改进、健全省以下分税制的探讨，本文主要内容关键词为：分税制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1994年开始实行的新财税体制，按照社会主义市场经济的客观要求，在中央与省（市、自治区）两级间初步搭起了一个以“分税制”为基础的分级财政框架。新体制迄今已运行三年，成效显著，同时实际工作中有待解决的问题也不少，其中一个十分重要的问题便是省以下各级政府间的分税制体制如何建立、健全与完善。中国幅员辽阔，各省（市、自治区）和省级以下各级地方政府的情况千差万别，种种制约、关联因素错综复杂，决定了完善省以下分税制的难度相当大，同时，其意义亦非常重大：这方面的事情处理得当与否，直接关系到能否巩固1994年改革的基本制度成果，并将这一改革及相关配套改革真正引向深入。
带着这方面的问题，我们于1996年下半年先后对分处我国西、中、东部的黑龙江、哈尔滨、内蒙、湖北、武汉、广东、上海、安徽等地的省以下财政管理体制情况作了调查研究，以求摸清基本情况并理出大致思路。
一、现行体制基本评价及省以下体制的概况
调查中，地方同志对于1994年新体制的反映与评价虽然都是“一分为二”的，既肯定了进步又指出不足与问题，但总体印象是东部、中部在评价上高于西部。一些沿海或中部地区省市实际工作部门的同志，肯定现行体制明显优于分税制之前的体制，认为它具有如下几方面的突出优点：
——进一步调动了地方各级政府理财、抓经济、抓效益、抓收入的积极性，各地顺应分税制要求，都将精力和财力用在对自己有利的新财源的培育上来，千方百计寻找新的经济增长点；
——政府间财力分配的透明度高，规则比较一律，谁都会算帐，有利于长期行为的形成；
——促使地方财政实现规范管理，转变理财思路，如减少税收的随意减免，狠抓非税收入和预算外资金管理，注重自我发展与自我约束，强化支出管理等；
——在企业层次上比较讲公平竞争，有助于市场导向改革的深化。
西部欠发达地区的同志，虽然一般也不否认新体制的上述优点，但谈话中往往“一带而过”，很快转入对新体制缺点的批评。关于现行体制的缺点与问题，地方同志反映最大的，一是认为它抑制了地方对于发展第二产业的积极性，二是地方财力困难问题没有在其中得到有效解决，而尤其以欠发达地区同志的意见最为强烈。
客观地说，上述第一点问题（投资第二产业的积极性减退）其实不能简单算作新体制的缺点，在很大程度上，它正是新体制促使地方政府调整政府职能与理财行为方式、优化总体产业结构这一内在意图的体现，即通过税种划分和中央与地方非平均的共享安排，使地方政府在财源建设中降低对于加工业、烟酒类产业和一般竞争性投资项目的兴趣，而更加关心本地第三产业的发展和投资环境的优化。当然，这种由体制所逼迫的产业结构调整是痛苦的，特别对于原以烟酒作为重要财源或支柱性财源的一些欠发达地区，更是如此。由此而产生的一些新的矛盾和问题，当然也不可忽视。
第二点问题（即财力困难）确实在欠发达地区更加突出。首先，新税制在维持宏观税负基本不变的情况下，客观上使基础原材料等“上游产业”的实际税负有所上升，加工、零售等“下游产业”的实际税负有所下降，由于前者在欠发达地区比重较大，而后者在发达地区为数更多，所以这在一定程度上加大了欠发达区域企业的比较负担，同时当地的税收增加因素又大部分归中央拿走；其次，烟酒等产品的消费税100 %上交中央对于十分依重烟酒财源的欠发达区域打击最大；第三，考虑到体制必要的规范性，1994年在增值税0.75∶0.25的共享等方面没有对欠发达地区开任何优惠的口子。因此，目前欠发达地区的财政困境不但未能得到明显缓解，有些地方还有加剧迹象。