我国文件档案“双轨制”管理模式转型——澳大利亚政府数字转型政策的启示，本文主要内容关键词为：双轨制论文,澳大利亚论文,管理模式论文,启示论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国正采取纸质与电子两种载体形式并行的“双轨制”和“双套制”文档管理模式，“双轨制”是指纸质文件和电子文件同步随业务流程运转，“双套制”是指实行纸质文件和电子文件两套归档，“双轨制”包含了“双套制”，前者是比后者更全面、更深入、更进步、更高级的管理形式[1]，“双轨制”和“双套制”在当前实践中发挥了一定的优势，如安全可靠、优势互补、传阅面广等[2]。然而，随着技术与观念的发展，“双轨制”逐渐演变为纸质形式与电子形式的交叉流转，“双套制”则正由以纸质形式为主逐步转向以电子形式为主，这反映了我国的文件档案“双轨制”与“双套制”管理模式正在悄然迈向转型，在未来，我国也必将逐步实现以电子为主的“单轨制”管理形式。本文以澳大利亚政府数字转型政策(Digital Transition Policy)为参照，针对我国文件档案当前的“双轨制”管理模式及其转型问题进行研究，旨在以电子文件管理“单轨化”为方向，为进一步优化我国的电子文件管理提出策略。 1 我国文档管理“双轨制”转型的内涵：电子文件管理独立化 纸质与电子形式的共存态势将持续地处于变化之中，大的趋势是纸质文件与电子文件的此消彼长[3]。我国文档管理“双轨制”管理模式的转型，实质是电子文件管理独立化的过程。纸质文档管理在长期发展中因其程序性、痕迹可见性而受到信任，电子文件管理则因缺乏凭证性和长期可读性的保障，在当前未能独立成为文件、档案的管理和保管形式，而只能起到方便流转与利用的作用，在凭证性和长期保存等关键环节，仍要以纸质为主要形式。“双轨制”的“单轨化”，意味着电子形式能够独立、完整地承担文件、档案从形成、流转、管理、利用到长期保存的整个生命周期，并且在电子形式下，管理过程可靠性、结果可靠性以及可利用性都能得到保证。在可见的未来，“双轨制”与“双套制”的发展趋势是将电子文件单轨形成与流转，在归档保管环节实现选择性的“双套”归档，纸质形式将逐渐成为电子形式的备份、副本，“双套制”作为管理结果将转向以电子形式为主、纸质形式为辅。 2 澳大利亚政府数字转型政策 澳大利亚自2000年之后开始采用集中式的电子文件保管模式，国家档案馆原则上承担对所有具有档案价值的电子文件的保管责任，不管其形式如何[5]，在此之后，澳大利亚对全国的电子文件管理实施统一规划，宏观政策和标准体系逐渐完善，并且国家档案馆(National Archive)、澳大利亚政府信息管理办公室(The Australian Government Information Management Office，AGIMO)、政府机构信息网络(Government Agencies Information Network，GAIN)在全国电子文件管理规范化、电子文件管理工作指导和整体发展推进中起到规划、协调、指导的作用，很好地发挥了集中式保管模式的优势。在上述多年的发展基础上，澳大利亚于2011年7月发布“政府数字转型政策”(The Government’s Digital Transition Policy)，政策旨在敦促澳大利亚政府机构转向以数字化形式进行文件管理，主要内容与要求是2015年后以电子形式(原生)形成的文件，将只以电子形式移交至国家档案馆。这意味着政府机构的绝大部分文件将以数字形式创建、保存和管理，并且必要时候须对收文进行扫描，从而不再形成新的纸质文件，这将实现澳大利亚政府机构文档管理的全面数字化。 2.1 政策支撑：目标、计划与参照标准一体化 数字转型政策的提出背后有相对完备的支撑体系，这一体系同时也是支持转型政策具体实施的指导性内容，由相关目标、计划和参照标准直接构成。 2.2.1 限制纸质文件形成的目标(Target to Limit the Creation of Paper Records)[6] 为了更好地实施数字转型政策，澳大利亚国家档案馆于2012年10月24日发布了一项新的具体目标——限制纸质文件的形成。体现数字转型的实质是限制纸质文件的形成，转而以数字形式的信息、文件管理取而代之。 