从城市更新PPP项目探究城市治理理论“中国化”
中国人民大学公共管理学院 魏 航
摘 要： 近年来，城市更新成为存量规划背景下促进城市建成区功能优化调整的重点任务，PPP模式为探索城市更新融资和管理提供了创新路径，城市更新PPP项目的本质与城市治理理论相契合，该模式在中国的成功实践，为诠释中国背景下的城市治理理论提供新的可能。本文基于乌鲁木齐市沙依巴克区旧城改造项目，提出中国语境下的城市治理理论发生了变化，即治理目标具有一致性，利益诉求具有趋同性；直接参与者纵向深化，间接参与群体内部分化；非制度安排评估取决于项目共同体所获得的支持和制度化水平。
关键词： 城市更新 PPP项目 城市治理
一、引言
近年来，我国城镇化步入提质增速的关键阶段，城市土地集约化利用和经济增长的趋势明显，《国家新型城镇化规划(2014～2020年)》明确指出“健全节约集约用地制度”，这标志着“存量规划”时代的到来(刘博敏，1996)。城市更新作为存量规划背景下促进建成区功能优化调整的重要手段，呼应了我国城市规划在经济动能转换阶段的需求。城市更新过程中存在着复杂、多变的利益矛盾，PPP模式(public and private partnership)为政府、社会资本和公众之间构建了一种行之有效的合作模式，从本质上看PPP模式与社会治理目标相契合，PPP的深刻内涵在于正确处理政府、市场和社会三者之间的关系。
城市治理理论是社会治理领域的重要内容，搭建了城市更新PPP项目的理论框架，诠释了政府力、市场力和社会力之间存在着动态变化(姜紫莹，2014)。早期的城市治理理论缘起于美国成熟的政治经济社会，而我国正处于市场机制不完善的转型期，并且随着公民权利意识的觉醒，城市居民开始加入城市更新项目中，专家学者、非营利组织和新媒体等力量也开始为居民争取更多的话语权，显然传统的城市治理理论对处于转型期的中国城市更新PPP项目的解释力存在局限性。本文选取乌鲁木齐沙依巴克区碾子沟片区综合改造项目为案例，通过剖析城市更新PPP项目全过程，还原参与主体的博弈与合作，拓展城市治理理论在中国的理论框架。
二、城市更新PPP项目研究现状
(一)城市更新PPP项目相关研究
迄今为止，国内有关城市更新PPP项目的研究成果颇为丰硕，研究以案例分析为主，且多集中在深圳、上海、广州等经济发达地区，根据不同的城市更新对象，可分为三个方面。
1.基于PPP模式的旧城改造项目研究。严华鸣(2012)运用增长联盟理论等工具具体解析了上海新天地项目的开发动力、运作形式和运作机理，认为联盟对政策高度依赖，并使得联盟内部关系牢固，缺少实施公私合作伙伴关系的文化和经验。闫蕾等根据深圳城市更新的实际情况，将其划分为五种区域类型，并针对不同区域的问题，提出了可行性方案。谭志华关注县级及偏远地区的三线城市旧城改造存在的问题，提出要加强行政渠道、司法渠道和基层渠道的沟通与宣传，以化解旧城改造中的拆迁阻力。张成平针对不同的棚户区改造项目，提出不同的PPP模式，并在传统PPP模式基础上进行创新突破，强调拆迁社区居民的参与，注重政府公共部门、私人投资者和社会公众三方的协调关系。
As mentioned,two design optimizations are done in this study.The first optimization is a deterministic optimization,and the second is a robust optimization.The considered objective functions and constraints are the same for both design optimizations.
