世界基础教育：面临的挑战、趋势和优先事项——解读联合国教科文组织第47届国际教育大会“主文件”及“公报与建议”，本文主要内容关键词为：主文论文,公报论文,基础教育论文,联合国教科文组织论文,国际教育论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
联合国教科文组织于2004年9月8日至11日在日内瓦举办了第47届国际教育大会，主题为“面向所有青年的优质教育：面临的挑战、趋势和优先事项”。包括中国在内的137个成员国的教育代表团出席了会议。会议期间，代表们讨论了会议的主文件《面向所有青年的优质教育：面临的挑战、趋势和优先事项》（以下简称“主文件”），并分成四个专题小组集中讨论了教育质量与性别平等、教育质量与社会包容、教育质量与生活所需要的能力、教育质量与教师的关键作用等教育政策问题，最后全体代表一致通过了《联合国教科文组织国际教育大会第47届会议公报和关于提高所有青年教育质量优先行动事项的建议》（以下简称“公报与建议”）。本文对会议讨论的一些热点问题和“公报与建议”及“主文件”的精神进行概括介绍和分析。
一、世界基础教育面临的挑战
（一）要保障青少年在接受初等教育后继续受教育的权利
2000年4月，在塞内加尔首都达喀尔举办了世界教育论坛，通过了新的《全民教育行动纲领》。该纲领提出了六大教育目标，其中两个目标是“到2015年确保各地儿童都能完成全部初等教育课程”和“到2005年在小学和初中教育中消除两性差异，到2015年消除所有阶段教育中的两性差异”，它们在2000年也被定为《联合国千年发展目标》。后一个目标也被称为“性别目标”，在很多发展中国家实现的难度很大（据联合国教科文组织的统计，128个国家中有60%的国家很可能无法在2005年实现初等教育或中等教育或这两种教育的男女均等）。而前一个目标的实现在绝大多数发展中国家不是一个难题（当然，如何保障所有儿童都能接受和完成优质的免费初等义务教育则是一个需要持续不断努力的目标）。如何保障青少年在接受初等教育后继续得到深造的权利则成为本次大会的一个研讨重点。普及初等教育（6～12岁）仅仅是面对人生以及与全球化相关挑战的第一步，而向12～20岁年龄段的青少年提供高质量的教育已经成为越来越多国家制定基础教育政策的根本出发点。各国普遍认为，对12～20岁年龄阶段青少年的教育是培养他们具有升学或进入劳动市场所需的能力或具备在不断变化的世界上作为负责任的公民所应有的素质的基础。鉴于此，“公报与建议”提出基础教育不论在哪里都不能仅限于初等教育。12～20岁年龄段青少年的教育问题已经成为全民教育理念不可分割的组成部分。这一思想得到参加第47届国际教育大会所有成员国的认可，并写入了“公报与建议”第一条：“促进12岁至20岁所有的青年的高质量教育和培训，是为了明天更加美好，也是为了避免在地方、国家与国际上的社会排斥。这种教育是基本权利，也是公共福利，应当满足所有青年的需要，确保他们充分施展个人才华，真正融入劳动世界，以及提高他们参与劳动生活与公民义务的能力”。这一挑战包括如何向12～20岁年龄段的青少年提供受教育和培训的机会，如何保障教育的公平和公正，尤其重要的是如何保障中等教育的质量。
（二）全球化背景下如何提高青少年素质
今天的世界在全球化浪潮下既体现出越来越紧密的互相依存的特点，又出现了不断加深的各种不平等鸿沟。从经济的角度看，1980年以来，世界经济环境比以往更加有利于外国直接投资资本的增长。外国直接投资资本向发展中国家转移的增长特点是快速但具有选择性，选择的重点是劳动力年轻、费用相对低廉而且受教育程度较高的国家和地区。外国企业要考虑有利于投资的各种因素，其中最重要的因素之一就是劳动力的受教育水平和知识结构。从技术革命的角度看，知识成为一个非常重要的生产要素。掌握先进知识和尖端技术的经济部门是增长最快的部门。各国要想取得经济发展，就需要增加在教育、培训领域的投资。从社会和文化的角度看，“主文件”提出：“全球化其实是一种文化的主要特征，即一种独特的思想、行为、居住和组织世界的方式，也就是人们通常所称的‘现代化’。市场和技术的全球化则是它发展的一个自然结果，又反过来发挥作用，加快了‘现代化’传播的速度，并使全世界人口的生活条件发生了巨大的变化”。在今天世界范围内，各种文化正在相互碰撞和融合。各种迹象表明，青年越来越倾心于消费文化和跨国生活方式，这种情况既有助于青年走向世界，也容易使他们脱离自己的文化遗产和传统文化。教育能否做到使学生既能加深对当地文化遗产的了解，又能利用全球化所提供的开放机会。
