清代财政支出政策与支出结构的变动（之二），本文主要内容关键词为：之二论文,清代论文,支出论文,变动论文,财政支出论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
二
鸦片战争以后，国家财政更趋紧张，特别是太平天国起义以后，入款减少，支出顿增，户部存银几乎枯竭，即如咸丰二年（1852年）上谕：“国家经费有常，自道光二十年以后即已日形短拙，近复军兴三载，糜饷已至二千九百六十三万余两，部库之款原以各省为来源，乃地丁多不足额，税课竟存虚名！……见在部库仅存正项待支银二十二万七千余两，七月份应发兵饷尚多不敷。”（注：《皇朝政典类纂》卷173， 《国用二十·会计》。）另据当时户部银库的收支统计，也几乎是年年入不敷出（注：据彭泽益的统计改制，见《十九世纪后半期的中国财政与经济》，人民出版社1983年版，第140页。）：
表3 咸丰年间户部银库收支统计单位：两
年 度进 银出 银 盈(+)亏(-)
二年(1852)9196945 11103669 -1906724
三年(1853)5638380
9840151 -4201771
四年(1854)
10442075 10468564
-26489
五年(1855)9956867 10079189 -122322
六年(1856)9220056
9141910
+78146
九年(1859)
15580654 13350297 +2230357
十年(1860)9397441 12795530 -3398089
十一年(1861) 7108582
6581645 +526937
此后，随着财政收支规模的扩大，户部银库的出入银额相应增加，但从总体上说，虽然是经过了“同治中兴”，户部银库空虚的状况仍未改观，兹再根据有关档案统计制成下表作为参照（注：参见周育民：《甲午战后清朝财政研究》，载《中国经济史研究》1989年第4期； 彭泽益：《清代财政管理体制与收支结构》，载《中国社会科学院研究生院学报》1990年第2期。）：
表4 同光年间户部银库收支统计单位：两
年度进银 出银 盈(+)亏(-)
同治十二年(1873)11274430 11623012
-348582
光绪十七年(1891)14245372 13052961 +1192411
二十年(1894) 13381524 14154824
-773300
二十三年(1897)15540824 15142508
+398316
二十四年(1898)18359330 18010663
+348667
二十五年(1899)14543209 15258046
-714837
三十年(1904) 12941234 13639395
-698161
三十一年(1905)15962259 15483844
+478415
三十二年(1906)17344061 17045029
+299032
三十三年(1907)16076821 15347679
+729142
三十四年(1908)16502019 18047513 -1545494
以上统计11个年份，有6个年份盈余，5个年份亏空，仅就此统计来看，盈亏相抵，尚亏空银634391两。
户部银库空虚的原因，除了支出的不断增加外，与各省解部之款的拖欠亦大有关系。在鸦片战争之前，上谕已经屡屡指出，如道光十六年（1836年）上谕内阁称：“国家赋入，岁有常经，度支攸关，岂容任意延宕？是以上年曾经降旨饬催，自应遵照赶紧办理，兹据该部（户部）查明奏催各款银数，共八百七十余万两，现据各该省陆续起解，入拨到部，截至本年三月底止，仅止报拨解部共银二百六十七万……”（注：《清宣宗实录》卷282，道光十六年四月己卯。）道光十九年（1839 年）上谕又称：“国家经费有常，度支有节，凡各省应纳之赋及其余税课，均于征收后随时入拨报解，不容丝毫短少，所以重帑项而权出入。