2.基于PPP模式的历史街区更新项目。孙施文、周宇(2015)以上海市田子坊更新改造为案例，剖析了田子坊地区更新进程中的博弈过程，认为街道办事处的独特地位和作用，使其能在田子坊地区更新过程中调动社会各类资源，不断扩大利益团体，争取到居民、艺术家、商户和消费者、媒体及不同层级政府部门的支持。王骥以广州市永庆大街历史街区为案例，建立了宏观、中观和微观尺度上的历史街区更新中物质层面的更新改造框架，也提出了非物质层面的发展建议。Zhao，Yawei(2015)通过云南省大理市的张家花园和喜林苑两个案例，分析了地方政府和企业经营如何相互合作，共同促进大理白族建筑文化保护事业的发展。
3.基于PPP模式的旧工业区改造。司南等结合深圳市旧工业区更新案例，提出可以尝试通过调整旧工业片区更新中公益性项目的建设类别与贡献方式，将部分工业厂房替换公共用地贡献返还，再结合公共监督、政府管理、市场运营的方式，实现低成本产业载体的持久供给(司南、高畅，2017)。Gao，Jinlong et al.(2018)分析了南京地方国企的再开发过程，还原了空间重构的博弈过程，建立工业土地再开发的逻辑框架。
(二)研究评述及创新点
(3)中介变量测度。本文精选涵盖文化与旅游支出的文教娱乐消费数据来度量文化与旅游消费需求(Demand)，具体计算各省城镇居民和农村居民的家庭人均文教娱乐消费支出的人口加权平均值，再根据文教娱乐CPI指数做相应的平减，并取对数[26]。为了全面反映省域文化与旅游业的技术创新能力，本文选用代表技术创新商业化应用程度的各省专利申请量对数指标作为技术创新(Tech)的代理变量[27]。为测度文化与旅游产业协同集聚，本文沿用陈建军等[19]154、张虎等[28]构建的产业协同集聚指标，该指标优点在于所需区位熵数据的可得性，而且能反映两大产业的协同质量与集聚高度。
笔者认为本文的创新点主要体现在以下方面：首先，本文结合国有资本和国有企业参与城市更新PPP项目这一背景，探究国有资本和国有企业将对城市更新PPP项目带来怎样的积极影响。其次，本文对城市治理参与主体类别和内部范围进行了细化，观察到参与主体内部出现分化现象，并通过政治学理论工具解释其背后原因。最后，研究案例选取了新疆维吾尔自治区首府乌鲁木齐市沙依巴克区碾子沟片区，相比上海、深圳等地，该地位于乌鲁木齐市中心商业区，社会经济发展环境有较大不同，其背后的城市治理参与主体和博弈过程更为丰富，对于拓展城市治理理论内容具有实践意义。
三、从乌鲁木齐市综合改造项目分析城市治理理论拓展
不同于北京、广州、深圳等一线城市更新PPP项目，乌鲁木齐市中心区更新改造面临的社会环境更为复杂，该项目的推进过程更能够全面反映出城市治理从形成、分工到结束的过程，揭示出城市治理在中国语境下的“面貌”。
(一)项目概况
为保护社会资本获得稳定收益，该制度对项目补贴建立了动态调整机制，包括因计算基数变化对可用性服务费的调整、因征拆投资占比变化对可用性服务费的调整、运维绩效服务费的调整机制、超额补贴的调整机制和税收调整机制等。
1.政府—社会资本方。乌鲁木齐市老城区改造提升建设工程非正式制度的核心即乌鲁木齐中交城市开发投资有限公司(特殊目的公司，special purpose vehicle，SPV)，非正式制度构建围绕利益共享、风险同担这两方面展开。
为拓宽融资渠道，2017年乌鲁木齐市与中国交通建设股份有限公司通过PPP项目合作方式推进老城区改造提升工程，项目建设包括征地拆迁等一级开发工程以及配套基础设施工程，总投资额约57.44亿元，沙依巴克区碾子沟片区征收建筑面积47.29万平方米，征收户数6063户，商业建筑面积76.66万平方米，商业地块面积28.41万平方米。按照“6中心、6园”多中心、组团式的结构安排，改造后的碾子沟片区将成为市级商贸服务中心，环雅山万亩森林公园将坐落这里。
