期。
(12)这些选择难题不是单纯的理论设想，在现实的乡镇民主试验中已经得到了验证。四川省平昌县在2003年曾举行过轰动一时的乡镇党委公推直选，该县也因此获得2003年度全国地方政府创新奖。冯仁书记是该次民主试验的胜利者，被公推直选为兰草镇党委书记。但他也遭遇了选择的角色困惑：“按照权利来源于谁，就向谁负责的理论，我是全镇党员选举的，我就应该向全镇全体党员负责。可问题是，事实上我更重要的是向县委负责，要执行县委的决定决议，为什么呢？因为我的升迁去留将不再是全体党员可以决定的事。也就是说，我按他们的意见去干得再好，他们最多也只能决定我能不能留在兰草当党委书记，而不能给我更高的提拔和重用。因此我更多的将是对能够提拔重用我的个人和组织负责。有人说，对上负责与对下负责是一致的，那么假如我的上级要我搞形式主义，甚至要我去做损害党员干部和群众利益的事，我听谁的呢？因此我想说，公推直选仅仅是一种民主手段，不能过于夸大其作用和效果。”请参见冯仁：《村民自治走进了死胡同》，《理论与改革》2011年第1期。
(13)近来，又有一些学者针对三农问题提出“虚省、扩县、强镇”的改革思路，这样的改革只会强化乡镇政权的权力，使其越来越实体化，对于三农问题的解决可能是有益的，而对于村民自治来说，反而是于事无补。
(14)尽管新《中华人民共和国村民委员会组织法》由中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议于2010年10月28日修订通过并于当日颁布施行，为村民自治的健康发展提供了法律帮助，但本文认为这样的立法高度还是不够的，应尽快出台专门的村民自治法，村委会组织法的相关规定可以整合进村民自治法的相关条款。
(15)比较典型的是一些地方出现了大量的“空巢”村或者“留守”村，“386170”部队构成了村庄的常住人群(“38”即妇女，“61”即儿童，“70”即老人)，妇女与老人成为村庄事务的主要参与者，其自治的真实性与有效性都没有保证。2011年春节后，一些地区的农民出于外地生活的高成本而选择在本地就业，这样在一定程度上可以改善村民自治主体的状况，但是，农民的本地就业能否成为全国的普遍情况以及在多大程度上可以促进村民自治主体的民主发育，还需要更长时间的观察。
(16)卢福营：《村民自治背景下的基层组织重构与创新》，《社会科学》，2010年第2期。
(17)卢福营：《村民自治背景下的基层组织重构与创新》，《社会科学》，2010年第2期。另外，于水等人对山西省雷雨村、中垛村和明珠村等3个行政村以及苏南、苏北地区8个城市的64个行政村(其中苏南21个村，苏北43个村)农村基层组织的实地考查也表明，尽管在许多农村地区有多种类型的基层村民组织的出现，且也呈现出村庄治理的“多元化的组织发展趋势”，但同样也存在着卢福营的研究中所揭示的问题。请参见于水、姜艳与周延飞：《村民自治背景下的农村基层组织改革——基于67个行政村的调查》，《南京农业大学学报(社会科学版)》，2010年第4期。
(18)作为一种制度创新，“村务监督委员会”在2004年6月出现于浙江省武义县后陈村。关于村务监督委员会的一个具有代表性的研究请参见卢福营《村务监督的制度创新及其绩效——浙江省武义县后陈村村务监督委员会制度调查》，《社会科学》，2006年第2期。