中央地方关系史的一个侧面(一)--2000年地方政府等级变动分析_中国古代史论文

中央地方关系史的一个侧面(上)——两千年地方政府层级变迁的分析,本文主要内容关键词为:层级论文,地方政府论文,侧面论文,千年论文,中央论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。

[内容提要]本文通过二千年来地方政府层级的变迁,来透视中央与地方关系史的演变过程。指出在宋朝以前,历代中央政府都力图维持两级制的地方政府,以便强化对地方的管理与控制。当历史环境变化而不得不建立三级地方政府时,也要尽量使最高一级地方政府处于虚化状态。元明清三代,因为疆域广,只能采用多级制的地方政府,但地方分权并未因此而加强,高度强化的中央集权,仍紧紧控制地方。

(一)

中央与地方关系产生于中央集权制形成之后,并非自古以来就有。商周的政治制度由昭穆制、宗法制与封建制组成。封建制的基本特征是分土而治,即天子将王畿以外的土地分封给诸侯建国,诸侯也可分封土地给卿大夫立家,卿大夫还可以往下分封家臣等等。土地一经分封,统治权即行变化,封国各自为政,诸侯为一国之最高统治者,与天子分疆而治,对天子的义务只是朝聘、贡献与助征伐而已。既各自为政,则无所谓中央与地方的关系。春秋战国时期,以郡县制为表征的中央集权制逐渐形成。所谓中央集权制指的是中央政府和地方政府的一种分权形式。中央政府把全国领土划分成不同层级的行政管理区域,在各个区域内设置地方政府,并分配或授于地方政府以一定的行政、军事、财政、司法等权力。郡与县就是两级行政区域的名称。秦始皇统一天下,把郡县制推向四海,分全国为三十六郡,郡置守、尉、监,这是一个标志性的年代与一个标志性的事件,全国范围内的中央与地方关系从此开始。

关于中央与地方关系史的研究可以说至今尚未真正开始,这一方面是由于历来研究政治制度史多半偏重于中央制度的研究,而于地方行政制度比较忽略;另一方面又由于政治制度史的研究多半只停留在制度的变迁过程,而忽视揭示发生变迁的原因。本文即企图通过对地方行政制度的两翼——行政区划与政府组织层级变迁的过程与原因的分析,来透视二千年来中央地方关系的变化。

任何行政组织都要分成若干管理层次以实行运转,每一层次有一定的管理幅度。层次和幅度之间存在反比例关系。一个国家的行政区划和地方政府也同样要分成若干层次,而且层次级数是地方组织体系中最基本的要素。一般而言,层级越多,上下阻隔越远,政令不易贯彻,下情不易上达,中央政府也就越难进行有效行政管理。因此从中央集权的角度来看,要求有尽量少的层次,但由于受到管理幅度的限制,层级也不能随意减少。

地方行政制度变迁的核心就是政区和政府组织层次级数的变化,这一变化集中地体现了中央集权与地方分权之间此长彼消的过程。按照层级的变化情况,可以将秦代到民国初年分成三个阶段。第一个阶段是秦汉魏晋南北朝时期,历时八百年,地方组织从两级制变成三级制;第二阶段是隋唐五代宋辽金时期,历时约七百年,重复了从两级制变成三级制的循环;第三阶段是元明清时期及民国初年,历时六百五十年,从多级制逐步简化到三级制,以至短时的二级制。现在我们来详细地看看这些变化到底如何发生,以及为什么会发生。

(二)

第一阶段:郡县二级制向州郡县三级制的转化。

一、秦汉时期的郡—县二级制

秦代的基层政区是县,在少数民族地区的县则称道,县以上设郡,为纯粹的郡县二级制。秦始皇二十六年分天下为三十六郡,加上内史——即首都周围特区,一共是三十七个郡级政区。后来郡数有所增加,一方面是开胡、越之地,扩大疆域,设置新郡;另方面是将内地一些郡一分为二,因此秦一代总郡数增至四十九郡(包括内史)。秦县数目没有文献记载,推测总数在一千之谱①,平均起来,每郡约统二十来县,这样的层级和管理幅度都是比较合理的。