三十岁的夏小凡，容颜憔悴，神情坚忍。眼睛倒是一如既往的美丽，只是神秘幽深，如静静的潭水，摸不透她在想什么。
通过系统梳理已有的研究，笔者认为一些转型期特殊的社会背景需要被纳入研究视野：首先，目前我国一些城市更新PPP项目引入的社会资本为国有企业，国有企业的性质和定位有较大的差异，这会对社会资本与政府之间的合作产生影响，国有企业的参与对城市更新PPP项目的促进作用的具体体现需要细致观察。其次，随着我国社会治理结构的转型，不仅城市更新参与主体范围正在拓宽，参与主体内部也在不断细化，甚至发生分化，需要重新对政府方、社会资本方和社会公众进行剖析。最后，非制度安排不只局限在政府与社会资本方的合同，社区居民参与、非户籍人口权利保障等均需要纳入非制度安排目标中，非正式制度的组织评估被忽略。
(二)利益的诉求——参与主体的动机分析
从沙依巴克区碾子沟片区改造过程可以看出，政府和社会资本主动参与城市更新的积极性出于公共利益、政治利益和经济利益诉求，并且两个参与主体的利益排序相同，即“公共利益>政治利益>经济利益”，社区居民作为间接参与者则受经济利益驱动明显。
1.乌鲁木齐市政府利益诉求。乌鲁木齐旧城区改造是当地政府运用公权力推进城市多功能发展、保证城市稳定有序的重要手段，政府的公共利益诉求主要体现在以下方面：首先，旧城区改造能够改善民生，提高居民生活品质。长期以来，乌鲁木齐老城区存在着一些市政配套老化、建筑年代久、抗震不达标、节能保温效果差的住宅区，大部分房屋在一二层基础上加盖至四五层，存在严重结构隐患，旧城区改造将能够通过推旧翻新提升居民的居住环境质量。同时，目前乌鲁木齐市正在推进城市轨道交通等城市基础设施修建工程，在此过程中必将涉及大量老城区区域的征收工作，提早开展有针对性的研究，制定相关政策、措施，适时地实施老城区改造工作，将对重点项目提供有力的支持和保障。
政府推行旧城区改造也有着政治稳定的诉求，这是当地保证稳定发展的基础。首先，它能够满足维护社会稳定的需要。碾子沟片区内居民多为弱势群体，无业人员较多，就业人员主要从事运输、装修、建筑、装卸等短期临时性工作，片区内长期存在治安秩序混乱、居住群体复杂等问题，2017年1月发布的《乌鲁木齐市国有土地上房屋征收与补偿实施办法的通知》明确指出：负责房屋征收工作的人民政府做出房屋征收决定前，应当组织城乡规划、建设、房产、财政、国土资源、发展改革、公安、信访、社会管理综合治理等部门，以及街道办事处、社区居民委员会进行社会稳定风险评估。其次，维护民族团结也是此次旧城改造的重要目标之一，长期以来乌市同一民族相对聚居的现象比较普遍，市政府在安置租住户时，按照“嵌入式”要求进行分配，在引导搬迁户就业、生活时加强“嵌入式”多民族社区建设，促进民族融合与团结。
地方政府作为参与主体也有经济利益诉求。虽然政府筹资渠道实现多元化拓展，但是仍存在建设资金短缺、市场化融资难等问题，引入社会资本能够减轻乌鲁木齐市政府的财政负担。经初步测算，项目所涉及的征收成本、流动人口安置费、建安成本、融资成本高达54万亿元，若按传统模式全部由政府投资或政府购买服务的形式进行项目改造，对乌鲁木齐市财政能力要求很高，现有财政实力难以满足项目资金需求，采用 PPP项目选择社会投资人，将缓解当地政府的财政压力以及化解地方政府隐性债务。除此之外，改造后的碾子沟片区将成为该市的商贸服务中心，当地税收和就业将实现几何级增长。
C、D泊位一次事故的最大用水量为387m3，库区内设有一座1100m3的消防水池，能够满足C、D泊位最大用水量。