2.1.2 数字连续性计划(Digital Continuity Plan)[7]为实现数字连续性管理带来的成效(Digital continuity outcomes)，并更好地实施数字转型政策，基于数字连续性的六项原则(Six Digital Continuity Principles)，由国家档案馆制定了以保障数字信息可用性和证据、记忆留存为目标的数字连续性计划，这一计划旨在指导机构如何对数字信息进行科学的管理。数字连续性计划的主要内容是通过关注业务、人员、流程、技术和信息来实现其成效，包括三项具体措施，一是关注业务，优化数字信息为文件形成机构、政府和外部社会带来的利益；二是关注人员、流程和技术，使三者相结合，从而提高信息管理的效率；三是关注信息，使机构的信息资源在其生命周期内获得符合目的性的管理。 2.1.3 机构信息与文件管理评估工具2.0(Check-up2.0：A Tool for Assessing Your Agency’s Information and Records Management)[8]这是由国家档案馆提供的自评工具，供文件形成机构针对其信息与文件管理能力进行自我评估，数字转型政策要求机构利用该评估工具，在自2011年至2013年的3年内，每年完成一次针对整个机构的评估，从而综合判断机构的信息与文件管理现状、能力和数字化程度。自评工具包括策略与实践两方面内容，既涉及机构战略层面对数字信息管理的评估，也涉及实践情况的实际水平评估。 2.2 政策核心：数字化文档管理效益观 数字转型政策的提出是基于信息、文件管理数字化的优势(Benefits of digital information and records management)，而鼓励政府机构实现数字化转型，从其内容和目的结果上反映出数字转型政策的核心是从“效益观”的角度思考和促进政策的实施。国家档案馆向政府机构宣传数字化信息文件管理和减少纸质文件带来的效益，这些效益具体体现在四个方面，一是管理效率方面，如高效的信息存取带来业务流程的改善、减少员工查找信息的时间、减少纸质文件管理的投入、加强业务管理连续性；二是决策管理方面，如高效的信息存取带来更好的决策支持、机构内的信息共享程度更高；三是风险管理方面，如降低机构的业务和名誉风险，以及为法律和监管要求提供准确、及时、透明的响应；四是反向影响方面，如纸质文件的广泛使用所带来的经济投入十分巨大等。数字转型政策强调纸质文件的减少为机构带来的正面效益，因此对机构而言具有直接的驱动力作用，将有效拉动机构主动参与和实施数字转型政策。 2.3 政策地位：国家与机构的战略层面 数字转型政策在国家层面被赋予了比较重要的地位，主要体现在政策所规定的汇报制度。数字转型政策要求，国家档案馆需与澳大利亚政府信息管理办公室(AGIMO)、澳大利亚信息专员办公室(the Office of Australian Information Commissioner)磋商，自2012年3月份起的3年内，每年向部长报告政府机构的信息与文件管理实际情况，并提出提升效率与战略方面的建议，而部长则会在2014年向国家总理汇报数字转型的进展，并根据实际情况，就达成转型目标提出新的策略。而在机构中，数字转型政策则要求机构高层为此给予关注和支持，强调从机构的战略管理层面，将机构的数字转型计划融入其中，为此，国家档案馆馆长曾在2011年7月11日致信各机构负责人，要求他们为数字转型提供必要的支持。 2.4 实施主体：三方主体各有职责 数字转型政策针对的机构包括不论其立法状态的所有机构，并对文件形成机构、国家档案馆、澳大利亚政府信息管理办公室在转型政策中的职责提出了相对明确的要求。对于文件形成机构，政策除了要求高级管理层对数字转型提供支持外，还要求机构依据“机构信息与文件管理评估工具2.0”进行定期评估，减少纸质文件存储(按照规定对纸质文件实施处置)，对所有数字信息进行管理，并要考虑数字转型所需的各类资源，同时要求其遵照“ICT定制化和定制开发政策与中央ICT管理方案”(ICT Customisation and Bespoke Development Policy and Central ICT Governance Arrangements)的相关要求；对于国家档案馆，在发布数字连续性计划基础上，需与澳大利亚政府信息管理办公室合作，及时为机构提供转型政策实施的建议和指导；对于澳大利亚政府信息管理办公室，则要负责收集机构当前信息管理系统的细节情况，作为政府解决方案登记备案(Government Solutions Register，GSR)的一部分及时更新，为政府机构提高效率、一致性和合作性的建议制定提供依据。 