兹据户部查明，积年渐久，延欠频仍，统计欠解银数，除盐务悬引未完及帑利等款准其分别展缓外，其余拖欠有二千九百四十余万两之多。”（注：《清宣宗实录》卷323，道光十九年六月戊辰。 ）这种状况不但在道光朝未能改变，入咸丰朝之后反而变得更为严重。不得已，咸丰帝于咸丰三年（1853年）批准户部的变通措施，将原来的各省解京款项，由春秋两季报拨时“随时奏拨解部”，改为“归入冬拨案内，与各直省协拨兵饷一律酌拨”，也就是说由当年的奏拨改为年前的预拨摊解，即如上谕所称：
户部奏，部库岁需银两，请改归冬拨案内办理一折。向来户部岁需京饷，例于各省春、秋拨册内随时奏拨解部。近年以来，各省经部指拨之款，每因起解不时，以致部库时形支绌，自应先期筹画，以济要需。所有该部岁拨京饷，著准其自本年为始，归入冬拨案内，与各直省协拨兵饷一律酌拨。……各该省督抚于部拨款项，无论京饷、外饷，均宜照数起解。倘有藉词截留及率请改拨者，著户部随时查核，据实参奏（注：《清文宗实录》卷113，咸丰三年十一月戊辰。 按：彭泽益先生认为：“从1856年起，把京饷原由各省预拨改为临时定额摊派解款。”见《十九世纪后半期的中国财政与经济》第143页。 这一说法与笔者的拙见不同。）。
这一拨解制度的更张，对晚清财政体制的变化有多方面的影响，值得注意。其直接的用意当然是在于保护户部的入款和“京饷”的支出，但事实上问题依然严重。次年，上谕已经指责“山东、河南两省应解京饷银两，经户部屡次奏催，日久未据报解……仍复任意迁延”（注：《清文宗实录》卷150，咸丰四年十一月丙寅。）。咸丰九年（1859 年）上谕又指出“山东等省积年欠解京饷银两为数甚多”，据称，“各该省欠解咸丰六七八等年银三百六十六万余两……其本年山西、山东、河南、陕西、浙江、四川等省欠解银二百八十二万余两”（注：《清朝续文献通考》卷69，《国用七》，第8260—8261页。），旧欠新欠竟达648 万两之多。
又据同治二年（1863年）户部奏，“京饷报解寥寥”，该年应解京饷700万两，除山西、山东、长芦、湖北、粤海关解到地丁、盐课、 关税银21万两外，“余俱丝毫未解”，“转瞬即届五月初限，若再似此延宕，势必贻误”，而上年所欠京饷，也仍达340 余万两（注：见太平天国历史博物馆编：《吴煦档案选编》第6辑，江苏人民出版社1983年版，第88页。）。
此后欠解依旧，上谕频频，有关上谕除不断饬令地方大员将欠款“扫数解齐，毋得迟延干咎”，“毋得饰词延宕，致误要需”外（注：《清穆宗实录》卷316，同治十年七月癸丑； 《曾国藩全集·奏稿九》，岳麓书社1991年版，第5682页。），竟也近乎哀求：“当此需用孔亟，各该督抚等俱有天良，无论如何为难，总当依限速解，力顾大局。”（注：《清穆宗实录》卷329， 同治十一年二月庚辰）这从总体上反映出鸦片战争以后特别是太平天国起义以后部库的益形支绌。
其所以如此，究其根本原因，则是由于当时各项支出的增加，即所谓：“自咸丰同治以来，粤匪乱起，海疆滋事，中外用项日增月益”，“一岁所入不足供一岁之出”；即所谓：“国家岁入岁出自有常经，军兴以来，供亿浩繁，以致京师及各省库储均形支绌。事平之后，帑藏仍未裕如。”（注：参见《清朝续文献通考》卷70，《国用八》，第8265—8267页。）