2.社会资本联合体。碾子沟片区改造过程中，中交投资有限公司、中交第二航务工程局有限公司、中交第一公路工程局有限公司、中交投资基金管理(北京)有限公司组成联合体，四家企业隶属于中国交通建设股份有限公司，该公司是特大型基础设施综合服务商，下属多家国有企业骨干。不可否认，国有企业的背景对项目合作产生一定影响，这四家企业同时有政治利益和公共利益诉求，后两者甚至优先于经济利益。
社会资本联合体所追求的公共利益，体现在以下方面：首先，碾子沟片区改造住房投资与商品房市场投资相比，投资回报水平相对较低，资金回收周期较长，对社会资本的资金风险控制能力要求高，民间资本参与积极性不高。同时，城市更新PPP项目要求社会资本从土地一级开发阶段就进入项目运作，2017年9月签订的《乌鲁木齐老城改造投资协议》规定，“项目征地拆迁工作由沙依巴克区房屋征收与补偿管理办公室负责组织实施，由项目公司按合同支付征地拆迁费用”，项目公司由四家公司共同出资注册，可以看出社会资本在一定程度上替代政府履行了公共服务的职责。
社会资本联合体的政治诉求主要表现在国有企业是地方政府保证当地人民共享发展成果的合作伙伴，地方政府需要通过控制经济资源来提升人民生活水平，这是政府满足人民需求的间接手段。
中央政府和市政府通过正式制度影响改造工作，市政府以下的职能部门更多地以非正式制度与社区居民沟通。市房屋征收与补偿管理办公室全面统筹房屋征收方案制定，并对区国有土地上房屋征收与补偿工作进行指导、监督和考核，对从事房屋征收工作的人员进行法律、法规和相关知识的培训考核。区政府负责本区域内的房屋征收与补偿工作，区房屋征收部门负责组织实施本行政区域内的房屋征收与补偿工作。
3.社区居民。社区居民将经济利益诉求置于首位，首先，拆迁补偿是社区居民关注的焦点，根据《乌鲁木齐市国有土地房屋征收与补偿实施办法》，市政府实行货币化安置为主、实物安置为辅的方案，前者参照同等地段普通商品房平均价格补偿，后者以“征一还一、以旧换新”为原则，由被征收人选择产权调换。拆迁补偿诉求过高成为拆迁过程的阻碍。其次，碾子沟片区居民多为外来务工人员、国有工矿原职工、城乡接合部村民，改造后就业流向成为社区居民面临的新问题。
除了经济利益诉求之外，大部分社区居民期待老城区改造之后，城市形象有巨大改善，居住品质有大幅提升。另外，一些社区居民拥有故土情结，对政府提出了就地安置的要求。
(三)行动的逻辑——机制分析
《信息记录材料》电话：0312-7922173 5029226 010-56106833 59464880
利益共享——政府、社会资本和社区居民为实现各自在项目中的利益而结成同盟，政府为实现社会利益和自身利益的目标，项目公司为实现自身商业利益及承担社会责任，社区居民为改善生活环境和获取土地经济价值，三方因共同参与旧城区改造而组成共同体。
在旧城改造过程中，政府方的利益均衡点因改造类型不同而产生变异。一类是公共利益下的旧城改造行为，如道路加宽、绿地建设等，政府方履行了公共服务职能，公共利益得到实现，此次老城区改造中，碾子沟片区涉及绿化、道路与交通设施建设用地20218平方米，中小学建设用地面积21423平方米(容积率为0.8)；另一类是经济利益下的旧城改造行为，政府获得土地出让金，规划容积率也是隐含其中的经济利益，碾子沟片区规划商业用地214703平方米(容积率为2.5～4)。
社会资本方的经济利益主要通过支付可用性服务费、运维绩效服务费和财政补贴来实现。在合作期内，项目公司提供征地拆迁费及土地整理服务，获得相应的可用性服务费；提供基础设施及公用设施的投资、建设、运营和维护服务，取得相应的可用性服务费及运维绩效服务费。同时，项目公司可在项目区域范围内合法、合规地从事经营性活动，并取得相应的经营收入。