西汉王朝建立,在部分地区恢复封建形态,分封诸侯王国。汉景帝以后,王国地位等同于郡。经西汉一代的变化,郡级政区(郡与国)比秦代大幅增加。其原因主要有三方面:一是把秦郡划小,或一分为二,或一分为三,譬如把秦内史分成京兆尹、左冯翊、右扶风三部分;二是分割削减王国领域,譬如文帝用众建诸侯的手段把齐国一分为七,景帝把梁国一分为五,武帝又利用推恩法蚕食王国封域,增设新郡;三是汉武帝以后开广三边,扩大疆域,增设二十来个新郡。因此西汉末年的郡国总数增至一百零三,共统辖一千五百八十七个县级政区,平均每个郡国的管理幅度为十五个县,也还算适宜。但是对中央政府而言,直接管理百来个郡,幅度却是太大了。因此汉武帝在郡级政区之上设立了十四部,作为监察区。首都周围诸郡由司隶校尉部所辖,其他郡国则分属十三个刺史部,每部设刺史一人,按六条规定检察地方长官的行为②,但不管理地方行政事务。刺史的品秩只有六百石,而郡太守的品秩却是二千石,“夫秩卑而令之尊,官小而权之重,此大小相制,内外相维之意也。”这种以小官监察大官的制度行之颇为有效,郡太守大都能克尽厥职,奉公守法,以至汉宣帝发出“与吾共此(指天下)者,非良二千石乎”的感叹。

研究古代史的学者多交口称赞西汉的吏治,认为此时中央集权和地方分权的关系处理比较得当。但是这种体制从统治者的角度看来也有它的缺陷。在地方多事之秋,由于郡境过小,以一郡之权力和能力无法进行治理,譬如发生跨郡的农民起义,郡太守即束手无策。因此在郡以上再设置一级政区的需要,一直隐然存在。

西汉的十三刺史部,有十一部是以《禹贡》和《周礼》的九州予以调整后命名,所以通称十三州。西汉末年,州刺史曾两度改称州牧,这是借用《尚书·尧典》十二州牧的旧名,以示尊崇,品秩也升至二千石。但这种做法显然是出于一时的需要,所以出现两度反复:从州牧又回到刺史,再回到州牧,而一到东汉初年局势安定之后,复改州牧为刺史,降秩为六百石③,回到初始的状态。

由此可见,坚持二级制显然是中央统治者的愿望。东汉大部分时间,州一直是以监察区域的形式存在。直到东汉末年,规模巨大的黄巾起义席卷了整个北部中国,已非一群小小的郡太守所能镇压,朝廷才不得不派中央的高级官员——九卿,来出任州牧,授与兵权、财权和行政权,以与农民军对抗。中平五年(118)汉灵帝接受宗室刘焉的建议,派他以太常出任益州牧,黄琬以太仆出任豫州牧,刘虞以宗正出任幽州牧。此后,州牧普遍设置,割据军阀也都以州牧自任,如袁绍的冀州牧,刘表的荆州牧,曹操的兖州牧等等。这样一来,州就自然成了郡以上的一级行政区划,两级制政区于是转化为三级制。