晚清的财政支出已经是“迥非乾隆年间可比”。支出结构与支出总数都有较大的变化。据户部所办光绪七年（1881年）的奏销来看，“以各省陵寝供应、交进银两、祭祀、仪宪、俸食、科场、饷乾、驿站、廪膳、赏恤、修缮、河工、采办、办漕、织造、公廉、杂支等十七项为常例开支；以勇营饷需、关局经费、洋款、还债息款等四项为新增开支；以补发旧欠、预行支给两项为补支预支，以批解在京各衙门银两一项为批解支款”（注：《皇朝政典类纂》卷161，《国用八·会计》。）。 17项常例开支（注：后来在光绪《大清会典》及刘岳云《光绪岁出总表》中归并为15 项，即将“河工”归并于“修缮”项下， 将“办漕”归并于“采办”项下。），按户部的解释，“系敬遵《钦定大清会典》及《皇朝文献通考》内原有门类”，基本上等同于清代前期的支出。新增勇营饷需、关局经费、洋款、还债息款等项支出，则是“参酌近年情事纂定”，从一个重要的侧面反映出了晚清财政支出的变化，兹据刘岳云《光绪岁出总表》提供的数据列表如下（注：《清朝续文献通考》卷67，《国用五》，第8232—8233页。）：
表5 光绪年间岁出统计
年度 岁出总额 各项财政支出所占百分比
(千两) (以各类总计为100)
勇饷 局费 洋款 补支预支 常例支出
其他
十一年72735
34.7
3.3
3.6 10.2 46.2 2.0
十二年78551
35.2
3.8
3.1 9.0 46.7 2.2
十三年81280
24.8
3.3
4.6 14.2 50.3 2.8
十四年81967
27.8
3.6
4.4 5.4 55.3 3.5
十五年73079
28.2
3.8
4.3 9.3 50.7 3.7
十六年78410
25.5
3.5
4.0 12.7 49.9 4.4
十七年89355
20.4
3.5
4.3 16.3 52.7 2.8
十八年75545
24.6
4.3
6.0 9.2 52.7 3.2
十九年75513
25.3
4.2
4.8 9.5 52.8 3.4
二十年81281
23.3
3.5
4.6 10.3 55.5 2.8
由上表可以清楚地看出，光绪年间的岁出与清代前期相比，已有较大幅度的增加。岁出的增加，主要是由于新增款项使然。据上表所列新增勇饷、局费（关局经费）、洋款（还债息款）三项统计，已占岁出的30—40%左右。若将上表与光绪年间的岁入统计比较还可看出，是时的岁入略大于岁出，多少有一定的盈余。但由于统计本身存在着一些问题，“盈余”未必可靠，与“入不敷出”的纷纷陈词亦不吻合。另据遮密孙的统计，甲午（光绪二十年，1894年）之前岁出为89249000余两，与岁入相较赤字为20余万两；再据赫德的统计，甲午之后岁出为10112 万两（其中各省行政费2000万两，陆军军费3000万两，海军军费500 万两，京城行政费1000万两，旗饷138万两，宫廷经费110万两， 海关经费360万两，出使经费100万两，河道工程94万两，铁路80万两，债款开支2400万两，准备金330万两），与岁入8820万两相比，赤字达1292 万两之多（注：《中国海关与义和团运动》（帝国主义与中国海关资料丛编），中华书局1983年版，第64—65页。参见《清朝续文献通考》卷68，《国用六》，第8248—8249页。）。这是需要进一步探讨的。但不管怎么说，有一点却很清楚，这就是晚清财政支出的膨胀、财政支出结构的变动以及财政的入不敷出，均与新增支出有关。因此，需对新增支出之主要者略加分析。
首先是勇饷及其他军费开支。
在镇压太平天国起义过程中出现的勇营与清代前期战时招募的乡勇已是大为不同，由于各省的募勇筹饷多具地方色彩，“勇营饷需”年支出多少，户部很难稽查。据刘岳云《光绪岁出总表》，光绪十一年至二十年（1885—1894年）勇饷开支浮动在1826万余两至2761万余两之间。而另据记载，光绪十一年（1885年）勇营岁需银则达3400余万两，该年八月，军机大臣会同户部奏称：“自咸丰年来，各省舍兵不用而用勇，兵乃日归无用，岁仍糜额饷一千四五百万两，至今又养营勇，以户部登记册档可考者核计，约有五十四万余员名，一岁约需饷银三千四百余万两。是各省兵、勇两项已不下百余万人，岁需饷项五千余万两。再加以京外旗兵三十余万人，岁又需额项银一千余万两。