二是提升金融服务质效，帮助企业渡过难关。在前期国务院开展的关于营商环境的大督查中发现，金融机构在服务小微企业的过程中仍存在一些问题和短板，如个别银行对小微企业的贷款审批时间以及转贷时间偏长，部分小微企业贷款综合成本较高等。金融机构要在风险可控的前提下，尽量精简信贷审批和转贷流程，以及贷款所需资料种类。要在覆盖成本的前提下，尽力压降小微企业和民营企业融资成本，帮助企业节约财务成本，缓解资金周转压力。对暂时遇到经营困难，但产品有市场、项目有发展前景、技术有市场竞争力的企业，不盲目停贷、压贷、抽贷、断贷，努力帮助企业安全“过冬”。
为避免项目公司因垄断公共服务和基础设施而出现价格暴涨的现象，合同对项目公司的资本回报率做出规定，即不得高于8.5%，通常建设投资(静态)占总投资(静态)比例达到30%时，加权平均投资回报率为8.5%。
沙依巴克区是乌鲁木齐市的中心城区之一，也是该市的老城区，长期形成了外来务工人员、国有工矿棚户区职工、城中村村民等人口聚居地，少数民族比例占总人口的70%，外来人口比例占总人口的60%～70%。
风险同担——在项目筹备之初，按照风险分配原则对项目各参与主体之间的风险进行合理分配(风险初次分配)，实行动态调整机制(风险重新分配)，乌鲁木齐旧城改造项目从政治风险、法律风险、土地取得风险、建设风险、融资风险等因素，对项目风险分配进行了优化，并对分配管理机制进行了设定。
晏殊长期以来得不到公正、合理的评价，受到严重的“污名化”，与大量真相被严重遮蔽或者错误释读有关之外，传统的君子小人、非白即黑以及党争思维方式，也具有相当大的负面影响。
在不同阶段，政府方和项目公司分别或者共同承担不同类别的风险。前期工作阶段，政府方为项目审批进度滞后风险的主要承担方，项目公司设立风险由项目公司承担融资阶段，项目公司承担社会资本资金及项目所需贷款筹措风险。建设阶段，政府方主要承担项目土地获取及设施拆迁风险，项目公司承担项目建设、工程进度、水土保持和工程竣工验收达标等风险，双方共同承担征地拆迁和人员安置的投资控制风险。项目运营阶段，成本上涨风险、补贴资金支付、贷款基准利率变化等风险由政府方承担，设备维修、设施可用性保障、汇率等风险由项目公司承担。项目移交阶段，项目公司承担移交标准达标、持续安全服务保障风险。
2.政府—社区居民。政府与社区居民之间的互动停留在拆迁安置阶段，政府居于主导地位，社区居民处于弱势地位，二者的主要矛盾产生在拆迁补偿问题上。中央政府、市政府、市住房保障和房产管理局、市老城区改造提升办公室、区政府、区房屋征收与补偿管理办公室，以及政府的派出机构基层管委会(街道办事处)和社区居委会均参与其中。
中交集团的经济利益诉求反映在融资方面和土地使用权上：《乌鲁木齐老城改造投资协议》对项目投资和融资做出规定，项目公司有权采用特许经营权收益质押方式进行与本项目直接相关的项目融资，乌鲁木齐市沙依巴克区房屋征收与补偿管理办公室尽合理努力对项目公司融资予以支持。同时，在土地使用权上，政府向社会资本方提供项目用地，并以划拨方式供应，而非传统的政府征收土地后“招拍挂”方式，节约了项目资金。
山东省交通运输厅副厅长司家军强调，取消高速公路省界收费站不是取消收费。高速公路通行费收费标准没有变化，仍按照省政府批准的标准继续执行。取消高速公路省界收费站后，省界处原有的正线路面收费设施拆除，在省界附近设置电子收费站。ETC车辆仍然可以不停车驶入和离开高速公路，实现“分省计费、分省收费，自动扣费”;非ETC车辆在驶入高速公路时需要在入口收费站领取通行卡(CPC卡)，在驶出高速公路时需要在出口收费站交还通行卡(CPC卡)并交纳全路程通行费，再通过跨省结算清分，实现“分省计费、统一收费”;车辆在通行省界时不再需要停车交卡、交费和领卡，从而实现快速通行。
