中国农地制度：一个分析框架，本文主要内容关键词为：农地论文,中国论文,框架论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农村改革以来，中国的农地制度发生了深刻的变化。改革打破了过去计划经济时代单一的公社制度，代之以自发形成、从而千差万别的农地制度。解释这些差异形成的原因和后果，可以为农村的进一步改革提供坚实的理论和实证基础。虽然国内外学者在这方面的研究已经取得了一些进展，但尚待解释的现象和需要回答的问题仍然很多。本文旨在在总结已有研究成果的基础上，为下一步的研究提供一个分析框架，以期对今后农地制度的研究有所帮助。具体说来，本文将讨论中国农地制度的现状、农地制度与经济绩效之间的关系、导致现有农地制度差异的原因，以及下一步农地制度改革应该考虑的几个基本因素。对于与农地制度有关的其它一些问题，如农地规模与单产的关系和非耕地的运作等，本文暂不涉及（注：Feder（1985 ）在理论上阐明了单产与农地规模的关系；国内外的实证研究参见鲁公路（1998）的回顾和他自己对中国南方稻区的研究。）。
一、中国农地制度的现状
农村改革的一大特点是国家从农村基层制度建设领域的逐步退出以及乡村社区权利的加强。1984年的宪法确定了村集体作为土地所有者的身份，从而使农地制度建设由国家转移到村集体手中。其后果有二：一是自发性的制度创新代替了原有的国家强制性制度安排；与这一变化相适应，第二个后果是产生了千差万别的农地制度（注：农地制度一词来源于英文land tenure一词。从字面上理解，land tenure意为对土地的占有和使用方式。它是一个比地权更广泛的概念，不仅包括地权本身，而且包括地权的交易、 实现形式和生产组织等。 “农地制度”虽不是land tenure的直译，但基本上反映了它的内涵。）。自发性的制度创新早在20世纪60年代初期的整顿时期便初见端倪，1978年之后建立起来的土地承包制更是自下而上的制度创新的典范。对村集体土地所有权的法律认定也为自发的农地制度创新奠定了法律基础。
农地制度创新既然是自发的，便不可避免地要走向多样化。这种多样化来自两方面：一方面，农地制度的核心，即地权本身，就具有多面性；另一方面，各地的自然、经济和社会条件差距甚大，建立其上的自发制度创新因此也不可能是单一的。我们知道，地权是由多种权利组成的，包括法律所有权、剩余索取权、使用权、处置权以及这些权利的可靠性等。法律所有权显然是属于村集体的，其它权利则在集体与农户之间进行程度不等的分割。农村改革使得农民具有了完整的剩余索取权，但其它权利却不是完整的。比如，土地的继承权因为我们下面要谈到的成员权而普遍没有得到尊重；由于土地在法律意义上属于集体，农户间真正意义上的土地买卖实际上是不存在的。目前农民反映最大、学术界也最关注的是农户对其所拥有的地块不具有稳定的地权。关于不稳定地权的效应，我在下一节将要详细讨论，这里只讨论它之所以产生的原因。关于这一点，周其仁和刘守英早在1988年就提出的社区成员权给出了一个很好的答案。所谓成员权，即土地集体所有制赋予村庄内部每个合法成员平等地拥有村属土地的权利。由于成员权的存在，每当一个新的合法成员进入村庄时，他都有从他人那里分得一份土地的权利，而每当一个成员离开村庄时，其他人享有将其土地平分的权利。其结果自然是土地分配随人口的变化而变化。
地权的多面性为农地制度的多样化创造了条件，而自然、社会和经济条件的地区差异则是这种多样化的诱因。既然制度创新是自发的，则它必定与创新者的利益相关联，而后者又大体上是地方条件的函数。地方条件的差异，导致村民间的利益结构发生变化，从而产生不同的制度创新。目前，中国农村有六种主要的农地制度类型。