在指出这一问题的同时，应当看到，按照分税制新体制的设计思路或内在逻辑，本来是具有解决欠发达地区财力困难的手段的，即中央从财力分配中拿大头之后，可以并应当逐步加大自上而下的转移支付力度，并且这种基于“因素法”的转移支付必将把财力支持的重心明显倾斜于各个欠发达省区，达到缓解它们的财力困难并合理调节区域差异的目的。但1994年之后出口退税额猛增并且大大超出测算数额等出乎意料的因素，在很大程度上打击了中央财力状况，限制了中央财政实行转移支付的能力，虽然已推出了“过渡期转移支付办法”，力度却显然不够（1995年度用于转移支付的财力约20亿元）。全面地看，欠发达地区财力困难一时比较突出这个问题，其实并不是新体制的内在缺陷，而是新体制某些重要功能尚未到位的结果。
从目前情况看，在中央与省级的体制比较一律地走上分税制轨道之后，各地省以下的体制一般也于1994年以来的三年间按中央—省的模式，在作了或多或少的调整之后向下贯彻。省级至地市级间的变化已比较多样化，至于地市与县、县与乡镇间的体制，则情况差异甚大，越是接近基层，越是呈现千差万别的情况。概括起来，有如下几方面的基本特征：
1.各地基本按中央—省模式处理省与地市的体制大框架。
在新体制明确划分中央固定收入、地方固定收入和中央、地方共享收入的前提下，绝大多数地方都进一步明确划分了省级固定收入和地市县固定收入及省与地市县的共享收入，并相应划分支出范围与责任。
2.在省与地市县体制的具体内容上，各地存有种种不同的安排与调整。
比如，黑龙江为解决省级“小马拉大车”问题，主要作了三方面调整：（1）对粮食提价增收的农业税，省里集中50%；（2）把营业税作为省与地市县共享收入，以1993年为基数，实行5∶5 分成；（3）从1994年起税收返还额超基数增长部分按各地市对省上划消费税、增值税、营业税增幅的1∶0.3系数返还给地市。省里集中的财力主要用作抗灾与贫困县补助开支。
又如，广东把营业税、企业所得税（非国有企业部分）、个人所得税、土地增值税在省与市县间按0.4∶0.6分享；内蒙将资源税的增量部分按0.5∶0.5在自治区与盟市间分享；湖北则把资源税、城建税、城镇土地使用税、耕地占用税和印花税、教育附加等分别按不同比例在省与地市间分享。
新体制规定增值税由地方分享的25%部分，有按企业隶属关系在市级与区县间再作划分的（如上海），也有按属地原则基本划给县区的（如哈尔滨、武汉）。
对于中央对地方的收入增量返还部分，也有多样化的处理：消费税、增值税增量1∶0.3系数返还部分，有全留在省级的（如广东），也有全部下到地市的（如湖北），另有省与地市各分一半的（如安徽）。
3.在大体维持省以下各级既得利益、延续原来上解、补助办法的同时，酌情加以调整。
如内蒙在核定自治区对各盟市以1993年为基数的税收返还额之后，1995年根据情况调增了包头和呼和浩特两市对自治区的体制上解数；黑龙江采取了对部分原实行总额分成的地市改为上解递增包干与定额包干等6个方面的措施，调整省以下财力分配关系，并适当照顾困难地市； 上海将增值税、城建税、教育费附加、公用事业费附加和菜地建设费等收入的增量部分与一些各自相关的统计指标、经济参数挂钩在区县间作再分配；广东则已制定了一套省以下财力转移支付方案并开始实施。
4.地市与县级间的体制和县以下的体制，各地很不一样。
比如，同在内蒙古自治区，同是地级单位，近几年收入增长较快的伊克昭盟，已相对彻底地贯彻了“分税”原则，而财政困境突出的乌兰察布盟，仍基本按企业隶属关系划分收入。呼伦贝尔盟在以“分税”为大背景的情况下，对下又区分三种体制：海拉尔等四市、旗为“定额上解，超收分成，一定五年”；满洲里市为定额上解，超收全留；其余旗市为定额补助。
