风景名胜区资源保护以及保护与旅游开发的矛盾和对策——以黄山风景区为例，本文主要内容关键词为：黄山论文,为例论文,风景名胜论文,风景区论文,对策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
旅游业的发展，使风景名胜区的环境随之变化，管理工作伴随着这一发展变化所出现的新问题、新形势也随之深化。本文试从解剖黄山风景名胜区实际入手，探讨在改革开放的新形势下，风景名胜区发展中出现的新问题及应采取的举措和思路。
一、风景名胜区保护的目标和管理手段
黄山是我国首批公布的国家级重点风景名胜区，也是我国十大风景名胜中唯一的山岳风景区。1990年，经联合国教科文组织世界遗产委员会审定，正式被列入《世界文化、自然遗产名录》。次年，又被评为“中国旅游胜地四十佳”。黄山是自然名山，文化名山，中国山魂。
黄山风景名胜资源，是人类宝贵的自然、文化遗产，是不可再生的资源。因此，建设部在《关于黄山风景名胜区规划的批复》中指出：“严格保护黄山自然资源，保护其自然生态环境，是黄山管理的重大职责”。根据国家法规、政令，我们制订了“积极保护，合理利用，科学管理，造福人类”的保护方针，并提出五项保护目标：
——保护风景名胜区自然地貌使其不受破坏；
——保护风景名胜区自然生态环境系统，使之永续利用；
——保护景区内物种资源（特别是濒危物种），使其不致减少或灭绝；
——保护人文胜迹和景观资源，使之不受破坏或废圮，
——在保护的前提下，立足于对自然资源保护和人类要求相协调、相统一，人为建筑与景物环境相融洽、相辉映，进行合理开发，使旅游与环境协调发展。
为实现上述目标，决定采取强化管理，并已形成系列举措。
（一）法制管理
根据《中华人民共和国宪法）、《森林法》、《环境保护法》和国务院制订的《风景名胜区管理暂行规定》等法规，结合黄山实际，安徽省人大颁发了《黄山风景名胜区管理条例》；省政府也先后发布了《关于加强黄山风景名胜区保护管理的布告》、《关于黄山风景名胜区护林防火布告》等省级法规政令。黄山市人民政府也相应发布了关于加强环境管理、公共秩序管理、保护野生动物方面的布告。为实施三级法规、政令，黄山风景区管理委员会又制订了一系列规定和办法，严格规范着人们的行为，使资源保护管理全都纳入法制轨道。
（二）规划管理
要把风景名胜区保护好，建设好，管理好，就首先要规划好。当改革的春风在中国大地吹起，特别是邓小平同志1979年7月视察黄山，发出“把黄山的牌子打出去”指令后，中共安徽省委旋即作出发展黄山旅游事业的战略决定。1982年，省政府依据当时黄山对外开放的需要，组织考察、论证，编制了黄山总体规划。1988年报经国务院同意，建设部批准了这个规划。规划确立了“保护第一”的指导思想，规定“当建设影响风景时，前者必须服从后者”；规划提出了分区保护的设想，并把黄山划为六个游览区，五个自然保护区，提出建立外围保护带。明确指出，游览区内不得进行开发建设，以保护其自然生态；规划还规定了分级保护的原则，并按照景观质量和环境评价，分为三级保护景区，明确了相应管理规定。建设部在《批复》中除明确这些原则外，还指出：“要积极扩大游览面积，改变目前主景区人满为患的状况”，“北海、玉屏等传统的精华景区要严加保护，控制游人量”，“保护景区原有面貌”等。根据这些原则，1988年在省建设厅的指导下，编订了温泉、云谷、北海三个小区规划，确定了指导思想、性质、容量、规模的布局。总体规划和小区规划，对保护黄山遗产资源，进行有计划地开发建设，协调发展旅游与环境起到了积极作用。