第一种类型是农户经营加“大稳定、小调整”。这是最普遍的一种类型，被中等发达地区广泛采用。在多数情况下，这种农地制度是在农民自发要求下形成的。产生这一制度安排的动因既可能是农民在成员权保障下对公平的诉求，也可能是为保证集体生存而做的一种集体理性选择。我们将在第三节中讨论这个问题。第二种类型是由山东平度县首创的两田制。它的核心思想是通过土地招租的形式来模拟市场的土地交易。其做法是将口粮田以外的土地全部收回，然后招租。招租实际上是一个显示农户生产能力和愿望的过程；因此，在一定时期内，这种办法基本上可以达到完善的市场配置所能达到的效果，即土地的边际产出在全体农户间趋于一致。但是，经过三五年之后，由于人口和其它经济因素的变化，原先有能力且愿意多耕种土地的农户可能不再愿意种那么多的地，而原先种地较少的农户却可能变得愿意种更多的地。这样一来，重新招租势在必行。事实上，平度正是这样做的。第三种类型是以机械化集体耕作为特点的苏南模式。这一模式比平度走得更远，到了放弃家庭生产的地步。但是，这一特点并不一定是苏南模式的弊病。从生产组织和分配的角度来看，它与我们下面要介绍的土地股份制相近。这一模式的主要问题在于模糊了农户与土地之间的权属关系；同时，大规模以工业补贴为支撑的机械化作业与中国目前的比较优势脱节（文贯中，1998）。
以上三种类型要么意味着农户地权的残缺，要么意味着农户不再直接享有地权。除第一种类型为农户自发的选择外，后两种类型均带有地方政府行为的痕迹。值得注意的是，山东和苏南直到最近仍以发达的集体经济而闻名，长期的集体经济传统也许是它们采用非市场手段的重要原因之一。换言之，制度创新者的意识形态可能是决定创新走向的重要因素。与上述三种低个人化类型相对照，下面的三种类型则是朝着更加个人化的方向发展。
第四种类型是以贵州湄潭县为代表的“生不增、死不减”模式，除1984年进行过一次调整以外，湄潭十五年来没有进行过一次土地调整。这种制度目前已在贵州全省推广，并以地方法规的形式确定耕地承包期五十年不变，非耕地承包期六十年不变。此项法规的影响是深远的。如此之长的承包期已经接近永佃制，是在集体所有制下最具个人化特征的农地制度。第五种类型是以浙南为代表的温州模式。尽管没有政府的干预，温州地区的土地调整微乎其微；同时，土地租凭市场非常活跃，通过市场的土地集中程度不亚于苏南地区。最后，第六种类型是以广东南海为代表的土地股份制。在土地股份制下，每个农户拥有一定的集体土地的股份，但此股份并不具体对应某一相应的地块。这样一来，集体所有制被个人化了，但个人化之后的产权并没有对经营规模的扩大形成约束，因为集体可以将土地统一发包给当地或外地的农民。因此，土地股份制是解决土地的法律所有与土地的占有和经营之间矛盾的一次成功的尝试。（注：但是，这不能反过来用以证明集体土地所有制的合理性（这种观点参见折晓叶，1997）。集体土地所有制为土地股份制设定了条件，但是，这条件本身不一定是必要的。不能排除的可能是，私有制下也会产生土地股份制。同时，由私有制出发，或许还可以产生和土地股份制一样好的农地制度。）
总结以上讨论，我们可以看到，中国农地制度虽然高度多样化，但多样化的核心是地权个人化程度的差异。这种差异对经济绩效有何影响呢？如何对它们的形成给出理论上的解释？这正是以下两节所要回答的问题。
二、农地制度与经济绩效的关系
农地制度与经济绩效之间的关系是发展经济学界长期关注的一个问题。以世界银行为代表的国际机构在这方面做了许多研究工作，但没有产生令人信服的一致性结论（Feder and Deininger，1998）。在本节中，我将讨论农地制度影响经济绩效的途径，如地权稳定性效应、资源配置效应以及社会保障效应等。
（一）地权稳定性效应
不稳定的地权使农民对自己所使用的地块缺乏长期的预期。土地不定期调整的作用如同一种随机税，它会在不可预见的某一天将土地拿走，同时带走农民投入土地的中长期投资。土地在农户间的单纯转移并不构成效率的损失，但是由于附着于土地的中长期投资也同时随之转移，且其价值一般难以完全得到补偿，土地的原使用者因而将会失去投资土地的信心，甚至从一开始就会减少对土地的投资。（注：这里值得注意的一个问题是，如果投资在土地调整时得到恰当的补偿，则地权的不稳定性不会影响农户的投资积极性。但是，在没有市场的情况下，要确定一个恰当的补偿标准是困难的。由于土地行政调整的强制性，失去土地的农户处于不利的谈判地位，得到的补偿随之降低。如果土地的调整不是通过行政手段、而是通过市场完成的，则交易双方的农户处于同等的谈判地位；同时，众多谈判的结果会形成一个市场价格并被所有农户接受。）