就现时赋税额入连例外征收之厘金、洋税等项合计，一岁约共应收银七八千万两，其中各项每年仍约有欠完银共六七百万两不等。是竭天下之物力，八分以养兵勇！长此支销，断非经久之道也。”（注：《洋务运动》（中国近代史资料丛刊）（三），第541页。）细读之，不难体会是时绿营、八旗、 营勇之需费对国家财政带来的负担，竟是“竭天下之物力，八分以养兵勇”。其中，新增的勇饷又成为常额军费中的一项主要支出（注：按：八旗、绿营传统的“饷乾之数”，由于绿营兵的裁减，岁出已有所减少，光绪十三年各省饷乾之款为14861965两，京城6164310两，另，钱18272串，钱折银276910两。见光绪《大清会典》卷19、卷21，《户部》。又按：勇营以及绿营兵额在晚清时有变动，饷额也无一定之数，据光绪二十三年户部奏称，经裁减兵额后，是时“各省兵勇约共八十余万人，岁需饷银约共三千余万两”。这或许就是上揭赫德所谓陆军军费3000万两之由。见《清朝续文献通考》卷203，《兵二》，第9510页。）。另外， “常胜军”的军费，据统计，咸丰十一年至同治元年（1861—1864年）也达342万余两（注：彭泽益：《十九世纪后半期的中国财政与经济》， 人民出版社1983年版，第130页。）。从同治十三年（1874 年）起开始筹建的南北洋海军，在光绪初年大约年需军费400 万两左右（注：《洋务运动》（八），第483页。 按：据称：沈葆桢“奏定各省协款每年解南北洋各二百万两，专储为筹办海军之用，期以十年成南洋、北洋、粤洋海军三大支。嗣犹恐缓不及事，请以四百万两尽解北洋，俟北洋成军后再解南洋”。另据李鸿章奏，北洋海军经费，从光绪十五年正月起，“遵照新章收支”，所用款项分别归户部、兵部、工部核销。光绪十五年共新收银102万余两，开除银99万余两；光绪十六年共新收银138万余两，开除银142万余两，各不等。见朱寿朋：《光绪朝东华录》（三）， 光绪十八年五月，第3115—3116页；光绪十九年五月，第3228—3229页。）。至于晚清的军事企业以及购甲置械等支出，即可看作是洋务费支出，同时也是军费支出的一部分，其年支出数，薛福成曾略称：“欲图自强，于是不得不修炮台、购火器，不得不设船政局与机器局，……统计岁费亦不下一千数百万两。”（注：《清朝续文献通考》卷203， 《兵二》，第9507页。）这说明有些军费支出并未列入统计之内。
巨额的战时军费支出，更是另款奏销。《清史稿·食货志六·会计》述及晚清战时军费支出时云：
英人之役，一千数百万两。咸丰初年粤匪之役，二千七百万。其后江南大营月需五十万两，徽宁防营月需三十万两，则一年亦千万。湖北供东征之需者，岁四百余万，湖南亦不赀。而北路及西南各省用兵之费不与焉。同治中，曾国藩奏湘军四案、五案，合之剿捻军费，共请销三千余万两。李鸿章奏苏沪一案、二案，合之淮军西征两案，共请销一千七百余万两。左宗棠奏西征两案，共请销四千八百二十余万两。此外若福建援浙军需，合之本省及台湾军需，截至三年六月，已逾六百万两。四川、湖南援黔军需，岁约四百余万两，积五年二千万两。云南自同治二年至同治十二年，请销军需一千四百六十余万两。而甘肃官绅商民集捐银粮供军需者，五千余万两，再加各省广中额学额计之，当不下数万万。光绪中，惟中法之役三千余万两。若西征之饷，海防之饷，则已入年例岁出，不复列。
这当然只是概言之，其中尚存在许多问题。据彭泽益先生的研究统计，咸、同年间的战时军费支出，有案可稽者达到4223万两，若再加上奏销的缺漏部分和不入奏销的各种支出，估计约支出银8亿5000 万两（注：参见彭泽益：《清代咸同年间军需奏销统计》，该文已收入《十九世纪后半期的中国财政与经济》。）。与清代前期一样，晚清的战时军费支出对清廷财政带来重大影响，甚或说对晚清的财政压力更为巨大，一如光绪十二年（1886年）户部所奏：“我朝用兵之费，未有如今之多且久；财用窘乏，亦未有如今之甚者。军兴以来近三十年，用财曷止万万！迄寰宇底定，而甘肃、新疆需饷孔多，……各省关或括库储，或向商借，剜肉补疮，设法筹解，已属不遗余力，而各路犹以饷不足用，屡请于朝。”（注：《皇朝政典类纂》卷155，《国用二·节用》引邸钞。）由军费支出带来的“财用窘乏”溢于言表。