在本届大会上，一个反复被人们提到的词汇是“以人为本”的全球化(humanizing globalization,or globalization with a human face)，其寓意为全球化的进程不能脱离人的价值，全球化归根到底是为了人，为了每一个人更加平等的、更有尊严的、相互理解的利益。从更深的含义来说，意味着需要在国家和社会关系方面不断做出调整，满足社会广大公众的利益。具体到教育方面来说，正如“公报与建议”第二条第四款所言：“确保所有青年人的个性自主、公民意识、融入劳动世界和社会生活的能力，以及尊重自己个性、接受外界事务与不同文化和不同社会的能力。”
面对全球化进程，要确认当代青年的教育需求，就要分析全球化产生的新的经济、文化和政治影响，特别是与人的个性形成和教育制度改革相联系的各种要素，这是政府和教育决策部门不可回避的挑战。
二、世界基础教育的发展趋势
（一）把提高基础教育质量放在首位
为所有青少年提供优质教育是本届大会的主题，重视对所有青少年的教育质量也是世界基础教育发展的最主要趋势。“公报与建议”指出：“过于众多的青年人无法获得在21世纪中生存的必不可少的知识、能力和才智。要求教育更加适应现代社会，要求人们终身接受教育的呼声越来越高。因此，这一年龄段人的教育质量问题，今天已经是国家乃至国际范围内的重中之重。”“主文件”对现有教育制度进行了辛辣的批评，称“现有的正规中等教育的各种模式，都不能真正地适应21世纪初的现实，也不符合青年对教育的需求。在大多数情况下，青少年们从这些模式中所看到的都是一些被肢解成众多学科的知识王国。那么青少年们在那里又能真正地学到什么呢？这种学习对他们择业、就业和融入社会又是否有用呢？”“公报与建议”也抨击说：“今天的教育制度包括技术教育和职业培训，都不能向青年人提供获得和加强必要的综合性生存能力的机会，尤其是解决诸如艾滋病毒、艾滋病和其他流行病等现代问题，以及应对培训结束后走向社会、融入劳动世界、政治与社会冷漠的问题。”对青少年教育滞后于信息时代知识更新要求的状况，“主报告”也进行了激烈的抨击，指出：“人类历史上第一次出现了知识更新的速度超过了人类代代相替速度的情况。然而，此时的中等教育，仍像它创建时一样，继续我行我素，仿佛它是永恒的。此外，各种信息技术的发展正在高速地传播着一种世界文化，在某种意义上讲也是对经常是以各国本国内容为主体构成的中等教育文化的挑战。”
教育质量是一个复杂而相对的概念，不同类型层次的教育在不同发展阶段存在不同的质量概念，即使是一国的教育质量，在不同历史发展阶段也有不同的涵义，不可能超越该国的社会、经济、文化、教育发展的水平。“主报告”把对教育质量的评估放规定为四个方面。
1.两性教育平等的实现程度。特别是女童接受中等教育人数占同龄人口的比例。
2.社会排斥程度。“主报告”指出：当今世界，“无数青少年感到受排斥，即使他们有很高的学历。青少年们做出的反应不尽相同，包括：暴力、经常旷课、不愿与大人接触、吸毒、自杀、排外或极端主义”。这些反应无论在发达国家或发展中国家都普遍存在。目前，社会排斥现象在全世界日益增多。而高质量的教育是反排斥的，是社会包容教育，它促进社会在牢固的道德基础上和尊重他人的基础上团结起来。在这种教育环境中，能够促进社会融入、构思共同的想象世界，承认多样性和倡导学生参与社会活动。
3.是否能够培养学生的生活能力。这些能力不仅是在当地或某个时候的日常生活能力，而且是促使融入青年生活的社会或其他地方或国家的终身能力。生活能力的培养涉及多种因素，其前提是：不改革课程和其他学习材料，不改变结构、学校环境、教育工作者的思维方式，就不可能培养这种能力。