关于地权稳定性效应的定量研究很多。但是，对于非洲传统农地制度的研究并没有给出一个满意的答案（Bruce et al.，1995）。在对中国的研究方面，Feder 等人对东北的研究发现地权稳定性对农民在农机方面的投资没有影响（Feder et al.，1992）。这一结果是容易理解的，因为农机并不附着于土地，不会随土地的调整而调整。我本人对浙江和江西两省449个农户的研究表明， 地权稳定性对农民的绿肥施用面积有显著的正面影响，但对产量的影响不显著（姚洋，1998）。在我的文章中，地权稳定性由农户对未来土地调整的预期来代表，并假设农户预期受过去的经验和村庄对将来的规定的影响（注：村庄对未来的规定并不意味着该规定在将来一定能得到实施。比如，龚启圣和刘守英（1998）发现，在他们所调查的多数村庄中，责任制实施当初所制定的有关土地调整的规定没有得到落实。因此，农户在形成预期时，过去的经验是对规定的补充。）。利用同样的资料，Carter和我的另一项研究考察了农户的所有投资（以人工投入衡量）与地权稳定性（其定义和我自己所用的相同）之间的关系，结果同我自己的研究结论相吻合（Carter and
Yao，1999a）。Jacoby、Li and Rozelle（1998）的研究同样表明稳定的地权对投资具有促进作用，但对产量的影响不明显。投资与产量之间的反差说明农家肥、水利投资等在目前的技术条件下对产量的贡献较小，对增产起决定性作用的是土地面积、人力投入和化肥施用量。因此，稳定地权不可能立竿见影马上见到产量上的效果，它的作用主要是通过促进土地长期投资达到可持续发展的目的。
对地权稳定性效应研究的一个问题是地权稳定性本身是内生的，因为是否调整土地是村民自己选择的结果。因此，对地权稳定性效应的估计会产生偏差。 以上所引用的几项研究都或多或少有这个问题。 虽然Carter and Yao（1999a ）试图通过较复杂的计量方法控制内生性问题，但这种控制仍然给人以间接的感觉。解决这个问题的最好办法是找到一处制度外生的地区，以便做控制对比研究。贵州所实行的长期承包法规是一个近似于外生的理想制度实验，将贵州和周边省份进行对比将得到比较可靠的结论。
（二）资源配置效应
一种富有弹性的农地制度应该能够容纳市场的运作，从而促进资源配置的效率。在这里，对土地自由流转的容忍度非常重要。土地的自由流转可能产生两种效应，即边际产出拉平效应和交易收益效应。下面对这两种效应分别加以讨论。
所谓边际产出拉平效应，即土地的自由流转促使土地边际产出较小的农户将土地租让给土地边际产出较高的农户，在边际报酬递减规律的支配下，两者的边际产出趋于相等。土地边际产出相等说明资源配置效率达到了无法再进一步改进的地步。这里值得注意的是，边际产出拉平效应只有在存在其它市场缺陷、特别是劳动力市场缺陷时才会起作用。如果存在一个完善的劳动力市场，那么，人们可以通过调整劳动力的配置——如土地边际产出较小的农户雇佣劳动力而土地边际产出较大的农户出卖劳动力——来达到土地边际产出相等的目的。但是，劳动力市场很难达到完善的地步。原因之一是存在监督问题：雇工总有道德风险问题，因此需要监督。即使劳动力市场是完善的，其它市场如资本市场在中国也远没有达到完善的地步。因此，土地市场的改善在中国目前有改善资源配置效率的意义。
我自己最近的一项研究表明（姚洋，1999a）， 较自由的转让权（如使用权的买卖和土地租凭等）促进土地的流转。我在1998年的研究证实，较自由的转让权缩小农户之间在劳动力和土地投资强度方面的差距。在较弱的假设条件下，投入强度差距的缩小也意味着要素边际产出差距的缩小。因此，我的研究证明较自由的转让权的确具有边际产出拉平效应。Carter and Yao（1999a ）的研究通过更精确的计量模型进一步证明了这一点。
交易收益是土地可交易性所带来的第二种资源配置效应。这一概念是Besley（1995）首先提出来的。土地交易性的提高增加土地拥有者在需要的时候找到土地需求者的概率，同时也增加土地投资实现其价值的概率，从而提高农民进行土地投资的积极性。但是，Besley自己对加纳的经验研究并没有证明交易收益的存在。Carter and Yao（1999a ）试图从另一个角度论证交易收益效应。设想一个农民预期明年他可以在非农领域找到一份好工作从而会减少农业活动。当土地交易市场受到限制时，出租土地的吸引力下降。因此，如果该农民在明年果然得到一个较好的工作，他要做的可能就不是租出土地，而是降低土地劳动力投入的强度。这样一来，今年对土地的投资就失去了相应的劳动投入的配合，从而其价值也就下降了，届时该农民因此会后悔今年不该对土地做过多的投资。但是，既然能意识到这一点，他在今年一开始就不会做这些过多的投资。我们称这种效应为投资反悔效应。我们的经验研究证明这种反悔效应的确存在。我自己对江西和浙江的经验研究也证明了一般的交易收益的存在（姚洋，1998）：在对土地交易（使用权转让、出租和代耕）限制较少的村子里，农民施用更多的绿肥，且单产较高。