二、魏晋南北朝的州—郡—县三级制

黄巾起义虽然失败,但彻底动摇了东汉王朝。镇压农民起义军的各地州牧,渐成割据独立之势,东汉王朝最终在军阀混战中覆亡,历史迈进了魏晋南北朝长期分裂的时代。

本来汉代郡太守的地位很高,入朝即可为九卿,而刺史至少要当上九年才能升任太守或相。太守不但可自由主持地方政事,支配地方财政,兼治地方军政,而且可以自辟幕僚,有相当大的行政自主权。但郡这一政区却不会因此而形成割据,原因很简单:幅员太小。幅员小则人口少,财力薄,力孤势单,无有能为。反之,州的区划很大,平均领有七、八郡之地,有足够称霸一方的物质基础。东汉末年袁绍的宾客逢纪就对袁说:“夫举大事,非据一州,无以自立”④。所以州一旦成为一级行政区划,就易于造成分裂。中央集权统治者对此早有预见,因而尽量不让州成为一级政区。但矛盾恰在于,镇压大规模农民起义的时候,又迫切需要有范围较大的政区,这是一个两难的问题。东汉王朝为免于被黄巾起义所推翻,不得不把监察区改为行政区,但此举却又招来割据的局面,亦即所谓“大建尊州之规,竟无一日之治。故(刘)焉牧益士,造帝服于岷峨;袁绍取冀,下制书于燕朔;刘表荆南,郊天祀地;魏祖据兖,遂构皇业。汉之殄灭,祸源于此”⑤。东汉最终不免在大行政区各自为政的情况下被颠复。

三国以降,州—郡—县三级政区已成为正式制度。三级制实行之初,还算正常,以十数州之地辖百来郡,一千余县,层次与管理幅度相称,比例适当,州、郡、县三级都能正常发挥作用。以西晋前期为例,十九个州统一百七十二个郡国,一千二百三十二个县。平均每州辖八九郡,每郡辖七八县,基本合理。

西晋的统一时间很短,只二十几年功夫便陷入八王之乱,继而在长期的动乱中倾复,于是分裂局面再度出现。西晋灭亡的原因,一则由于封建诸侯的失误,形成宗室王集团与皇子王集团的对抗;再则由于州的领域较大,身兼州刺史而又军权在握的都督可以割据一方,有所凭籍。因此可以说,在中央集权尚未高度发达的时候,实行三级制以及高层政区幅员过大都是易于造成分裂割据的因素。

东晋以降,南北分裂对峙局面延续了约二百七十年之久。分裂往往带来战乱,在战争中立功的武人以及对方来降的将领,政府对之均要“报功酬庸”。而封赏之物则是刺史、郡太守的职务。为了制造越来越多的职务,只得把州、郡的区划分割得越来越小。不但如此,在北方,甚至连豪强外戚也可自立州郡。据《北齐书·文宣纪》天保七年诏书云:“魏自孝昌之季,数钟浇否,禄去公室,政出多门……是使豪家大族,鸠率乡部,托迹勤王,亲自署置。或外家公主,女谒内成,昧利纳财,启立州郡。”不过南朝直至梁代前期,问题还未到达十分严重的地步。梁天监元年(502)共有二十三州,二百二十六郡,一千三百县。然而不到半个世纪,形势大变,州郡数的增加达到恶性膨胀的地步。梁中大同元年(546)已有一百零四州,五百八十六郡。就在这一年,北朝的东、西魏对峙政权共有一百一十六州,四百一十三郡。这样,南北朝合计,共有二百二十州,九百九十九郡,比两个半世纪以前的西晋,州膨胀十一倍,郡膨胀十倍。弄得连官员自己也搞不清自己所管辖的地域范围。《宋书·志序》形容当时这种情形说:“一郡分为四五,一县割成两三”,造成普遍的“虚号相假”的局面。

这种极端混乱的状态也是南北朝政府中央权力衰败的徵象。中央政府对地方政权已经失控,地方权力也近乎解体。虽然也出现过打算改革的皇帝,如代东魏而立的北齐文宣帝,就针对当时的混乱局面动手并省了部分州,小半的郡及半数的县。但问题的主要症结在于州郡县三级制本身存在的弊病,所需改革的是整个体制,而不是简单地并省州郡。齐文宣帝的行动并不能完全遏止政区混乱状况的进一步恶化,在取代西魏的北周统一北方之后的大象二年(580),就共领有属州二百二十一,郡五百零八,县一千一百二十四,此时不但州数已接近三十多年前南北朝双方州数的总和,而且三级政区数目的比例已达一比二比六的最低水平。换句话说,平均每州只辖二个多郡,每郡只辖二个多县。这还是就平均的情况而言,若从特殊现象来看,甚至出现两郡共管一县或两州合管一郡的怪事,这种现象被称为双头州郡。