4.教师的水平与作用。对教师作用持批评者认为大多数教师都是保守的，教师对所有青少年受高质量教育只能起到阻碍作用。反传统论者认为，有了好的初等教育以及引进新技术，教师所起作用的重要程度会减弱。但大多数看法是，未来社会教师的作用不会削弱，但对教师的要求会越来越高。“教师新行业”的作用除了传播知识以外，还需要掌握一些解决其他问题的办法，如与贫困作斗争、公民权利与义务的教育、预防暴力、促进社会融入、教会使用新技术等。这些成为评判教师水平的重要标准。
（二）把对教育的需求视为变革的动力
联合国教科文组织在“主文件”中指出：全球化时代教育的需求可分成四大类：(1)确保基础教育成为一种人权；(2)掌握人的生产能力和知识；(3)培养使个人得以扩大其选择的能力；(4)通过公民权利与义务、公正平等、和平与人的价值观，加强人的社会功能。
2004年4月28日至30日，在智利召开的亚太经济合作组织教育部长会议提出21世纪的学生应具备的基本技能包括：一是掌握具体领域（特别是数学和外语）的核心知识；二是对学习的个人责任感和进取心；三是运用信息传播技术的能力。此外，特别应培养学生的创业能力和终身学习的能力。与上述需求相比，二者有许多相似之处，但前者更多地反映了发展中国家的意愿。
近三年来，国际教育组织通过研究认为，各国在确定总的教育目标时，在“个人发展和情感培养”、“平等”、“国家特色”、“公民权利与义务”、“可用性”和“民主”等概念上共识程度较高。与以往相比，各国在确定国家政策或教育指导方针时，更加重视：承认受教育是一种人权；提高个人的能力和抉择的能力；加强人的社会功能。这些思想和相关的政策实施构成了世界基础教育发展的又一趋势。
（三）提高培训水平，增强国家竞争力
人口平均受教育水平的高低，劳动力整体素质的高低是影响一个国家国际竞争力提升的重要因素。在全球化的世界里，对一个国家来说，增加就业机会和吸引国际投资的机会主要取决于劳动力受教育的程度。经合组织国家的劳动力都具有普通高中或职业高中以上水平，因此，在全球的资本和劳动市场占有巨大的优势。
（四）注重学习成绩的评估和国际比较
重视开展可靠的学生成绩评估并在评估基础上加以改进教育质量，也是世界基础教育发展的一个趋势。
1998年开始，经合组织在29个成员国和少数其他国家中启动了一个“国际学生评价项目”（简称PISA）。其目的是通过一套国际教育质量指标和对各国学生进行抽样测试所取得的结果，来描述各个国家学校教育的质量水平。该项目计划开展三轮，每轮3年，总共为期9年的长期追踪调查，测评学生的阅读能力、数学素质和科学素质，以及学生在这三个领域内应该获得的知识的内容和结构、需要操作的过程、运用这些知识和技能的环境。每个领域都要制定出一个连续的量表，无论是个人和总体都可以用这个量表的分数来表示所达到的水平。量表不体现及格不及格的概念，它强调测试学生在实际生活中运用学校教授的知识和技能的能力。测试对象平均年龄为15岁，测试结果产生了一系列可进行国际比较的数据。测试结论表明：15岁的孩子在阅读、数理方面有很大的缺陷，即使在非常发达的、教育投资很多的国家亦如此，这为政策选择提供了重要的参考依据。
另一项重要的国际测评是2003年国际教育评价协会(IEA)开展的“国际数学和科学测评的趋势”(TIMSS)的评估，旨在帮助世界上所有国家改进学生的数学和科学。该测试的前身是IEA先后三次举办的“国际数学和科学测评”。2003年，测评的重点放在四年级和八年级抽样学生上。测试包括选择性答题或开卷答题两类，主要测评数学和科学的教学过程、教学内容和质量，同时也收集有关学生家庭、学校特点和政府政策等背景信息，力图从多角度分析影响学生学习质量的因素，制定相应的改进对策和措施。全世界近50个国家参加了测评。
跨国比较的结果引起各国政府和教育界的关注。近年来，有些国家采取积极的政策措施，使本国学生的数学、科学以及信息教育的成绩达到并保持在一个较高的水平。但“主文件”认为，“这类研究一方面有助于更好地了解教育成果，但另一方面有时却加剧了教育的危机感”。特别是“这些研究尚未应用于世界上最贫困的国家。为更多地了解学生的学习质量，应否考虑开展同样的研究？可能也应对未入学的青少年进行这类研究？面对以人为本的全球化，应当怎么做才能更好地了解青年受教育真实的水平？”许多教育家特别指出这类评估应该精确测量学生需要掌握的内容和技巧，评估结果应在学校制度和校区内促进学生成绩的测量和改进，而不是造成消极的后果。