（三）社会保障和失业保险功能
土地仍然是我国大多数农民赖以生存的主要生产资料，在社会保障体系不完善或根本不存在的情况下，土地的社会保障功能不可忽视。这里必须强调的是，社会保障虽然具有维护公平的意义，但更重要、而又恰恰经常被人们所忽视的，是它对效率的正面作用。社会保障的一个基本作用是使生产力不至于在突发破坏性事件（如疾病、失业等）发生时遭到摧毁性的打击。显然，对生产力的保护能提高经济效率。
土地作为社会保障的替代物，为占中国人口绝大多数的农民提供了基本的生活保障，从而成为维护社会稳定的一个重要因素。从这方面看，因土地调整而形成的低个人化农地制度有一定的合理性。但是，必须看到的是，土地的社会保障功能随土地在农民收入来源中的重要性的下降、或农民收入水平的提高而减退。在发达地区，农村居民的绝大部分收入来自农业以外，因此，土地的收入功能降低；同时，由于收入的提高，人们以货币收入抵御风险的能力也随之提高，无须实物形式的保险。在不发达地区，情形刚好相反。这也是导致发达地区与不发达地区农地制度差异的重要原因之一。关于这一点，我在下一节中还要详述。
土地的失业保险功能是显而易见的。农村中大量的隐蔽性失业之所以没有造成大的社会动荡，土地对这些失业人口的吸纳能力起到了重要的作用。问题在于，土地的失业保险功能在多大程度上有赖于目前的低个人化农地制度？如果土地仅仅是一个蓄水池，而不能在结构上对失业保险有所支持，则土地的保险功能与目前的农地制度之间不存在必然的联系，因为，即使土地是私有的，其蓄水池的功能也不会丧失。我认为，目前的农地制度至少在一个方面对失业保险具有结构性的支持，这就是，与高个人化的农地制度相比，目前的农地制度有可能有利于劳动力的长期跨区流动。下面两种情形的对比可以说明这个问题。在第一种情形中，一个农民因为土地长期没有调整而不占有土地。现在，考虑两种就业可能。一种是在当地的一份可以勉强糊口但稳定的工作，一种是到城市找一份收入高但不稳定的工作。前一种工作可以立刻找到，但如果现在不要，以后可能便没有了；后一种工作必须到了城市之后才能知道是否可以找到。这个无地的农民会选择哪种工作呢？如果他是避险的（绝大多数人都是避险的），且城市的期望工资不比当地的稳定工资高太多，这个农民可能会选择当地的工作，因为一旦在城市没有找到工作，他连当地的工作也可能失掉，从而断了生计。现在，考虑第二种情形。这种情形和第一种情形的条件相同，只是假定这个农民拥有一块足以维持生计的土地。和无地的农民相比，他更有可能选择进城工作，因为即使在城里没有找到工作，或工作不稳定，他还可以回到当地耕种自己的土地。换言之，土地的保险作用使得农民更愿意从事高风险、高回报的工作，从而对经济效率起到促进的作用。上述例子中对无地农民的假设只是为了叙述的方便，其结论对因人多地少而在当地兼业的农户也适用。
当然，以上论述只是提出了现有农地制度促进农民转移的可能性，同时也只讲述了问题的一个方面。这一方面实际上是土地对劳动力转移的收入效应：土地为农民提供稳定的收入（或财富），提高了他们抵御失业风险的能力，从而给他们更多的转移动力。问题的另一方面是土地对劳动力转移的替代效应：较多的土地降低农民离农进城的积极性，从而迟滞劳动力的转移。收入效应和替代效应综合之后的可能情景是，土地拥有量处于中等水平的农户更愿意输出劳动力。如果这个推论成立，那么，目前以均分土地为特征的农地制度就有利于劳动力的长期流动。当然，这是一个需要经验研究才能回答的问题。
目前的农地制度也可能有阻碍劳动力流动的一面。比如，如果农地制度的个人化程度提高，土地价值随之提高，一些农民就可能通过转让土地而筹集一部分进城长期居住的资金，从而加快农村劳动力转移的步伐（Yang，1994）。再者，可能存在替代土地的社会保险功能的方式。赵耀辉和文贯中（Zhao and Wen，1998）指出，土地的集体管理弱化了家庭作为农村社会保险的有效单位的功能。他们认为，土地的可继承性使得父母可以把土地继承权当做筹码，以换取子女的赡养。另外，在地权长期化之后，农民可以通过少生孩子的办法减轻对土地的压力。（注：对贵州湄潭县的观察似乎支持这一结论。在一项于1990 年进行的对1102户农民的问卷调查中，38%的人认为“增人不增地”的办法使农民不愿多生孩子，参见丁远康（1990）。）同时，地权长期化可能改变农民的消费和积累模式。目前农村的最大消费是建房。地权长期化之后，农民或许会减少这种攀比消费，而代之以各种形式的金融投资，以备将来的不测。目前，对这些问题的研究还是一个空白。