其次是外债支出。
晚清的举借外债，曾作为地方及清朝政府筹措应急款项的一种手段。从财政意义上讲，外债具有双重性质：一方面，在举借外债之时，外债是作为财政收入补苴国用的；另一个方面，在偿还外债本息之时，外债又作为财政支出而改变财政支出结构。甲午战争之前，由地方及中央政府出面承借的外债款额虽然不是太大（注：据徐义生统计，共计43笔借款，款额约为4600万两。见《中国近代外债史统计资料》，中华书局1962年版，第4—10页。），但在偿还外债时已对清廷带来一定的压力。光绪十二年（1866年）户部即奏称：“一款未清，又借一款，重重计息，愈累愈多，近来所偿息款，将近千万。上捐国帑，下竭民膏，艰窘情形，日甚一日。”（注：《皇朝政典类纂》卷155，《国用二·节用》。参见[日]滨下武志：《中国近代经济史研究》第68—69页，东京大学东洋文化研究所报告，1989年。）又据上表的统计，光绪十一年至光绪二十年（1885—1894年）每年偿还外债本息（洋款）分别占财政支出的3.1%—6%左右（合计偿还外债本息银为3440万两左右，最多的一年偿还451万余两）。光绪二十年（1894年）中日甲午战争爆发， 由于战时军费支出以及战后赔款，清廷不得不连续举借外债，随后，偿还外债更成为清廷的重负，如光绪二十二年（1896年）户部所奏：
近时新增岁出之款，首以俄法、英德两项借款（指1895年俄法借款4亿法郎，1896年英德借款1600万英镑）为大宗。 俄法借款计一年共应还本息二千一百十五万四千七百五十二佛郎，现在佛郎合银时价核算，约需银五百余万两。……英德借款计一年共还本息九十六万六千九百五十二镑，照现在金镑时价核算，约需银六百数万两。……二者岁共需银一千二百万两上下，益以所借汇丰、克萨（指汇丰借款、克萨镑款）及华商等款（指瑞记洋款）本息，并袁世凯、宋庆、董福祥、魏光焘等军饷乾则，岁增出款已不下二千万两矣。国家财赋出入，皆不常经，欲开源而源不能骤开，欲节流而流亦不能骤节，其将何以应之？此非各省、关与臣部分任其难不可（注：参见《中国海关与英德续借款》（帝国主义与中国海关资料丛编）所附光绪二十二年五月一日户部奏折，中华书局1983年版。按：1200万两债款本息分别由关税、地丁杂税、盐课、盐厘、货厘等项下摊还。户部奏折另附有《部库及各省、关认还借款清单》，可以参看。）。
在这基础上，光绪二十四年（1898年）因“日本赔款尚欠七千二百五十万两，若不续借巨款，照约于二年内还清，则已付之息不能扣回，威海之军不能早撤，中国受亏甚巨”，又向英德续借1600万镑（约合银1.12亿两）之巨款（注：参见《清朝续文献通考》卷71，《国用九》，第8273—8274页。）。每年的偿还外债支出遂达到2400万两左右（注：光绪二十五年为2227万余两，二十六年为2372万余两，二十七年为2456万余两，二十八年为2440万余两，二十九年为2408万余两，各不等。见《中国海关与英德续借款》第52页。），约占岁出的25%左右。当时的财政状况已略如赫德所说：
根据户部从残存案卷所编制的最近财政收支清表，岁入约88000000两，而岁出据说需101000000两。 岁入的四分之一以上须用于偿还旧债，收支相抵不敷部分，仍是一种亏欠，还没有款项抵还。
事实上用这样多的收入偿还旧债，是造成入不敷出的原因，因为所有这些债款的支付，都是政府从北京和各省的行政经费中扣除下来的。没有新的收入来应付新的支出。因此，如果再从收入项下提款，入不敷出的数字更要增大，欠债更多，财政势必破产……（注：1901年3月 25日《赫德致北京公使团赔款委员会意见》，见《中国海关与义和团运动》第64页。）