十余年过去了，旅游业飞速发展，黄山面貌发生了巨大变化，总体规划的局限性已十分明显。规划对“山上容量”的预测早已突破，环境容量和景区承载力急需作出新的评估；规划的六个游览区由于游览线路条件的改变，发展不平衡，北海一带，依然“人满为患”，其它景区，成了“通道”，十分冷落；规划对生态环境，供水、排污等，都须提出新的认识；规划还要研究旅游与环境，国内旅游与国际旅游协调发展，以及与国际旅游市场接轨等问题。对吃、住、行、游、购、娱等旅游行业的同步发展，也要进行布局和论证。修订总体规划，制订旅游发展方案，已势在必行。为此，安徽省委、省政府已成立由博锡寿省长任主任，副省长王秀智、杨多良任副主任、省直11个厅局和黄山市委、市政府主要领导为成员的黄山规划委员会。这标志着黄山的规划管理已进入一个新的时期。
（三）技术管理
加强基础科学研究，是搞好风景资源保护管理的前提。近十几年来，黄山共开展二十多项基础科学研究，并相应采取了一套行之有效的技术管理措施。
1.基础调研。
包括动植物资源、风景名胜资源、人文胜迹资源等方面的调查，以及对生态环境保护的研究，制订防火、绿化、供水、排污等专业规划和实施方案。
2.环境监测研究。
建立资源数据库，不断输入调研数据；定期分类进行资源保护抽查，研究消长变化；同时进行气象监测、环境监测，结合各种数据，进行生态环境的专题研究。
3.管理措施。
(1)地貌保护管理：严禁在景区内自行开石、掏砂、取土，建筑开挖出的砂石土方要堆放在指定地点，确保山体地貌、河谷溪流、森林植被不受破坏。
(2)森林防火管理：依据黄山森林防火规划，设立马鞍山、大洋湖、平天（原字石加工）三处了望亭，了望覆盖面可达景区面积的90%。防火指挥部配有50名专业人员，实行火种管理，进入景区，室外禁止抽烟。分区制订有“扑火方案”并设有公安森林派出所，实行周边联防，已14年无森林火灾，是全国森林防火先进单位。
(3)环境卫生管理：环境卫生已纳入保护、管理、开发建设的整体计划，有一套制度、设备和专门人员，是市文明单位，省无鼠害先进风景区，被建设部授予“全国风景名胜区环境卫生达标先进单位”称号。
(4)调整燃料结构：高山景区禁止烧柴、烧煤，从烧柴油向燃气、电炊具过渡；低山景区也逐步实施这一举措，目前已限制烧煤。这样，不仅解决了烧煤对黄山松生长的影响，防止了大气污染，而且每年减少几千吨煤渣垃圾，对自然生态保护产生了深远影响，景区内森林覆盖率已由五十年代的70%，迅速上升到85%，生态环境稳步改善。
(5)野生动物驯化保护：黄山为禁猎区，不准猎取、兜售国家保护的野生动物。对自然生息繁衍的300种野生动物和170种鸟类、严加保护，同时对国家二级保护动物短尾猴进行驯化，供游人观赏。
(6)古树名木管理：分株建立技术档案，记录生态环境、消长情况和落实植保、复壮措施等。对国宝迎客松，实行专人看护、冬防支架等安全措施。
(7)景区管理：热线景点，单独出售游览证，控制客流量。疲劳景点，实行封闭轮休，让其休养生息，恢复小环境自然生态。对建筑过多的景区，实行细则管理，撤除违章建筑。在景区外建居民新村，迁出景区内的全部居民，恢复景区自然风貌。
(8)人文胜迹保护管理：重点抢修恢复寺庙古建，已修复明代古刹慈光寺，并利用其建立了“黄山博物馆”，陈列黄山自然、文化、历史等史料文物，举办摄影、绘画展览，建立文化石刻群等；现又进行恢复大雄宝殿的二期工程，陈列黄山主体模型。黄山文化和旅游文化的发掘研究工作也在进行。
二、风景名胜区保护与开发的平衡关系