县—乡级的情况悬殊更大，不少地方已初步走上分税制的路子，而欠发达地区的一些乡镇，还只能实行“收支两条线”的办法，如内蒙呼伦贝尔盟的新巴尔虎右旗和新巴尔虎左旗，对苏木（乡）基本上都实行收支两条线，只有少数已建国库的苏木，开始实行“定额补助，一年一定”。安徽六安地区的六县市都是贫困县，其乡镇财政体制概况如下：
六安市（县级市）核定收支，收支挂钩，上交递增，补助递减，一定三年
寿县划分税种，收支包干，定额上解，定额补助
霍邱县 划分税种，收支包干，超收留成，上交递增，定补递减，一定三年
舒城县 划分税种，收支挂钩，定死基数，超收留成
金寨县 划分税种，核定基数，上缴递增，补助递减，超收留成，短收不补，
暂定三年
霍山县 划分收支，分级管理，定额上交递增，定额补贴递减，一定三年
应当指出，尽管有上述种种差别及复杂纷纭的情况，但从总体上看，省以下地方财政“按税种划分收入”的特征还是比较明显或初露端倪的，即便是“老少边穷”地区之一的内蒙古自治区，从1995年决算资料看，地方各级基本上拥有（或初步形成）了自己的主体（主力）税种：
——自治区级的主体税种是金融、保险业的营业税和区级企业所得税，这两项收入占区级收入的89.8%；
——盟市级的主体税种是增值税（25%部分）和盟市级企业所得税，这两项收入占盟市级收入的49.5%；
——旗县级的主体税种是增值税（25%部分）、营业税和企业所得税，这三项收入占旗县级收入的58.1%；
——乡（镇、苏木）级的主体税种是农牧业四税，占乡镇财政收入的57.7%。
另一方面，又必须看到，1994年新体制确实带有十分浓重的过渡性色彩，尤其在省以下，保证各级既得利益的总体安排加上种种非分税制的局部体制，使“新老体制双轨运行”的情况普遍存在（只是各地新老体制因素的比重可能有所不同）。
二、关于改进健全省以下分税制若干重要问题的分析认识
（一）事权划分问题。
从逻辑关系上说，事权划分是财权划分的前提，较清晰地划开各级政府事权，对于改进、健全、完善分税制有重要意义。从调查了解的情况看，这方面需讨论的主要问题有如下几点：
1.地方各级政府都具有对一般生产项目的投资权，并产生随之而来的事权纠葛；大的方向是应当逐步“退出”。
一般竞争性生产建设项目的投资权在1994年分税制改革文件中是以含糊其辞的方式处理的，实际上中央和地方各级都可以做。由于财力的紧张，近年地方政府在预算内直接全额安排投资建项目、办企业的情况，已很少见，大量的项目以“拼盘”和“集资”或主要依靠银行贷款的方式解决资金问题。尽管新体制已在一定程度上降低了地方政府对二产项目的积极性，但各级地方决策层对于投资办企业的热情仍然是较高或“偏高”的。有的省在财政收入状况有所改善时，便马上提出要增加生产建设投资比重；即使是在得改革开放风气之先的某些沿海区域，在明确提出地方政府投资应主要转为基础设施和公益事业之后，决策层的主要注意力和兴奋点也往往还未真的转变过来；各届领导班子都把办成几个“像样的”企业作为自己“纪念碑工程”的首选。这种政府职能倾向与决策行为方式，不能不对财政分配体系产生重大影响——不论哪级财政，只要稍有可能，财力都极易被拉去办企业，各政府级次间互相“钓鱼”、集资拼盘上项目，搞得错综复杂，扭曲事权与财权的对应规范关系。这些表明，目前投资权问题总是或在前台或在后台、或明或暗地对整个财力系统的运作发生重大影响作用。要解决好这种投资权纠葛，看来还有待经济的进一步发展和市场化改革的更加深入，不可急于求成，但至少沿海地区地方政府有必要加大步伐，争取尽快从一般盈利性生产项目的投资领域退出，这样才有利于实现政府职能调整、改革配套和体制的规范化；中西部区域也有必要在大方向上和长远考虑上逐步把“退出”明朗化起来。
2.怎样看待“谁出主意谁拿钱”？