三、农地制度的演进及区域差异
在第一节里，我们已经指出，中国的农地制度具有很大的区域差异。解释这些差异不仅将对下一步改革提供坚实的理论基础，而且将对制度变迁理论做出重要的贡献。到目前为止，已有几个理论试图在这方面有所突破。在这一节里，我将扼要介绍这些理论，并提出下一步研究的方向。由于农地制度差异的核心是地权的个人化程度，因此，目前的研究集中在探讨影响地权个人化程度的因素上。
Turner、Brandt and Rozelle（1998）认为中国农地制度的区域差异取决于农地制度对全村生产剩余之和的影响。他们的一个重要假设是农地制度由村干部决定，而村干部关心的是使全村的生产剩余最大化。由于这个假设与现实的差距较大，他们的某些理论推论与他们自己的计量检验矛盾。
龚启圣（Kung，1994）和董晓媛（Dong，1996）试图从不完全市场的角度来论证目前低个人化农地制度的合理性。在诸多市场缺陷中，他们强调农村社会保险市场的缺失对产生现有农地制度的作用。由于大部分中国农村地区仍处于温饱线上，生存仍然对农民构成很大的压力。因此，土地的均分可以看做是农民克服生存压力的一个集体回应。在这里，龚启圣和董晓媛实际上是在强调我在前面所讨论的社会保障功能。必须指出的是，集体决策在这里是导致农地制度低个人化的必要条件。换言之，这种农地制度不可能是以农户个体决策为基础的分散博弈的结果，因为土地调整总是有人受益，有人吃亏，不可能形成稳定的均衡。土地的社会保障功能只可能建立在以下两种可能性之上。一是农户之间存在一种自发的道德约束，要求富有者对贫穷者、特别是那些生存受到威胁的农户负担起帮助的责任。这种道德约束显然存在于传统的村庄伦理之中。比如，历史上广泛存在的公田或族田，其收益除用于公共事业外，还用于灾荒年景对饥荒者的赈济。另一种可能性是存在一种社会加总机制，对所有农户的效用（或其它满足指标）进行加总并使之最大化。在这个机制下，低收入或生存受到威胁的农户可能会受到更多的重视，从而使得土地的均分成为可能。事实上，这样的一种社会加总机制本身便体现了一种道德，只是这种道德不是对农民之间一对一关系的约束，而是一种对集体的强加。目前的土地集体所有制及其所体现的成员权为这种集体伦理奠定了法律上的基础。
如果我们相信现有土地制度是对集体生存的回应的话，我们可以对农地制度的演进和区域差异给出一个较为圆满的解释。我在后面介绍我自己的研究工作时将详细讨论这个问题。在这里我想指出的是，现存的低个人化农地制度可能只是回应集体生存的方式之一，在后面的讨论中我们将看到，市场交易可以作为行政性土地调整的替代物，用以达到同样的目的。
Liu、Carter and Yao（1998 ）试图在制度经济学的创始人之一约翰·康芒斯的分析框架内对现有农地制度的演进及区域差异给出一个更广泛的解释。我们将农地制度看做是国家和农户之间博弈的结果。康芒斯将所有权定义为一种义务与权利之间的关系。所有权意味着他人对所有者的权利有尊重的义务。但是，由于所有权的多面性及合同的不完全性，所有权不可能是完备的（即存在巴泽尔之所谓公共领域）。所有者对某种所有权的重视程度取决于他从维护这种所有权中获利的多寡。在责任制实施之前，土地所有权事实上由国家控制。国家之所以向农民让渡部分权利，是因为从集体生产到家庭经营的制度转变是一个帕累托式的改进，既增加了农民自己的收入，也提高了全国的食物供给。但是，在第一波改革之后，农民与国家的利益冲突再一次显现出来，并突出表现在农民对地权进一步个人化的要求和国家对此的控制上。国家保留对地权的控制，是因为它的利益，如保障充足的粮食供应等，可能因为地权个人化程度的加深而受到损害。（注：当然，这种担心是否有道理值得仔细研究。卢锋（1999）的研究表明，农业生产的市场化并不必然导致食品供应的短缺；相反的是，自责任制实施以来，我国出现过三次粮食过剩。但是，国家的行动取决于它对事实的判断、对未来不确定性的考量以及它的认知结构等多种因素的共同作用。）因此我们看到，对农地使用和土地流转限制最多的地区，也是国家粮食采购所依赖的重点产粮区。在与粮食生产无直接关系的领域，如土地的调整方面，国家对农民的自发选择给予了高度的容忍。