政府的派出机构基层管委会(街道办事处)和社区居委会直接连接社区居民和政府部门，成为拆迁安置工作的关键环节，碾子沟片区管委会和社区工作人员通过入户摸底调查、召开座谈会，听取拆迁户对征收方案的意见，充分了解社区居民的意愿，坚持政策宣讲到户，房屋评估公正合理，评估结果上墙公示。拆迁片区不仅将居住在碾子沟片区拆迁范围内、拥有乌市户籍居民视为征迁户，同时将居住满3年、缴纳社保3年以上的流动人口纳入征迁户范围中，鼓励引导征收片区内的群众参与到老城区改造中。
在各级政府及其派出机构的努力下，征收拆迁工作顺利开展，一些少数民族的老居民主动到区老城办、片区管委会或社区居委会担任志愿者，给周边居民讲解政策、做思想工作，协助政府开展拆迁安置。但同时，也存在少数居民对改造补偿期望值过高、临街铺面较多，拆迁成本过大，延误了拆迁周期。
我自以为够宽容，但……当我看到她抱着一本本《天降小子》《机器小书童》之类的国产动画书爱不释手时，还是不舒服了：这么多珠玉在侧，你为什么就迷恋塑料花？
3.社会资本方—社区居民。虽然从合约内容上看，社会资本方参与土地整理环节，但实际上，乌鲁木齐中交城市开发投资有限公司在合约签订时尚未成立，项目前期工作由区房屋征收与补偿管理办公室实施完成，包括项目的征地拆迁、人员安置、前期咨询费用，相关费用由市政府垫付，在中交城市开发投资有限公司成立后由其承担，支付征地拆迁费用。由此可见，社会资本方与社区居民并不存在直接的互动，非正式制度在这两者之间作用较弱。
四、从城市更新PPP项目拓展城市治理理论
近年来，“治理”概念深入人心，学界开始对城市治理理论在各国的适用性展开讨论，作为社会主义国家的中国在政治、经济、社会等方面与西方国家存在巨大的差异，缘起于美国的城市治理理论并不能全面地解释我国城市治理在具体案例上的内在本质和动态变化，我国基于PPP模式的城市更新项目在印证了城市治理合理性的同时，也拓展了城市治理的内容。
(一)治理主体目标具有一致性，利益诉求具有趋同性
传统城市治理理论认为，城市发展过程中的资源分别由政府和经济精英掌握，任何主体的缺失都会影响到城市的有序发展(戴维·贾奇等，2009)。随着社会经济、文化的变迁，不同类型的治理主体下政府力和市场力之间存在着动态变化。在我国进入城市化加速建设后，政府与经济精英成为增长联盟，主导着城市内部更新。随着公民权利意识的觉醒，城市居民加入城市更新项目中(郭湘闽，2007)。
“新疆煤炭腐植酸资源调查”是第五届第二次常务理事会确立的课题。新疆双龙腐植酸有限公司作为煤炭腐植酸基础产品生产企业，与煤炭腐植酸资源分不开。可以说，煤炭腐植酸资源就是该公司的命根子。搞好新疆煤炭腐植酸资源调查，不仅是新疆的事，也是全行业的事。
城市治理对目标具有一致性，这是构建参与主体合作的基础，近年来城市治理主体理论下对利益的解读，突破了城市经济增长和物质资本积累的局限性，城市活动主体的需求有着多元化、多层次的特点，对目标理解也相应地做出调整，城市经济发展、社会稳定有序、社会公共利益维护和城市生态环境等都被纳入利益体系中，尽管利益内容在扩展，但是各方所追求的目标具有统一性。
传统城市治理理论认为参与主体在总体目标上达成共识，但是各方的利益诉求却不同，然而，我国城市更新PPP项目则证明，我国城市治理主体联盟不仅目标一致，同时双方的利益诉求具有趋同性，这进一步夯实了合作基础。