目前地方同志反映较大的问题之一是“谁出主意谁拿钱”的原则难以落实。比如，公务员工资和差旅补助标准的调整等，从中央下来了统一的杠子，但钱要地方出，财力拮据的市县便力不从心，矛盾不少。看来对此类问题需从两个角度考虑：（1 ）对某些标准（如政府系统工作人员薪金待遇）作出大致规范的全国性方案安排，是有必要的；对于标准调增时财力难以承受的地区，较正规的途径是以自上而下的转移支付方式解决所需财力问题。（2 ）今后确有必要更多地给予地方一些在标准制定与调整方面的相机决策权，因为全国绝对一律实际上做不到，对有的标准发了文也往往流为一纸空文，不如把这方面的“事权”有条件地下放一些，比如有些标准中央只规定上、下限而留出一块由地方自主决定的弹性区间，另一些标准则可让地方自定（经中央有关部门审批或备案）。
3.怎样看待地方与当地中央单位的关系？
地方政府和地方财政与当地中央单位的关系，也是一个现实生活中易产生矛盾的问题。一般而言，双方是各有职责、各备财力的，但不可能完全避免某些“你中有我，我中有你”的情形。一方面，中央单位的存在往往会从多方面产生对当地经济的幅射力，推动当地经济与社会的繁荣发展，地方对此是受惠的；另一方面，中央单位也确实会无形中增加地方财力开支的负担。比如，在我国最大的陆路边境口岸——内蒙满洲里市这样的地方，“一关五检（海关、边检、商检、动检、卫检、食检）”与铁路、邮电、驻军、矿务局等中央单位或中央企业的比重，明显高于其它地方，当地财政为这些单位与企业的职工及家属在副食、文教卫生、住房福利等方面的补贴，一年超过2000万元，相当于该地全口径财政收入的20%以上。另外，有一些公共服务在技术上是难以按中央、地方划开受益范围的（如气象台站向公众提供天气预报，等等）。因此，在这些事情上要求事权与财权按受益原则划分得绝对清晰，实际上不可能做到，但应在提倡相互间多支持、多谅解的导向下，处理好大致的财力分配框架，并因地制宜地解决好某些特殊性问题（如口岸城市财力分配政策）。
（二）地方税体系与地方税权问题。
分税制体制的健全与完善要求各级政府都能掌握某个或某些个作为自己大宗、稳定收入来源的税种，省以下各级地方政府，需形成层次比较分明、各有侧重的地方税体系。显然，现实情况与这一目标还有明显的距离，目前地方各级主体税种与分税制客观要求相比还不够清晰，有的地方某些县、乡甚至还未进入分税制的框架。尽管如此，正如前面内蒙的情况所表明的，总体的分税制初步框架（或称过渡性框架）毕竟有了，今后的任务，首先是要巩固1994年改革的基本制度成果，把这一总体的分税制框架稳定下来，其次是逐步发展各级的主体税种，逐步缩小“共享”的成分，渐进式地、因地制宜地形成各地各有特色的地方税体系框架。为此，下面三方面的问题有必要加以注重和研究：
1.目前共享税的比重已经很大，下一阶段应当尽可能不再扩大共享税范围。
按照1994年体制，现时占工商税收总额一半以上的最大的税种（增值税）是中央与地方共享的，地方所分享的那25%在许多省以下又是多级共享的，而且营业税这种地方最大宗的收入，也在许多省以下共享。因此，省以下的情况基本上可以说是多头、多级共享为主。这种办法现在当然是不得已而为之，今后的走向如何却是至为重要的。在许多的共享成分还难以减少的情况下，企业所得税的改变又迫在眉睫——因为再按行政隶属关系“条块分割”模式组织这一税种的征收，越来越违背现实经济生活的要求，与企业实行专业化联合、发展统一市场产生尖锐矛盾——但企业所得税看来还不可能交由哪一级政府专享，所以很可能又不得不在这个较有影响的税种上加大共享税因素。共享因素太多，对于今后走向较规范的分税制是不利的。鉴于这种情况，下一阶段体制调整的工作方针上应当强调严格控制共享范围，除企业所得税外，尽可能不再考虑增加新的共享税种。
2.在税制调整演变中积极培育地方税的“主力（主体）”税种。