2.5 政策影响：机构管理模式与人员行为的转变 数字转型政策由于是从国家和机构的战略层面提出和实施，因此被视为影响机构管理运作模式的一次变革。就“限制纸质文件形成的目标”而言，最初这一目标的提出是针对应移交进馆实行永久保管的5％左右的文件，但实际则提倡推广到机构的所有信息与文件管理中，鼓励其转型至以电子形式为主导的信息管理环境。此外，数字转型政策也被认为将影响和促进机构整体发展策略、信息管理方式和人员行为习惯、工作方式等方面的改变，促使机构对管理资源进行必要的重组，从而适应社会信息化带来的业务交流、服务模式的转变需求。 3 对我国文件档案“双轨制”管理模式转型的启示 对于我国而言，因缺乏统一规划，各地区、各机关早期的电子文件管理工作具有强烈的自发性和分散性特征[9]，信息孤岛现象严重，硬件设施条件发展不平衡，因此澳大利亚的全国统一数字转型并不适用于我国，要在我国推进“双轨制”转型，可以采取试点先行、辐射区域、逐步扩展、逐渐深入的方式。在此之上，笔者认为，澳大利亚政府数字转型政策在转型目标设定、转型模式路径、转型基础保障、转型实施主体等方面为我们提供了一些值得借鉴的启示。 3.1 转型目标：宏观与微观相结合 “双轨制”转型目标的设定对于国家、区域、机构各个层面的文件、档案信息化观念有着重要的影响，由于不同层面具有不同需求，转型目标需兼顾方向性和实践性，良好的目标设定可以起到正面的倡导作用，调动机构主体的积极性。 3.1.1 以记忆观为主导的宏观目标 宏观目标的设定是从国家层面而言，也是从档案馆永久保管档案的角度而言，澳大利亚政府数字转型政策体现了以记忆观为主导的宏观目标。这意味着，从国家战略层面实施文件档案管理“单轨化”的意义在于为国家和社会留存社会实践原始记录和证据，因为社会信息交流已经进入数字时代，社会信息化迫使信息系统建设、数字资源管理与利用、数字资源留存必须以同样的步伐发展，当全社会都将数字形式作为实践的主要媒介时，数字形式的证据与记忆留存就面临迫切的需求。因此，以记忆观为主导的宏观目标是使“双轨制”转型从社会所需求的结果反过来推动管理方式的转型变革，对电子文件管理独立化提出不可回避的诉求。 3.1.2 为效益观为主导的微观目标 微观目标是个体机构实施文件档案管理“单轨化”的目标，从澳大利亚的经验而言，国家档案馆为参与数字转型的所有政府机构赋予了以效益观为主导的微观目标。在机构运作中，效益是驱使其推进管理方式、行政方式改革的重要驱动力，以效益观为主导的转型目标，则是强调文件档案管理“单轨化”与机构发展利益相一致，达到“开源节流”的成效。“转型”意味着纸质文档的减少、电子文件的增加以及信息资源的整合与聚合，可以为机构带来时间成本、信息成本、风险成本和部分行政成本的降低，同时带来决策效益、行政效益，甚至是生态环保效益。相对于记忆观，效益观的导向目标对于机构实施数字转型的推动作用力更大，以此作为机构层面的微观目标，实施方向与阶段目标可以更加明确，更具实践意义。 3.2 转型模式：需求驱动力与文档数字化 3.2.1 社会服务需求与档案馆需求共同拉动 “双轨制”转型的驱动力在于社会服务需求和档案馆对数字档案的保管需求，二者共同作用促进电子文件管理实现独立化。一方面，社会服务需求表现为政府机构服务社会的数字化需求，随着社会信息化的扩大加深和政府职能公共化，加强电子政务建设是当前的重要课题之一，电子政务带来的行政方式改革则必定促使“双轨制”管理模式转向“单轨化”；另一方面，档案馆向文件形成机构提出数字档案的接收要求，既是出于自身服务于社会的需要，也是出于与国家信息化建设的衔接，是反向促进文档管理“单轨化”的重要驱动力。然而，不同于澳大利亚，我国档案馆信息化建设整体滞后于文件形成机构的信息化建设，不甚完备的档案馆信息化条件会成为“双轨制”转型的阻力，这就要求档案馆适应外部环境变化，加快信息化建设步伐，在数字档案批量移交进馆前，构建能够批量接收、长期保存、有序管理和合理利用的信息化软硬件设施，从而发挥档案馆需求的驱动力作用。 3.2.2 增量文件与存量档案数字化双管齐下 电子文件管理“单轨化”包括增量文件和存量档案数字化两部分，前者包括新形成、新接收的文件，后者则指已经归档的物理实存纸质档案。澳大利亚在启动政府数字转型政策之后，明确要求政府机构对此后新接收的纸质文件进行扫描数字化，从而保证不再形成和使用新的纸质文件，而针对存量档案，则要求政府机构根据存放空间、信息获取、档案保护以及与现有业务信息系统的融合等实际需求，适当对部分档案进行数字化[10]。