从政府方看，中央政府代表着国家层面的公共利益、全局利益和长远利益，权力的实质是社会生产而非社会控制，政府被赋予的政治力是其实现城市整体利益最大化的工具。与此同时，地方政府既代表着地方层面的公共利益、区域利益，地方政府作为参与主体也有自身经济利益的诉求，引入社会资本能够减轻政府的财政负担，另外，政府官员的政治利益也是不可否认的重要因素，经济发展仍然是衡量地方政府官员政绩的关键，大型旧城区改造项目的落成是地方政府官员的必然选择，地方政府官员通过与商业精英的合作，实现其政治目标。
2.1.2 急用药品调剂 在住院药房设立“药品综合协调岗”，该岗位药师负责临床急用药品的调剂工作；病区如需取药，需先与该岗位药师电话沟通后，由护士到住院药房取药。
从社会资本方看，我国的社会资本方通常为国有企业，国有企业的功能具有不可替代性，国有企业的市场功能定位较为特殊，我国国有企业是特殊的股份制公司，实际上股权与控制权在国有企业中是分离的，国有企业属于全体人民，国务院作为代表人民的投资人，履行投资者的职责，享有投资者的权力和利益，国务院进一步授权或委托国资委行使权利、义务，然而国资委无权享受基于股东的利益，分配给国家股东的股息直接进入中央或地方政府。中央政府或者地方政府作为其控股股东，其实现投资收益最大化的目标通常是多维度的，既包括投资过程中的经济收益，也包括调节经济波动、实现社会稳定、重大战略性产业技术布局等多重考虑。
传统城市治理理论认为合作方或者参与者在价值观和信仰上并不完全一致，但是在我国社会经济背景下，政府方和社会资本方不仅在目标上具有一致性，同时在利益诉求、价值观上具有趋同性，即政府方追求政治利益的同时，也存在经济利益；而社会资本方(国有企业)在追求经济利益的同时，也需要考量政治诉求。
(二)直接参与者纵向深化，间接参与群体内部分化
传统城市治理理论对于“城市治理”的定义范围较为笼统和西方化，认为参与主体涵盖政府、经济精英、社区组织及利益集团等。但是现代中国政治、经济社会的特征脱胎换骨于一个中央集权计划经济社会，城市治理主体的形成与中国经济改革、政府分权化和政治民主化进程息息相关。城市更新过程中各方参与的渠道设置不同，可分为直接参与者和间接参与者，直接参与者通常为政府和社会资本方，双方有明确的权利义务划分，秉承“利益共享、风险同担”的合作原则，而间接参与者虽然涉及自身利益、人数众多，但是参与渠道受限，被政策权威排斥在外，社会公众通常被视为间接参与者。
《意见》按照“河长负责、分工协作；统筹兼顾、分步实施；建管并重、强化管理；上下联动、协调配合；属地为主、以奖代补”五个基本原则，提出了2013年、2015年和2020年三个阶段管理目标以及加强截污治污和水资源保护、加强堤岸水面保洁和违章建筑清理、加强河道绿化和景观建设、建立长效管理机制四项主要任务。
党的十九大报告明确指出，“要加强和创新社会治理模式，建立共建共治共享的社会治理格局”。社会治理视角下的社会格局意味着要整合社会资源、动员多个社会主体共同参与到社会公共事务管理中，形成社会治理的新局面。在城市更新PPP项目中，直接参与者纵向深化，从政府层面看，中央政府、市政府、区政府、区级职能部门，以及派出机构街道办事处、社区居委会均参与其中，其中中央政府和地方政府之间存在政策设计和政策执行之间的博弈，包括街道办事处和社区居委会在内的基层组织在城市更新中扮演着越来越重要的角色。从社会资本方看，城市更新PPP模式将土地整理、拆迁安置等子项目整体打包，承包方、运营方、建设方等参与主体之间的权责明晰，同时，社会资本方的参与主体也不局限于当地的经济主体，资本的扩散带来了外部资源，越来越多的全国范围内的企业开始参与到城市更新中。
党的十六大以来，以胡锦涛为总书记的党中央在廉政建设上不断研究新情况、解决新问题，坚持走中国特色反腐倡廉道路，进一步推进了廉政建设。