在解释中国农地制度的区域差异方面，诱导性制度变迁理论可能是一种较适用的理论（North and Thomas，1973；Ruttan and Hayami，1984）。根据这个理论，经济制度受到经济参数、特别是要素相对丰度的左右。相对丰度越低的要素越可能实现个人化。诺斯和托马斯的研究指出，西欧从公田制向私有制的转变过程是由土地的相对稀缺导致的。西欧特别是英国的海外贸易促进了对羊毛的需求，因而提高了土地的相对价值，从而使得土地的私人占有成为有利可图的制度转换。这正是圈地运动产生的原因。速水佑次郎等人（Hayami and Kikuchi，1981）对菲律宾和印尼爪哇岛收割制度演变的研究也验证了上述命题。诺斯后来进一步将诱导性制度变迁理论总结为效率假说（诺斯，1994），即制度总是朝着辅助经济系统达到社会最优的方向发展。
诱导性制度变迁理论近来受到越来越多的批评。原因在于它忽视了决定制度变迁的政治过程。就连为这一理论做出很大贡献的速水也在其新书中认为这一理论是天真的（Hayami，1997）。一种制度可能比旧制度更宜于促进社会整体效率的提高，但由于决定制度变迁的行为主体之间存在利益冲突，帕累托式的社会结果未必能自然地产生。认识这一点对我们研究中国过去二十年农地制度的变迁具有重要意义。
对诱导性制度变迁理论的发展可以从两方面展开。一是从对制度的需求着手，研究微观的利益机制如何产生不同的制度安排。在这方面，林毅夫（Lin，1995）研究了要素对农户的相对稀缺性如何决定单个农户是否参加土地市场交易。我自己（姚洋，1999a ）构造了一个一般均衡模型，探讨要素的个体稀缺性如何导致不同的土地租赁市场的发育程度。一个明显的观察是，同为发达地区的温州地区和宁绍平原地区，前者的土地租赁市场非常发达，后者则几乎见不到土地的租赁。我的观点是，这一现象与两地不同的非农就业结构有关。温州地区以私营企业为主，劳动力就业基本受价格信号调节，社会分工因此得到了充分的发展，从而促进了土地市场的发育。相反，宁绍平原地区以集体企业为主，而集体企业倾向于在追求利润之外同时追求就业最大化，因此便产生了一个人的工作由两个或更多的人来做的现象（注：我（Yao，1999b）对宁波近郊的宁县的研究发现了这种现象的存在。）。这一现象的一个后果是兼业化在当地相当普遍，社会分工不明确，从而降低了对土地市场的需求。我的计量研究证实了我的分析。
对诱导性制度变迁理论的另一条发展途径是研究制度变迁的决策过程。我自己在这方面做了一些尝试（姚洋，1999c）。 我把农地制度看做村庄内部集体决策的结果。与前面对村庄伦理的讨论一致，我假设村庄在决定农地制度的个人化程度时倾向于最大化全村人口的福利之和。但是，这个最大化不是无条件的，而是在农户生存约束下进行的。由于生存约束的存在，村集体不再是追求单一的效率意义上的帕累托最优（参见第二节对效率的讨论），我的模型的预测因此也偏离了效率假说所指出的方向。比如，地权的个人化程度和土地的相对丰度之间的关系不再是线性的，而是呈倒U型；在其它条件不变的情况下， 土地非常稀缺和非常丰富的地方其地权的个人化程度较高，土地资源适中的地区的地权个人化程度则最低。当土地非常稀缺时，调整土地分配对缓解部分农户的生存压力无大的补益，要求调地的呼声反而较低（注：我的这一结论受到同温铁军一起讨论的启发。我在此对他的帮助表示谢意。）；当土地非常丰富时，生存不再成其为问题，土地调整因此也失去了意义；只有当土地资源适中时，调整土地才对最贫穷的农户摆脱生存压力有所帮助，因此才成为集体决策的选择。这个预测得到了我对1981年至1993年期间4省83个村土地调整的经验研究的证实。 与龚启圣和董晓媛不同的是，我的模型还对土地市场的发育对农地制度个人化程度的影响进行了分析和预测。其结果是，一个运转良好的土地租赁市场降低一个村子进行土地调整的频率。换言之，土地租赁市场可以成为土地行政调整的替代物，用以达到降低集体生存风险的目的。土地租赁市场在资源配置方面比行政调整更有效率：前者使土地边际产出在农户之间趋于一致，即具有边际产出拉平效应；后者虽也具有部分的拉平效应，但不及市场作用的程度。另外，人少地多的农户的收入肯定是提高了；而对于人多地少的农户，虽然他们现在需要付费才能得到土地，但是，如果愿意的话，他们能够得到超过在行政调整下所能得到的土地量。因此，从集体的角度来看， 市场所带来的整体收益大于行政调整下所能得到的。Carter和我的另一项研究也证实了这一点（Carter and Yao,1999b）。