此后，外债与赔款俱增，据度支部所办宣统三年（1911年）预算，每年的外债与赔款支出已达5164万余两（注：《清史稿》卷125， 《食货六》。），仍是岁出之大宗。
其三是赔款支出。
赔款支出不惟是财政上的负担，而且烙记着中国近代历史上的耻辱。据汤象龙先生研究，自第一次鸦片战争以至清末，在50年的时间中，大小赔款约一百数十次，“有因战争失败而成立的，有因教案发生而成立的；有由中央政府偿付的，有由地方政府偿付的”。其中以清廷的军事赔偿与财政的关系最为密切，也最为重要，此类赔款有五次：一是道光二十二年（1842年）鸦片战争赔款2100万元（以一元折银七钱计，合银1470万两）；二是咸丰十年（1860年）英法联军赔款1600万两；三是光绪七年（1881年）伊犁偿款500万两；四是光绪二十一年（1895 年）日本赔款2亿3000万两（赔日本军费2亿两，退还辽东半岛偿款3000万两）；五是光绪二十七年（1901年）八国联军赔款4亿5000万两。 此五次赔款合计，款额已达7亿1570 万两之巨（注：参见汤象龙：《民国以前的赔款是如何偿付的》，原载《中国近代经济史集刊》第2卷，第2期，1934年，该文已收入《中国近代财政经济史论文选》。）。如果再加上分期偿款的利息，数额更巨。如八国联军赔款（即所谓“庚子赔款”）摊还期为39年，年息四厘，本息合计接近10亿两（赔款本额4.5亿两， 赔款利息5.3亿余两）。
应该说，前三次赔款支出尚在清政府的财政承受能力之内，清政府分别在地丁、盐课、关税、商捐、兵饷、厘金等项下支付，据统计，鸦片战争赔款来源及比例如下（注：彭泽益：《十九世纪后半期的中国财政与经济》，人民出版社1983年版，第16页。）：
表6 鸦片战争赔款支出与来源
赔款来源 银
两 百分比%
关 税6388000 43.28
地 丁*
3125800 21.18
盐 课 601200
4.07
兵 饷 650000
4.40
商 捐3995000 27.07
合 计
14760000100
*其中包括少量关税、盐课无法剔去计算。
可见，在偿付鸦片战争赔款中，关税（这里是粤海关税银）所占比例最大，从关税中支付的银两，约占粤海关同期税收的75%（ 1843 —1846年度，粤海关收银8559995两，拨付赔款银为6388000两），事实上已经开了用关税作为赔款主要经费来源的先例。在偿付英法联军赔款时，又在条约中正式规定了用关税作为赔款的担保，1600万两赔款，由江海关、镇海关、九江关、江汉关、浙海关、闽海关、粤海关等海关扣付的银两即达1434万余两，约占赔款额的90%（注：参见汤象龙：《民国以前的赔款是如何偿付的》，原载《中国近代经济史集刊》第2卷，第2期，1934年，该文已收入《中国近代财政经济史论文选》。），偿付伊犁赔款时，在关税、田赋附加税之外，又将厘金作为重要的偿款税源。这意味着前三次赔款虽然清朝政府的财政能力尚能承受，但已迫不得已把当时的重要税源作为挹注。
后两次赔款支出则使清朝政府财政走向崩溃。甲午战争对日本赔款2.3亿两（如果再加上利息，则达2.4亿两以上），如此巨款，清政府已无能力承担，不得不转借外债以偿赔款，其情形如下（注：据徐义生：《中国近代外债史统计资料》表一，《从甲午中日战争至辛亥革命时期清政府所借外债表》编制。中华书局1962年版。）：
表7 甲午赔款举借外债情形
借债时间借债名称 借款额
折合银两年息期限
二十一年俄法借款 4亿法郎 90517516 4% 36年
二十二年英德借款 1600万英镑
97622400 5% 36年
二十四年英德续借款
1600万英镑 112776780
4.5% 45年