目前地方税的各税种，除营业税还有些“主体”之相外，其它都与真正意义主体税种的地位（即能提供满足本级支出需要的较大部分财力）相距甚远。从发展的眼光看，很有必要研究如何对某几个地方税类或税种予以特别注重，并在制度安排上积极培育其向主体税种演变。结合调查情况和国际经验，我们认为应特别提出房地产税和资源税。
房地产税亦称不动产税（Real Estate Tax ）或财产税（PropertyTax），是市场经济国家较通行的地方税种。 房地产税的税基十分稳固（正如中国俗语“跑得了和尚跑不了庙”之谓），可以成为筹集财政收入的有效手段，此外还具有十分重要的经济、社会调节作用：使用房地产的生产者，因用地规模、地段位置和不动产数量等因素而获得某些级差收益，对此政府需要通过房地产税作调节，促使他们开展大体平等的竞争；对使用房地产作为消费资料的居民，房地产税则成为调节他们的个人收入分配的一种手段，使他们在个人不动产方面的动机与行为，得到一定的外部制约与引导，并适当缩小社会居民的收入悬殊。由于房地产税课征对象的复杂性，适宜由地方政府发挥其征管优势来负责征收。在西方国家的实践中，一般除了某些特殊性质的房地产外，其余不论是否属于经营性质的，均应纳入征税范围，并且按常规每隔一段时间（如三年左右）要对税基重新评估一次，评估时主要参照市场价位考虑房地产的地段因素（越是靠近商业繁荣区域，价位越高，税基越大）。因此，地方政府只要专心优化本地投资环境，搞好基础设施建设与公共服务，吸引越来越多的企业到自己的地盘上投资，就可以不断推动本地的不动产升值，扩大自己的税基，形成长久不竭的财源。在美国，不动产税是地方政府财政收入的主要支柱，1971—1986年间，占地方政府税收总收入的比重高达74—84%（《美国统计摘要》）。
目前我国城市的房地产税仅对三资企业及外国侨民征收，另有对国内单位和个人的房产税（但个人所有的非营业性房产可免税）。近年城镇地区的房产税收入虽有明显增长，但总量毕竟还比较小（一般不超过城市工商税收收入的5%）， 存在的问题一是未覆盖非经营性的房产（而私人所有的非经营性房产正呈增长之势），二是未采用考虑地段因素每隔一段时间重评一次税基的方法。
地产方面目前我国有城镇土地使用税，计税依据是土地实际占用面积，税率按城市规模大小分为四个档次，也未采取每隔一段时间重评税基的方法，其收入量比房产税还要小。
因此，综合考虑我国改革与发展的走向和房地产税改进、增长的潜力及其积极意义，很有必要把它作为今后值得重视培育的地方税主力税种之一。可考虑在时机成熟时把对外、对内不同的房地产税、房产税及土地使用税合成一个房地产税（或不动产税），借鉴市场经济的通行模式，全面征收，定期重新评估税基。
至于资源税，除特殊的资源品种之外，一般也应归入地方税种。在筹集财政收入的同时，资源税所调节的主要是自然资源的级差收益，可以发挥保护资源使之得到合理开发利用、在资源开发者之间促进公平竞争、促使产业结构和区域经济结构优化等积极作用。由于其特性，只要设计、管理得当，在一般地区，它不失为一种稳定的收入来源，在自然资源丰富地区（如我国的黑龙江、内蒙、青海、新疆等地），它更有可能成为既稳定又具规模的收入来源（1995年黑龙江的资源税收入已占全部工商税收收入的16.15%，地位仅次于营业税）， 因而这一税种尤其对于我国中西部资源丰富地区具有特别意义。1994年的税制改革已把资源税覆盖范围扩大到所有金属、非金属矿产，今后在时机成熟时，还应考虑扩大到森林、水源等。
3.地方税收立法权限与税政管理权限可渐进式适当扩大。