（五）对增加教育投资的重新置疑
从字面上看，这本属于教育理论讨论的范畴，但是由于对增加教育投资的重新置疑与政府决策和投资取向密切相关，所以它已成为影响教育发展趋势的决定性因素之一。
联合国教科文组织统计所和OECD2002年联合发布的报告《投资教育——投入与回报》指出：“接受和完成教育是人力资本积累和经济增长的关键因素。教育带来的效应已超出了个人收入和国民收入的范围。教育显然已成为培养全面发展的高素质公民和建立更具凝聚力和参与性的社会的重要动力。”这个观点固然被许多国家的政治家和经济学家所认可，但教育的开支问题始终是各国激烈讨论的核心。一些国家称教育费用过于昂贵，教育投资效益不明显，另一些国家认为教育是对社会的最佳投资。大家认同的是，教育质量的提高是要以增加教育投入为代价的。
“主文件”援引了世界银行最新发表的一组令人忧虑的研究数据表明：从1992年至2000年世界各地区公共教育开支占国民生产总值的百分比普遍处于停滞或下降现象。数据表明，从1992年至2000年世界各地区公共教育开支占国民生产总值的百分比，除拉丁美洲和加勒比地区有较大幅度的上升外，东亚和环太平洋地区、南亚、东欧、中东和北非、撒哈拉以南非洲都有不同幅度的下降，高收入国家基本没有变化。
出现这种状况的主要原因是：(1)政治方面的选择。许多政党主张减少国家职能，执政期间削弱了国家的行动能力，从而减少了教育、研发及卫生保健、社会保险、农业普及工作和同贫困作斗争方面的公共开支或降低教育在公共系统各部门投资的分配比例。(2)税务方面的压力。为了吸引资本和创造就业机会，要减少各类企业和纳税人尤其富人的税务负担，这就降低了对整个教育的投资额。
针对上述情况，“公报与建议”隐讳而无奈地指出：“在世界许多地区，由于经济和社会原因，青年人的教育需要并不总是优先事项。所以，没有对这一庞大的年龄群体划拨足够的资金，而发达国家也没有履行其提供资助的承诺。”
因此，怎样摆脱减少税务负担和提高全民终身教育质量这种进退两难的困境，国家是否能提出切合实际的解决办法，这对各国政府的执政能力提出了严峻的挑战。
（六）建立新的国际教育管理性机制
在教育领域，联合国教科文组织倡导建立一种国际教育管理机制，通过开展一系列更具有目的性和连贯性的国际活动来协调各国的教育政策，通过制定准则、标准和监督制度来推进各国改进教育质量。
三、优先事项
针对基础教育面临的挑战和发展趋势，为了推动对所有青年人的优质教育，联合国教科文组织提出了11项优先行动建议，择其要点归纳如下。
（一）考虑青少年教育的基本需要
“主文件”特别强调，考虑青少年教育的基本需要要和适应以人为本的全球化挑战结合起来。因此，国际组织和各国都要“制定全球性战略，满足所有青年人的接受教育需要，使他们公正地接受能掌握生存技能的教学计划，以及接受兼顾到教育质量各个方面的适当培训”。如前所述，联合国教科文组织认为全球化时代教育的需求可分成四大类（见本文第二部分第二条），高质量的教育就是能够满足这些基本需求。教育如何满足这些需求？在教育目的和教育内容上除了使学生学会读、写、算和日常生活所需要的技能之外，还要培养学生学会解决问题和学会实践（突出生存能力），让学生注意预防艾滋病毒、艾滋病，增强寻求就业机会的能力和公民意识。在教师培训上，要使教师掌握以学生为主的教学方法。此外，还必须有一个行之有效的行政管理制度。
（二）重新思考变革的行为
目前，发达国家正在朝知识经济社会转变，传统的普通教育和职业教育的办学模式受到越来越多的批评。发达国家强调从重投入的传统教育管理政策向侧重结果及其经济和社会影响(outcomes)以及随之产生文化影响的教育管理政策转变，而发展中国家对这点还缺乏认识。发展中国家和发达国家都应当对教育模式重新进行构建，包括创造性的组织方法和教学方法以及对信息通信技术的运用，积极促进。
（三）在现有的各种形式的教育框架内进行革新
“主文件”承认，教育的发展和变革往往是缓慢和艰难的，要想在很短的时间内进行彻底变革是不切实际的。鉴于无法在短期内找到牢靠的解决办法，从现实出发，最好的办法就是在现有的各种形式的教育框架内进行改革。