以上三项借款共计3亿余两， 赔款转而成为长期的外债负担（加上前几次借款，每年须偿还本息2400余万两，已如上述）。而且，此三项借款分别以关税、货厘、盐厘担保，清廷财政更受制于债权国。此后的庚子赔款4.5亿两，更非清政府所能支付， 按照上揭赫德《致北京公使团赔款委员会意见书》中的出谋划策以及随后签订的《辛丑条约》，规定此项赔款由清政府发出债券交由各国收执，分作39年摊还，年息四厘，4.5亿两赔款，加上逐年利息，遂申算为9.8亿余两之额，赔款又转为外债负担，并由三大收入担保、摊还：1.关税担保前此借款以外的剩余，以及关税增加百分之五所得之收入；2.各通商口岸五里以内的常关税收；3.盐税担保前此借款以外的剩余。据统计，各省、关每年所摊还的赔款银额在2500万两左右，具体情况如下表所示（注：参见汤象龙：《民国以前的赔款是如何偿付的》，原载《中国近代经济史集刊》第2卷，第2期，1934年，该文已收入《中国近代财政经济史论文选》。）：
表8 各省关历年摊还庚子赔款统计 单位：两
年度 各省摊还数各海关摊还数
合计
光绪二十八年
21212500
3198367 24410867
二十九年 21162500
3005368 24167868
三十年 21137500
3641784 24779284
三十一年 21212500
3756880 24969380
三十二年 21212500
4172083 25384583
三十三年 21212500
4109156 25321656
三十四年 21212500
3849803 25062303
宣统元年 21212500
3811276 25023776
二年
21212500
3935118 25147618
总计 190787500 33479835 224267335
在庚子赔款之前已有其他债负，如果将此前的债负合而计之，开始庚子赔款之年的外债、赔款支出已在4700万两以上。下表即是光绪二十八年（1902年）的外债、赔款额数以及税项来源比例（注：据徐义生：《中国近代外债史统计资料》表九，《各省关按年摊解八项债款本息表》编制。）：
表9 光绪二十八年债款摊解
赋税厘捐种类摊解额(两)
百分比%
地丁税捐 27736657 58.12
关税与洋药税厘 11160250 23.38
盐课与盐厘 8827093 18.50
合计 47724000100
这项支出约占当时清政府财政收入额的40%和支出额的30%，由此可以了解清廷的财政负担是如何的沉重，由此也可以了解当时各种税捐的迅速增加和搜括的加剧。
上述军费、外债和赔款是晚清最主要的三项支出，而且这三项支出有着密不可分的连带关系，一如上揭汤象龙先生在《民国以前的赔款是如何偿付的》文中所指出的：“一旦对外战争爆发或对内镇压农民起义，政府军费随之膨胀；军费膨胀，外债即随之。及对外战争结束，赔款又随之。或因赔款难偿，外债又随之。此种连带的关系构成中国近代财政史的主要基础之一。”就其财政支出的性质而言，晚清的军费支出与清代前期的军费支出相比，虽然在支出数额、支出结构方面都发生了变化，但不管是其对内用于镇压人民起义或平定叛乱，还是对外防边御侮，都是为了维护封建统治。编练营勇、操练海军，是有感于“绿营之无用”，有感于“其不能当大敌、御外侮”，甚至连“土匪、盐枭亦不能剿捕”（注：张之洞：《遵旨筹议变法折》，见《张文襄公奏稿》卷32。）；后来的编练新军，则是有感于“一代有一代之兵制，一时又有一时之兵制，未可泥古剂以疗新病”（注：《清朝续文献通考》卷204， 《兵三》，第9517页。）。另外，如购置洋枪、洋炮，兴办军事企业等，在支出政策导向上具有“自强”的意味，应该是值得注意的。至于巨额的军费支出所带来的对内镇压凶残、对外不足以御敌的后果，则是清朝政府反动性与腐朽性的集中体现。外债支出与赔款支出不但标示着清政府的腐败和财政的崩溃，而且也反映出西方列强对中国侵略程度的加深。从外债的用途来看，甲午战争之前举借43笔外债，银额约为4600万两， 用途如下表所示（注：据徐义生：《中国近代外债史统计资料》第4—10页所列表重新编制。）：