保护的目的，一是声誉不受损害，二是资源永续利用。要确保资源永续利用，也要开发资源为世人造福，所以，要在保护中利用，在利用中保护。既不能把风景区封闭成自然博物馆，使之与世隔离，为了保护而保护；更不能只顾眼前，盲目开发，破坏生态环境，为开发而开发。虽然我们提出“科学保护，合理开发”，把保护与开发统一起来，在保护的前提下，有计划地进行适度开发，但是在矛盾的运动中，恰当地找出这个适度开发的“度”，使经济效益、社会效益和环境效益同步发展，却并非一件容易的事。回顾改革开放十多年的工作，黄山风景区在实践、总结、探索前进中，取得几点成功的经验。
（一）宏观上提高全民保护意识
黄山是国之瑰宝，世界遗产。宏观保护就是要以高瞻远瞩的长远观点、整体观点、法制观点和国际主义观点来洞察一切，对涉及资源保护、生态环境和旅游开发等重大问题，必须认真进行调查研究，反复论证，果断决策。当前，国民的“国宝”和遗产意识不足，长远观点、整体观点不强，单位、小团体和个人“商品”意识较浓，只想从黄山得到好处，不管资源破坏与否，更不问环境效益和社会效益如何。因此，我们宣传黄山是世界遗产，宣传黄山的地位和价值，目的是唤起人民树立主人翁思想，懂得保护黄山，人人有责！
（二）积极保护，合理开发
严格遵循已形成的科学保护生态环境和自然、文化遗产的技术程序，办理申报审批手续。
黄山的开发建设，除历史外，当代可分三个阶段，即五、六十年代的起始阶段，八十年代的仓促发展、治理整顿阶段和九十年代的深入发展阶段。随着改革开放的不断深入，黄山旅游已初具规模。为适应旅游向深层次发展的需求，按照规划，加强了基础建设，各宾馆都进行了内部改造，更新配套服务设施，提高硬件档次和接待服务水平，为把黄山推向国际旅游市场创造了条件。同时，撤除违章和临时建筑，静化了环境。
13年来，为使开发建设与环境保护同步发展，我们总投入10295万元。其中，用于服务设施的生产性投入8477万元，这包括国家拨款1769万元，贷款3986万元，自筹资金2722万元；用于基础保护的非生产性投入1818万元，包括拨款328万元，贷款1110万元，自筹383万元。目前已形成温泉、玉屏、北海、云谷、松谷、钧桥六个游览区。除云谷寺至白鹅岭全长2804米的客运索道外，游览小路，循环交织，连接着各个景区、景点，总长50788米。按照小区规划，坐落在各个游览区的宾馆、饭店等接待服务设施，建设面积已达17万平方米，各类设施占地总面积29.5公顷，为景区可至面积的1.9%。登山小道、楼台亭阁与自然风光，互相衬托，融为一体，十分和谐。现在景区内有档次不等的接待床位4200余张，其中，标准客房600间，基础设施基本配套。还有一支1200多人的科技管理和接待服务队伍，其中专业技术人员300多人，分布在科技管理、园林规划、卫生检疫、防火植保等岗位上，从事着科研和管理工作，风景资源保护完好率达98%。黄山在保护遗产资源的基础上，已形成年接待旅游者100万人的综合接待能力。
旅游业的发展，带来了显著的经济效益和社会效益。改革开放的13年来，共接待旅游者624.9万人，其中入境旅游者30万人，直接经济收入2.5亿元，创汇8000万元（外汇人民币）。在1992年的中国旅游观光年中，接待旅游者92.6万人，比上年增加18.9%。其中入境者8.1万人，较上年增加55.8%。风景区的总收入首次突破亿元大关，比上年增长19.8%。创汇3467万元（外汇人民币），比上年增长43.9%。黄山已初步实现由招待所型向旅游经营型转变。
（三）建立新的平衡关系
事物总是要发展的，在矛盾和运动中，平衡只是相对的，暂时的。随着改革开放的深化，旅游业仍在呈超前发展趋势，这就需要不断研究保护与开发、旅游与环境的协调发展问题，解决那些阻碍和制约协调发展的因素，使风景名胜事业不断前进。