以上是对解释我国农地制度的演进与地域差异的几个理论的回顾和评价。下面谈一谈今后可能的研究方向。方向之一是深入研究村庄的权力结构和决策过程。这是以上研究均未涉及、却可能是决定农地制度走向的重要因素。在这里，一个值得深入研究的课题是村级民主对一个村庄制度安排的影响。如果以前村干部起到的作用很大的话，村级民主实施之后，这种面貌将得到改变，从而使得制度安排更可能反映农民自己的意愿。方向之二是在对村庄决策过程的研究的基础之上建立一个村庄决策模型，并对可能的制度选择做出预测。这个方向在理论上非常有意义。方向之三是深入研究几个突出的案例（如广东的土地股份制），对它们的产生和发展给出一个经济学的解释。目前已有一些这方面的研究（如折晓叶，1997；傅晨，1999），但仍有进一步探讨的必要和空间。上述所有三方面的研究都将对中国农地制度的研究提供新的内容，并对制度经济学的发展做出贡献。
四、下一步的改革
要确定下一步改革的方向，首先必须对现有的农地制度做出完整的评价。前面的讨论虽然涉及这个问题，但基本上是在实证的层面上展开的。然而，农地政策的制定涉及更多的可能是规范层面上的问题，因为它需要价值判断的指导。在这一节里，我将首先罗列土地制度各方面的利弊，并就价值判断的某些方面提出一些看法。在很大程度上，这一节是对前面各节的一个总结。
从前面各节的分析可以看出，对现有农地制度的评价至少应该包括以下几方面。
第一，农地制度的稳定性和资源配置效应。现有的研究支持这样的观点，即较稳定的地权增加土地投资、较自由的转让权提高资源配置效率。但是，有关这两种效应的数量大小还需要进一步的研究之后才能确定。
第二，农地制度的社会保障和失业保险功能。虽然低个人化的农地制度降低农业生产效率，但是，这种效率损失可能被现有农地制度的社会保障和失业保险功能所抵消。并且，后两种功能的作用远远超出农业本身，而对整个国民经济和国家的稳定产生影响。不过，对于这两种功能还缺乏实证的数量研究，因此我们无法确定它们是否足以抵消现有农地制度在农业生产方面的负面效应。同时，我们也不清楚是否存在可以替代这两种功能的其它机制。
第三，公平问题。公平是现有的土地集体所有制赋予农户不可剥夺的权利。即使社会保障不再是一个问题，单是对公平的追求也会导致土地的调整。既然成员权保证每个人对集体土地享受同等的权利，我们就没有理由指责农民对公平的要求。
第四，农民的自发选择。当地权在法律层面上被确定之后，其剩余部分则取决于农民自己的选择。从原则上说，国家对地权任何形式的干预都与宪法对土地集体所有制的肯定相背：既然村民作为一个整体拥有了对村土地的所有权，他们便同时拥有了对农地制度的决定权。
在决定一种理想的农地制度时，政府应对前三项内容进行综合的考虑。在这里，我们必须对几种此消彼长的因素有清醒的认识。对于更加个人化的农地制度增加经济效率这一命题，学术界和政策部门都没有大的疑问；但是，对于现有的低个人化农地制度的社会保障和失业保险功能，我们的认识并不那么清楚。一般的认识是，这两个功能和经济效率之间是对立的。前面的分析却表明，它们可能有助于效率的提高。这里的效率可能不是短期内所能看到的。比如，土地的均分降低某些农户失去生计的风险、提高贫困农户的营养状况，这样的效果不可能在短期内显现出来，但因此而保留和增加的生产力以及由此带给未来的效率收益是巨大的。所以，在衡量现有农地制度的好坏时，不仅要考虑当前的经济效率，而且要考虑未来的经济效率。同时，在土地集体所有制下，一个无法回避的问题是公平问题。即使更加个人化的农地制度有利于总体经济效率的提高，对公平的诉求也可能妨碍我们朝着这个方向发展。
由于我们无法找到一个综合评判以上各种因素的共同指标，要对现有农地制度给出一个单一的判断是极其困难的。在这里，社会的价值取向是一个无法回避的问题。在福利经济学中，经常讨论的社会加总方法有三种，它们是边沁的功利主义原则、罗尔斯的差异原则以及森的基本能力原则。所谓功利主义原则，即社会以全体社会成员的总效用最大化为目标。由于使全体社会成员的效用之和最大化的条件是每个人的边际效用相等， 功利主义原则相当于基于个人效用单位的平等（Sen