按照分税制体制“一级政权，一级事权，一级财权，一级税基，一级预算”的内在要求，有必要使地方政府掌握一定的根据本地实际设立、开征某些税种的权限和在一定范围内调整税目、税率等权限。1994年的新体制已在这方面开了一个头，即允许地方自行决定是否开征屠宰税和筵席税。新体制运行之后，地方设税权、税政权的问题又屡屡被人们提到：总的方向是进一步对地方扩权，这一点已无多少异议，具体尺度和步骤的掌握则有待研究讨论。调查中我们发现一些地方同志虽感到有此种“扩权”需要，但当我们在不同区域多次提出“如果现在给你们这里以设税权，你们能开征什么税种”这样一个问题时，却都没有得到任何答案。看来在目前情况下，地方小税的税种设置覆盖面还是“大体够用”的，今后可以先从地方税的税政方面逐步扩大一些地方权限，再走到立法权方面；同时考虑到工作人员素质及法律、政策完备程度等方面的制约，这个过程亦不可操之过急，步子过大，以避免发生混乱。中长期的设计，财政部领导已形成初步思路，即对涉及全局的税种，立法权、开征停征决定权、税目税率调整权继续集中在中央；属于地方但具普遍性的税种，除税收立法权、政策调整权归中央外，将具体税率（额）的确定及其它具体实施办法等税政管理权划给省（市、自治区）；同时在不影响中央宏观政策执行、不挤占中央税基和不妨碍周边地区经济发展的情况下，经中央批准后，可授权地方政府决定对具有区域性特点的税源开征新税。这一思路是符合改革要求和客观实际的。
（三）关于增值税的依法治税与改进完善问题。
1994年财税改革之后，增值税是我国最大的税种，其收入额占全部税收收入的一半以上。增值税的事情处理得好不好，事关新财税体制的巩固和财政经济的全局。一系列技术性的问题，在近三年间逐步得到解决或正在解决过程之中，但由于种种复杂因素相互交合，增值税的稽征管理仍有不少矛盾和问题，各方议论颇多。
调查中，实际工作部门的一些同志反映，与前两年的问题（如业务人员由于缺乏训练错开发票、不法之徒为牟取暴利盗卖发票、个别税务干部与外部人员相互勾结弄虚作假等）相比，一个更为严重的、可能产生全局性不良影响的新动向、新问题，是有些地方税务机关实行了增值税的所谓“定额征收”，即包税。此种做法虽然看起来在包税的区域保证了收入量，却实际上摧毁了增值税的根基，使之不成其为增值税，造成包税地方管辖范围内的企业无需按增值税条例核算并严格使用发票，因而可以把自己的增值税专用发票再“卖”出来谋利。这种在包税区域成面积的“真票假开”，虚抬进项抵扣，将大量流失其他区域的增值税税源，使其他区域的税务机关防不胜防，大大增加依法治税的难度和压力，守不住的话，也只好仿效包税。这样一来，就好比“多米诺骨牌”，一倒皆倒，不仅增值税会垮掉，而且整个新财税体制的法制环境和运行基础都可能要垮掉，结果将“一溃千里”。同时，包税后在黑市上产生的大量“真发票”供给，又迎合并刺激了走私，为走私取得合法“包装”配上了条件，而走私的猖獗将对国家的财税收入和国民经济正常秩序带来巨大的冲击和破坏。总之，增值税的包税做法，危害极大，必须引起高度重视和警惕。
现在回过头看，1994年全面推行增值税中可能有些过急之处，但世事变革无万全之策，最重要的是现在的对策。当前我们在承认增值税还存在种种问题的同时，必须明确一个至关紧要的大原则、大方向，即增值税确有必要加以调整完善，但决不能退回去，退回去搞承包是没有出路的。目前的形势正是“逆水行舟，不进则退”，建议有关方面采取严厉措施制止包税现象，并抓紧研究增值税的改进办法，加强对实际工作的指导，一方面是要使制度本身尽可能严密和可行，另一方面仍要进一步加强稽核管理。
（四）关于财—税、税—税的运作协调问题。
机构上“财税分家”和“国税、地税分家”之后，同是财税大系统之内的几个子系统如何协调彼此的运作，确是一个重要问题，也是地方同志反映颇多的问题。经过一段时间的“磨合”，有些矛盾问题已经解决或大致解决了，但仍有些矛盾在部分地方尚未得到很好解决。