机构业务是具有连续性的，档案作为整体也具有不可分割的历史联系性，针对“双轨制”转型这一过渡阶段，具有内在联系或业务关联的信息会分散于不同形式载体的文件、档案之上，会降低信息资源调用和业务支持的效率，所以制定数字化计划，将具有利用需求的关联信息转化为统一的数字形式，既是支持机构业务连续性，也是“双轨制”转型的重要内容。 3.3 转型保障：电子文件管理政策、法规、指南工具与标准化体系 3.3.1 功能区分 在“双轨制”转型中，有必要对政策、法规、指南工具和标准体系加以区分，四者在实践中应发挥各自的特点、作用与功能。就实践而言，我国的政策体系和法规体系是交叉重合的[11]，对上级行政部门和档案行政管理部门颁布的“政策法规”区分不明确，致使机构在实际操作中执行力度不平衡。澳大利亚政府数字转型政策属于政策范畴，发挥规划性、导向性、协调性功能，而为支撑这一政策实施，法规对电子文件证据效力赋予认可，为转型提供保障，并对相关机构的权利、义务进行了规范，起到规范性、强制性、保障性作用；集操作性和知识性于一体的指南工具则为机构科学地实施数字转型提供策略，体现操作性、专门性特点；完备的标准化体系为机构具体操作提供基准，保证了国家文件、档案信息资源的一致性和互通性，标准化体系在其中体现了具体性、层次性、完整性特点。在我国，要实现“单轨化”，需要对所要颁布执行的“政策法规”明确其属性及其在体系中的定位，先构建起电子文件管理保障体系的框架，才能使四者的制定和执行各司其职、相互补充、相互支撑。 3.3.2 体系完备 除了四者的功能区分外，还应注重构建完备的政策、法规、指南工具和标准化体系，体系的完备性对“双轨制”转型能否顺利实施起到关键性作用。在正式提出政府数字转型政策前，澳大利亚就已具备了覆盖电子文件全生命周期的管理规范、指南、工具和标准体系[12]，这为转型政策的提出和实施奠定了坚实的基础，大大加强了转型政策的实践性。对于我国而言，目前有许多机构与区域都在实行探索性的电子文件管理，在公文传输交换的环节已有十分成功的经验和广泛的实践，但是缺乏面向电子文件全生命周期的完备的规范、指南和标准，使得机构在实践中难以在电子文件管理的全过程实现“单轨化”。现有的参考体系主要集中在传输和归档环节，但这两个关键环节在实践中仍然未实现“单轨制”，如在传输环节，大部分区域由于缺乏政策的统一带动，使得不同机构间由于网络条件、硬件设施、管理观念等种种因素，而未实现区域内政府机构电子文件传输交换的全网贯通；在归档环节，由于始终没有可实际利用参考的元数据集和电子文件封装标准，因而我国当前的相关法规也暂行规定实行“双套”归档，并且其中以纸质为主，这反映了不甚完备的技术规范对于电子文件管理的支撑性作用会大打折扣。因此，从我国的国家到区域层面构建完备的政策、法规、指南工具和标准化体系，对电子文件管理而言是较为迫切的需求。 3.4 转型实施：确立实施机构并明确职责 实施“双轨制”转型涉及文件从形成、流转到归档和档案永久保管的全过程，因此也涉及与之相关的机构部门，确立参与转型实施的机构并明确其职责，是对转型政策内容的分配，也是确立机构间相互支持、协调的关系。 在澳大利亚的转型政策中，明确确立了政府文件形成机构、国家档案馆以及澳大利亚政府信息管理办公室三方参与机构，各机构被明确赋予承担一定的职责，在机构职责分配中，很好地发挥了集中管理的优势。对于我国而言，应将党政机关、各级国家档案馆纳入“双轨制”转型计划中。其中，党政机关是政府文件的形成机构，是向档案馆移交档案的主要来源，因此是电子文件管理“单轨化”的首要执行机构，在转型中应将电子文件管理与办公自动化、业务信息系统融合对接，并从宏观层面对机构业务流程、文件流转程序、档案管理过程进行统一调整；国家档案馆则应被赋予制定要求的职责，负责对机构电子文件归档、移交提出要求，并对文件形成机构的文档管理进行指导；组织、协调工作则可以由国家电子文件管理部际联席会议承担，负责统筹推动“双轨制”管理模式的转型，促进电子文件管理常规化、独立化。 4 结语 我国文件档案“双轨制”管理模式的转型是一个长期的过程，其中包含着管理理念、载体倾向、法规完善的转向和改变，澳大利亚正在进行的数字转型政策为我们提供了启示，要在我国档案集中管理的体制下逐步推动电子文件管理“单轨化”，当下的基础积累和顶层设计是必不可少的，因此需要推动管理观念、政策引导、法规标准体系、主体职责等方面的革新和完善，从而形成“双轨制”管理模式的转型机制。