表10 甲午战争之前外债用途分类
类别 银额(两)百分比%备注
军费支出 34279974 74.53
实业支出 4705640 10.23
用于轮船招商局、铁路、织布局
河工支出 2333955 5.08 用于河南、山东河工
消费性支出4500000 9.78
修建颐和园及三海、南海
其 他 173400 0.38出使经费及恤款
合 计
45992969
100
上表一目了然，所借外债主要用于军事，特别是其中有983 万两直接用于残酷地镇压人民起义，益显反动。在财政入不敷出之时， 用450万两的外债修建供统治者寻欢作乐的园林，也充分反映出清政府的腐朽。实业借款及河工借款虽具有积极意义，但比例毕竟很小。甲午战争以后的借款（1894—1911年）总额为12亿两，用于铁路、工矿的借款略有增加（占29.6%），但主要的则是为了赔款（占59.9%）（注：参见徐义生：《中国近代外债史统计资料》第90页所列表。），标示着列强对中国的掠夺。所借外债都附有苛刻的政治和经济条件（包括高额债息，用关税、厘金、盐课、地丁杂税等主要税收担保，攫取海关管理权、开埠通商权、修筑铁路权、开矿权以及优先购买债权国商品等），列强正是通过借债（资本输出）实施对中国的财政及社会经济的控制。正如列宁在《帝国主义是资本主义的最高阶段》中所说：“资本输出的利益也同样地促进对殖民地的掠夺，因为在殖民地市场上，更容易用垄断的手段排除竞争者，保证由自己来供应，巩固相当的‘联系’等等，在金融资本的基础上生长起来的非经济的上层建筑，即金融资本的政策和意识形态，加强了夺取殖民地的趋向。”（注：《列宁选集》第2卷下册， 第804页。 ）毛泽东《在中国革命和中国共产党》一文中更一针见血地指出：“帝国主义列强通过借款给中国政府，并在中国开设银行，垄断了中国的金融和财政。因此，它们就不但在商品竞争上压倒了中国的民族的资本主义，而且在金融上、财政上扼住了中国的咽喉。”（注：《毛泽东选集》合订本，第623页。）这一点，早在1896年英德、 俄法借款时盘踞中国海关总税务司要职的赫德就向伦敦政府表白过：“中国必须筹借更多的钱，……总理衙门问我是否愿意负责管理内地的土产鸦片，各通商口岸的常关、厘金、盐税等，如有可能，也都将交我管。我想法国和俄国正在企图控制中国的内地税收，交换条件是中国可以从此不再为了钱而为难。中国如果吞下这块钓饵，下一步就将被吞并了。”在争得1898年的英德续借款后，赫德又得意地说：“新借款一千六百万镑的草合同已签字。总理衙门已听从我的意见，应允由我管理盐税和厘金，以每年约五百万两的收入，作为借款担保，并允将来扩大管理范围”，此事除经济上的丰润外，并且有“政治上的重要性”（注：《中国海关与英德续借款》（帝国主义与中国海关资料丛编》，中华书局1983年版，第3—4、36页。）。这里揭示的意蕴已是再清楚不过。甲午战争以后巨额的赔款支出或转借外债，不惟是列强对中国掠夺的控制程度的再次加深，而且依据《马关条约》、《辛丑条约》规定，款额要在各主要税种中分期摊还、抵付，这样，一方面是分期摊还、抵付，使财政支出变态性膨胀（注：参见孙文学主编：《中国近代财政史》，东北财经大学出版社1990 年版，第115页。），另方面又竭力搜刮，使财政收入也变态膨胀，但因收入的相当一部分是偿款所需，政府的实际收入反而减少，致使晚清财政陷入重困而不能自拔。即使清廷灭亡后，这一问题也依然困扰着后继政府。
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