如何进行改革，“主文件”提出以下几点。
——对那些不能获得受初等教育机会的青少年，使他们重新就学要保证：(1)所提供的教育应适合于他们的年龄；(2)学习方法要考虑到他们的生活经历；(3)学习内容应针对他们的未来，也要对他们的现实生活具有实际意义；(4)学校生活要考虑他们由于有家庭负担，工作和参与公民活动是否可能，是否有困难；(5)教师应接受适合于这些群体的特别需求的培训；(6)极大重视学习和职业指导。
——对已学了7年至9年的青年，首先应保证：(1)增强基本能力；(2)继续采用主动学习方法；(3)内容既要根据知识和技能状况来更新，也要反映青少年的需求，符合他们的兴趣；(4)学校生活应促进自尊，依此作为承认他人及“共同和睦相处”的前提；(5)教师应成为主动教育的积极合作伙伴。
——对已经学了10年至12年或13年的青年，应保证：(1)继续增强基本能力；(2)学习经历包括按计划积极参与结合社会和青年自身需求的活动；(3)学习内容应结合他们的经历和实践予以更新；(4)青年人对学校生活的决策越来越多；(5)教师应在教授主要学科和其他学科知识时，从跨学科的角度，使青年产生求知和从事工作的欲望。
——在职业教育方面，应保证：(1)确保进行较广泛的基础教育，避免过早选学专业；(2)保证持续进行实践教育，培养基本能力和开放思想及改革精神；(3)把专门知识与学习内容相结合；(4)提供“学会做事”的机会，同时学习做事；(5)促进与那些与具有丰富职业经验的教育人员的联系。
（四）坚定不移地消除不平等现象
全民教育的中心目标是平等。联合国教科文组织发表的《2003-2004年全民教育全球检测报告》表明，许多国家在初等和中等教育两级远未实现男女平等，70多个国家可能难以实现2005年的目标，消除教育领域的性别差距应成为所有发展学校教育和提高教育质量方案的首要优先事项。由于大多数国家都有性别歧视的历史，因此扩大妇女教育始终带有深刻的政治性。联合国教科文组织建议的政策和战略包括：国家应通过立法和政策改革，创造促进教育领域男女平等的有利环境；学校加强提高性别认识的课程和教师接受性别培训；在政策上特别注意危机对妇女和女孩产生的影响。
（五）向艾滋病作战
向艾滋病作战被本届大会列为一项重要议题。如何开展预防艾滋病毒、艾滋病的教育也成为本届国际教育大会研讨的一项重要内容。目前艾滋病正以惊人的速度蔓延，2002年世界上已有4200万人感染上艾滋病毒、艾滋病。在病情最严重的非洲国家中，在未来数年中也许有高达30%的教师减员。这一全球性问题的蔓延有可能使一切提高教育水平的努力付之东流。联合国教科文组织强烈呼吁在全世界开展预防艾滋病教育计划，包括对教师的培训、对社会工作者的培训、影视资料和专门的手册。
（六）促进各个层次的联合和伙伴关系
“主文件”指出：“无论每个国家在财政、社会、科学和教育方面的投入如何，单靠教育都是无法确保经济发展、社会团结及建设和平的事业的。教育的经济和社会效益主要取决于有关教育的质量，这种质量又需要有协调而稳定的公共政策。教育应当是全民尤其是整个政府的事，看来只有采取跨部门和跨部委的综合政策才能奏效”。
联合国教科文组织呼吁各国政府要积极促进教育界内部与社会各部门形成合作伙伴关系，包括学生、教师、家长、非政府组织、媒体、企业界和整个经济界以及其他决策者。问题的核心不是承认这些合作伙伴的合法性问题，而是如何通过一种良好的管理体制有效且有创意地将他们联系起来。“主文件”列出了一些建立合作伙伴关系的条件和原则：合作伙伴要符合需要和情理；相互信任和切实有效地实行民主；明确规定各方的作用；对话、协商和引导的结构；有效的宣传和公共关系政策等等，特别是要有法治，教育变革要尽量少受执政者任期限制的干扰。
这次大会的“主文件”和“公报与建议”阐述了很多新思想，得到与会者的首肯和重视。这些思想是联合国教科文组织多年来在世界教育领域不断进行研究和探索的结晶，它们可以为我们提供有益的启发和思考。
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