比如在国税系统实行中央垂直领导之后，有一些地方又实行了县级地税局的省、市“垂直领导”，即县地税局正副局长和其他领导人的人事任命都由省、市批准，县地税局工作人员只有党的组织关系在县里。这样一来，首先，县级政府对县地税局的管理能力和县财政局对县地税局的协调能力基本丧失。地方同志反映：县政府没有自己的收入管理机关，难以对本级收入实现最基本的掌握，影响到政府全面工作的安排和职能的发挥。其次，发生县税务机关向地方政府和财政部门的讨价还价：“经费上给多少优惠，征税上尽多大努力”。县地税局作为地方税收征管机构，本来理应依法征税，有税必征，但“垂直领导”后，出现了与地方政府以征税的努力程度为要挟，多要补贴和“增收奖励”、多要经费、讨价还价的不正常现象，变成了县政府、县财政求县地税局征税。地方同志对此非常头痛：如果不答应税务部门经费加码的要求，税收任务就可能难以完成，财政收入便没有保证；如果给税务部门增加经费，一则县财政本身困难重重确实难办，二则同为政府机构和工作人员，还有一个税务部门与其它部门的平衡问题。而且，在“垂直领导”情况下，省、市上级领导还往往出面帮县地税局向县里要求增加经费，这就使县里“更加得罪不起”。
此外，还有国税部门与地税部门之间的扯皮与摩擦问题。这主要发生在两大方面：一是税收征管上，比如国税已核定的流转税税基，在地税征收城建税与附加时认为核定有误，双方各执一辞；二是人员待遇上，同为税务人员，经费情况、工作条件、生活待遇互不相同，互相攀比。
在地方的决策、动作、文件起草签署等过程中，财税、税税间的扯皮摩擦，增加了协调的难度，降低了工作效率；而从企业层次来说，最初一厂只对一个财政专管员，渐次演变成了对多个专管人员（尤其在国税、地税的征收、稽核、监察都分开之后，竟有“一厂对八员”的情况），企业多花不少时间和接待费，也苦不堪言。
针对上述问题，我们有如下几点看法：
1.按照“分税制为基础”的分级财政的内在要求，各级政府应有自己掌握的征税机关，因此，从完善省以下分税制的原则上说，县级地税局一般不宜实行省、市“垂直领导”。在目前地方税体系还未得到健全的情况下，有些地方将县级税务机关人事任免权集中到省市级手中，只应是一种过渡办法，并且特别应当强调同时对县地税机构的经费要作出合理、清楚的安排。税务机关将经费与征税努力程度挂钩向政府“讨价还价”的方式是错误的，应当批评制止，严格依法征税。
2.在国税、地税两系统之间的协调上，应建立制度和规范。双方要积极进行必要的磋商，解决好税基核定、代征、分工合作等方面的具体问题。两个系统经费与待遇的绝对一律是不可能的，但有关方面确需考虑如何掌握好大致的平衡，尽可能消除相互攀比因素。
3.对企业的税收征管，国税、地税部门都要依从改革的总体要求，树立为纳税人服务的观点，尽量考虑给企业提供一些方便。一些地方已实行的“一个征税大厅、申报纳税”的模式，代表了发展方向，值得总结经验，继续完善，逐步推广。
（五）关于政府间转移支付体系问题。
前已提及，1994年以来欠发达地区的财力困难未得明显缓解，重要原因是中央财政承担的出口退税额猛增等情况使新体制“自上而下”转移支付的功能未能到位，力度不够。新体制运行后，取消发达地区原体制内上解的递增率，使之变为定额上解，是对延续于旧体制的“自下而上”转移支付的必要修正，使发达地区得到了好处，但如不同时加大对原补助省（区）“自上而下”的财力支持力度，欠发达地区未得到好处或得到的不够多，客观上会使区域差别拉大，不利于全局的协调稳定。因此，从中央来说，亟需在已出台的过渡期转移支付办法的基础上，抓紧改进完善的工作，尽可能逐年加大转移支付力度。但同时也要看到，中央级的财力困境尚难以迅速缓解，指望中央转移支付规模很快扩大到位，亦是不现实的。在这种两难情况下，很值得注重的一条，是“两条腿走路”，加快省以下转移支付制度的建立与完善，不少地方在这方面正积极探索，部分省市的具体方案已起步实施，值得鼓励。