旅游生态环境的保护研究尚处在起始阶段。“要加速发展旅游”和“资源必须保护”，常从不同角度提出，迫使领导者从理论和实践上去寻求合理的结合点，去论证决策。黄山初建云谷寺至白鹅岭客运索道时，众说纷纭，反对者甚多。然而，索道建成运行，对于资源破坏不大，反而又添新景，也方便了游人，世人称赞。如果片面地把这当作成功的经验，再建第二、第三条索道，把游人从四面八方拉到北海，那将事与愿违，造成主景区超负荷，人满为患，自然生态环境难免遭到破坏。但领导者如通盘考虑。合理布局，把索道的上站分别建在不同景区，则可开展分区旅游，分散游客，扩大游览线，则又是可取的。
要实现风景名胜区旅游与环境协调发展，必须以科学态度，研究环境对设施和游人的承载能力。要根据容量，通盘考虑，合理规划布局，设计旅游产品。还要再按游人、设施等诸多因素对环境影响进行评估，规划相应的环保、植保设施，使其同步发展，这就是科学的管理体系。当然，某项事物的发展，又会出现新的矛盾，需要协调解决。但只要按实际进行调整，让各景区的容量负荷都保持在70－85%，风景区就进入了良性循环，这就是保护与开发的最佳结合点。
三、旅游市场环境的综合治理
社会经济发展，工程程度提高，旅游者对消费、服务的需求也趋于多样化、享受化。这便给附近农民提供了一个比较广阔的旅游商品市场。农民受商品经济大潮冲击，在“靠山吃山”的传统意识支配下，纷纷进入景区从事个体经营，有时达千人之多。经营范围也由原来卖导游图、拐杖，发展成背包、导游、抬轿、照像、卖快餐、土特产品等。虽然这对繁荣景区旅游市场，满足游人某些需求，起到一些积极作用，但是，随之而来的消极影响，也愈加明显。坑蒙拐骗、强买强卖、滋事偷盗、打骂游客和管理人员的事，屡有发生，损毁了黄山声誉。甚至还发生过触犯法律的事件，在社会上产生极坏影响。
《黄山风景名胜区管理条例》规定，“风景区内禁止设置农贸市场”。但一下卡得太紧，市场缺乏活力，也有悖于让周边群众致富的宗旨；放得太松，管理难度增大，混乱随时又可能产生。怎样做到紧而不死，活而不乱？值得探讨。风景区不同于城市，又有突出的个性。因此，净化景区旅游市场，综合治理旅游环境，任务重、困难多，单靠教育、疏导的行政管理方式，很难从根本上解决问题。所以，黄山市政府制订了《黄山风景区综合治理方案》，发布了《关于黄山风景区公共秩序管理的布告》，以“保护第一、满意游客，依法管理、富山富民”的指导思想，广泛宣传群众，坚决取缔非法经营，限量控制，用“二、三年的时间，把山上农民逐步引到山下去”。同时，对景区的交通车辆、临时用工、外来人口等进行综合治理。
为提高群众的法律意识，黄山风景区管理委员会向黄山毗邻村镇派驻宣传队，三年四批，近百余人。同时，把保护黄山，发展旅游与周边农民的切身利益联系起来，让他们得到实惠，以增强农民的保护意识和自觉性。在142平方公里的外围保护带，与当地政府联防，与周边23个自然村签订护林防火公约，免费为他们配备通讯器材和消防设备。几年来，管理委员会还投入近百万元资助周边村镇调整产业结构，兴办乡镇企业，种植中华猕猴桃，与农民合作驯养野生短尾猴等。同时还投入近百万元为周边农民建水库、修路、架桥、改善医疗、办学条件等。昔日的山村汤口，已发展成为拥有6000余张各种接待床位和经贸市场繁荣的旅游镇。现在，80%的农民走上富裕的道路。综合治理，初见成效，这预示着黄山风景区工作正在进入良性循环，并将出现新的飞跃！
本稿收到日期：1994年3月30日