间接参与者涉及房屋产权所有人、实际使用者、住宅租赁者、商铺租赁者等多个群体，在态度上呈现出内部分化的趋势。在城市更新范围中，当房屋产权所有人和实际使用人一致的情况下，部分居民加入志愿者行列，虽然未被纳入政府方，但协助政府方推进城市更新完成。
(三)非正式制度评估取决于项目共同体所获得的支持和制度化水平
非正式制度是不同社会主体之间形成协作关系的关键，它将那些国际准则和价值社会化，使得参与主体寻求自身的团体地位以改变自身行为。但是，这种基于关系合约的伙伴关系，缺乏组织性的强制、承诺等保障，对部门主体行为的约束力就可能不如正式合约关系有效，这种中间状态具有一定的不稳定性，因此在伙伴合作下增加什么样的因素以增强相互间的约束力，显得尤为重要。
传统城市治理理论认为，政府、市场之间的合作过程是建立在非正式制度安排与正式制度安排相结合的公私合作之上，其中非正式制度侧重于建立激励手段，其效果更为显著。但是，在城市治理理论中只将其界定为“通过那些国际准则和价值社会化，迫使个人寻求自身的团体地位以改变自身行为”，缺乏对非制度安排的具体解释和衡量标准。
在城市更新PPP项目中，非正式制度的核心即特殊目的公司(SPV)，SPV作为中间平台完成融资、建设、运营过程，这个共同体的参与方包括社会资本和政府机构代表，它所体现的利益可视为项目总体利益的近似值。这个共同体力量的强弱取决于其内在组织和程序获得支持的广度及其制度化的程度。广度是指这些组织和程序所能包容的社会活动范围，事实上，城市更新PPP项目涉及中央政府、地市政府、区级政府、街道办事处、建筑承包商、开发商、银行等多个参与主体，该项目所获得的支持广度较为可观。
制度化是组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程，SPV的制度化水平可根据其内在组织和程序所具备的适应性、复杂性、自治性来衡量。从适应性上看，SPV的职能结构随着项目准备、项目建设、项目运营而不断调整，主导的项目参与主体也在变化，同时由于城市更新PPP项目历时数十年，SPV周期也较长，通常当一个组织存在时间越久、职能调整灵活，其具有较强的适应性。从复杂性上看，当一个组织越复杂，拥有数量庞大的下属组织，隶属明确，且下属组织具有高度的专门化水平时，组织制度化水平较高。SPV涉及数十个参与主体，由于从土地整理到项目运营对团队要求极高，各主体各自具有较高的专业技能，分工清晰，SPV组织具有复杂性。从自治性来看，SPV代表政府、社会资本、社会公众的三方利益的均衡点，它具有自身的利益诉求，也区别于其他任一参与主体的利益，但是在项目运作全周期中，SPV容易受到某一主体的影响。
五、结语
城市治理理论只是一个分析框架，只有站在我国社会经济发展的环境下，充分认识各个参与主体在城市治理环境中的地位和作用，才有可能揭示出城市治理的实质，以及维持其牢固基础的激励机制是什么，本文所采用的案例在一定程度上尚存在局限性，对于具有中国特色的城市治理的实施机制仍待深入探究。
参考文献
[1] 《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，2014年10月2日。
[2] 戴维·贾奇等：《城市政治学理论》，上海人民出版社2009年版。
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中图分类号： F283
文献标识码： A
文章编号： 2095-3151(2019)15-0052-09
标签：城市更新论文; ppp项目论文; 城市治理论文; 中国人民大学公共管理学院论文;