总体上看，我国政府间转移支付体系的中长期目标，应是形成中央、省、地市、县四级互相呼应，中央为主、省级次之、地市和县两级适当辅助的全套“自上而下”转移支付架构，那种旨在促进公共服务“均等化”的一般性转移支付，最终要落实到乡镇级基层政权，而特定目的专项转移支付，则将财力随具体项目落实在与项目相对应的政府级次上。中央已出台的过渡期转移支付办法，开始由过去的“基数法”向较为客观、科学的“因素法”转轨，是一个颇有历史意义的开端，今后还应逐步向更为彻底的“零基预算”模式靠拢，一系列对于西部地区意义重大的指标如人口密度、土地面积、高寒、多种语言文字等等，有必要适当加入计算公式之内。
省以下的转移支付，由于各省情况很不相同，现阶段应鼓励各地在多方借鉴情况下自己摸索，由粗到细，逐步走向健全完善。中央级有关方面可积极推动各地的经验交流，组织必要的人员培训和专家咨询指导。
三、省以下财政体制发展演变的中长期基本思路
基于前面的分析探讨，对于今后省以下财政管理体制总体的中长期发展思路，提出以下概略认识：
（一）要把1994年以来的新财税体制作为改进、完善省以下分税制的初始框架，坚持巩固1994年改革基本制度成果，在遇到困难、阻碍和不得不采取迂回前进方式时，大方向也决不动摇。
不论是在政府职能调整方面，还是在地方税体系建设和法制建设等方面，都有一个近期能做之事与中长期目标的差距及今后如何衔接的问题，有时无法直线式发展，便只好采取某些迂回曲折的方式（如共享税在一定阶段可能还不得不有所扩大）；有时可能由于困难和阻碍较大，会出现对于大方向的怀疑情绪和或明或暗挖除根基的情况（如增值税的“包税”），这些时候，都需要在总体决策上坚定不移地把握深化分税制改革的大方向，一切措施都应尽量为此多创造条件，少留下障碍，必要的迂回也是为了与长远目标衔接。
（二）要正视1994年体制的过渡色彩，精心把握改进、完善省以下分税制的渐进策略。
虽然中央与省的分税制1994年已有框架，但过渡色彩仍很明显，至于省以下的体制，目前“新老体制双轨运行”的过渡色彩又重于中央与省的体制。为沿着分税制大方向深化改革，应当树立“渐进式”逐步消除过渡色彩的策略思想，把省以下财政体制的改进与完善作为经济体制总体配套改革的有机组成部分，积极探索每一步的可行途径与方式，能快则快些，不能快则慢些，积小胜为大胜。
（三）要正视各地、各级情况的差异，注重从实际出发因地制宜、因级制宜，同时自上而下地逐步提高体制的规范程度。
考虑省以下财政体制的中长期发展思路，必须处理好差异性与规范性的矛盾。一方面，要承认不论在横向上（各地区相互比较）还是在纵向上（各政府级次相互比较），情况都有很多不同之处，在健全完善省以下分税制过程中，必须从实际出发，结合各地、各级特点和特定制约条件考虑可行办法；另一方面，要把握规范化导向，体制基本的性质规定并不能因各地、各级情况差异而废，而是应当在渐进过程中巩固、扩大这种基本规范。看来主要的推进线索将是“自上而下”的，即从较高政府级次间规范性的强化向较低级次传导，最终达到不仅在中央、省、地市间而且直到县、乡镇间，也形成较为清晰彻底的分税制。
基本达到上述长远目标，在我国可能需要十几年到几十年的时间。但千里之行始于足下，重要的是“坚冰已经打破，航线已经开通，道路已经指明”，只要我们在改革与发展中牢牢把握省以下财政体制问题与通盘配套间的有机联系，积极探索，持之以恒，定能一步步接近远景，对现代化事业作出我们应有的贡献。
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