andWilliams，1982）。这个原则因为没有考虑公平问题而受到许多的批评。与功利主义相对，罗尔斯的差异原则提出基于效用数量的平等。根据这个原则，社会应该给予所有个人在一组基本自由项上的完全平等；在此基础之上，社会分配可以是有差异的，条件是最大化境况最差的成员的效用（Rawls，1971）。但是， 此条件在许多情况下意味着每个社会成员的效用必须是相等的（Sen and Williams，1982）。这种绝对的平等观受到许多的批评，罗尔斯后来把他的理论修正为基于一组基本物品的平等，并强调这些物品对起点公平的重要性（Rawls，1982）。森的基本能力原则比罗尔斯的差异原则更进了一步，强调给予个人进行一些基本活动如获取足够的营养、自由移动等的能力。由于个人的基本需求不同——比如，一个行动不便的残疾人的基本需求就和一个正常人的不同，因此，基于基本能力的平等要求为社会中的个人提供因人而异的权利保障（Sen and Williams，1982）。从这点来看，森的基本能力原则对起点公平的要求高于罗尔斯的差异原则。对罗尔斯和森的起点公平原则的完整评价超出了本文的范围，但我所要强调的是，它们对个人基本权利和能力的认同对我们把握中国农地制度的建设具有重要的启发意义。
首先，我们必须思考的一个问题是，农地制度要不要保护个体农户的一些基本权利，特别是当这些基本权利的丧失会导致他们的基本能力丧失的时候？比如，“增人不增地，减人不减地”的政策实施之后，一些人口多又没有能力取得非农收入的农户就可能滑入贫困的泥潭（注：我在贵州黄果树附近的一个村庄调查发现，该村10%左右的农户属于此类。），并由此失去任何登上社会分层阶梯的能力（注：费孝通对旧中国农村雇农的产生的描述就是一个例子（Fei，1983）。）。这里的问题是，保证基本的生活水平是不是每个公民不可剥夺的权利？如果是，则国家应该对它进行保护。虽然保护的形式可以是多样的（比如，可以通过税收进行再分配），但是，土地的平均分配可能是一种成本较低的方案：第一，它避免了全社会范围内因为再分配引起效率损失（注：全国范围内的收入再分配通常是以省际之间的收入转移的形式实现的。这种再分配形式无疑打击发达省份的生产积极性。）；第二，土地的平均分配并不排斥事后的土地再交易（如租赁），因此，它本身并不影响资源配置效率；第三，土地的调整虽然影响农民投资土地的积极性，但这种副作用可能被土地的社会保障和失业保险功能对提高长期效率的贡献所全部或部分抵消。因此，我们是否可以设想这样的一种农地制度，在这种制度下，土地可以在农户间进行小规模的调整，以适应人口的变化；同时，土地使用权的买卖和租赁受到法律的严格保护。新的《土地法》正体现了这个思想。许多论者对土地调整的担心来自村干部对权利的滥用。新的《土地法》规定，调整土地的条件之一是必须得到全村三分之二村民的同意。如果这一法律能够得到贯彻，村干部对权利的滥用势必得到控制。
其次，市场交易是否应该有一个界限？显然，对涉及个人自由的交易，如蓄奴、养童养媳等，答案是再明确不过的了。但是，在经济领域，对这个问题的回答就不那么明确了，因为对交易的限制差不多总是伴随着效率的损失。可是，如果基本生存是个体农户不可剥夺的权利，那么，对某些交易的限制就可能是必须的。土地集体所有制是否是既维护弱小农户的基本生存要求、同时又成本较小的一种所有制形式呢？换言之，法律意义上的土地买卖是否应该受到限制呢？世界范围内的经验表明， 就资源配置而言， 土地租赁是比土地买卖更有效的手段（Federand Deininger，1988）。因此， 土地交易是否应该止于土地租赁和使用权的买卖呢？
回答以上问题不是本文的宗旨。我之所以提出这些问题，目的在于揭示国家在制定农地政策时所面临的复杂性。对这些问题的回答，不仅需要经济学家的努力，而且要求新的伦理和政治哲学的支撑。如前几节的讨论所显示的，我们对当前农地制度的认识还非常有限，而我国的伦理和政治哲学正处于转型阶段，还没有定型。在这种情况下，政府所能做的也许只能是接受农民自己的选择。在目前的情况下，急需对农民的自发制度创新进行实证研究，确定导致这些创新的地方因素及其后果，并对它们的推广可能性给予评价。