政区的层级和管理幅度达到如此不协调的地步,已经使任何一个稍有常识的人都很容易看出,三级制至此已是穷途末路,必须改弦更张了。改革的办法也很简单,只需将中间郡一级政区撤消就可以。事实上,在州刺史大量增加以后,郡太守在许多地方已不管事,仅只备员领俸而已。但是撤消郡一级政区的行动却直到全国统一的前夕才付诸实行。在隋代周以后,有杨尚希其人向隋文帝上表,陈述“当今郡县倍多于古,或地无百里,数县并置,或户不满千,二郡分领”的不正常现象,建议“存要去闲,并小为大”⑥,对行政区划进行一番整顿。隋文帝接受这个建议,但不是采取并省州郡的简单措施,而是“罢天下诸郡”,釜底抽薪,丢掉三级制这个包袱,使行政区划层次再次回到二级制来。当隋灭陈,由北到南重新统一中国后,州—县二级制就推行到全国。

(三)

第二阶段:州县二级制向道州县三级制的转化。

一、隋代及唐前期的州(郡)一县二级制

隋文帝的做法无疑是一场重要的改革,从此展开了政区层级变迁的第二个循环。这场改革旨在通过减少行政机构与政区层次,来加强中央集权,避免地方割据。但是还有第二项改革必须进行,那就是经过五百年的变迁,州、县数目已经太多,区划已经太小。尤其是州,在隋代一统之后,总数有三百多,由中央政府直接管理很不方便,时人刘炫批评说:“齐氏立州不过数十,今州三百。往者州唯置纲纪……今则不然。大小之言,悉由吏部,纤介之道,皆属考功”。中央政府显然必须加以调整。

这项任务由隋炀帝来完成,大业三年(607),大举并省州县,同时又改州为郡。并省之后全国仅存一百九十郡,一千二百五十五县,平均每郡统辖六、七县。当然这次并省也有矫枉过正之处,尤其是南方,一些不该撤消的州县也撤消了,但总的效果是好的。隋炀帝仰慕汉代制度,除改州为郡外,为便于中央政府的控制,又模仿汉武帝的做法,置司隶刺史,分部巡察。经过改革调整以后,隋代的行政区划体系应该说是比较完善的。但历史常常开人们的玩笑,郡县二级制施行不过十年,隋代又蹈袭了秦代二世而亡的结局。唐代开国以后,郡又被改为州。隋唐之际,群雄并起,大凡携甲归唐者,都被委以刺史之职,于是州的数目又膨胀起来。尤其在广西、湖南、四川一带的少数民族地区,州的设置更加密集,因为当地的首领只要表示归顺,就都成了州刺史。后来虽然唐太宗在贞观元年(627)作了并省,到贞观十三年,依然还有三百五十八州,县则有一千五百五十一个。

隋唐的二级制虽然模仿秦汉制度,但行政管理形势已经不可同日而语了。隋的疆域比秦大,唐的统治比汉深入,郡(州)的数目无法缩减到百数左右。对于隋唐州(郡)的管理幅度而言,六七县或四五县范围均嫌太小,而对中央政府来说,管理二、三百个州(郡)却是很大的问题。据说唐太宗曾把三百多名州刺史的名字写在屏风上,经常检查他们的政绩,以决定奖惩升降。当时就有人从官职设置的角度来评论这一行政体制,认为得一百个良二千石(指汉代的郡太守)已不容易,何况得三百个好的州刺史,因此必须在二级制政区之上再加上一层监察区,对刺史加以纠察。唐初虽极力避免这样做,担心监察区有变成行政区的危险,但是形势比人强,还是一步一步地朝着设置监察区的方向发展下去。

监察区在唐初虽可不设,但派遣监察官员——即巡察使、巡抚使等,却是势所必行,而一旦派出监察官员,就有分区负责的必要。唐代监察官员的分区是按基本交通路线来划分的,所以称为道。贞观元年,按山川形势分全国为十道,形式上虽然是地理区划,其中实已暗含监察区的意味。

睿宗景云二年(711)更巡察使等为按察使,并且将原来的差遣制变为常置制。有一度还曾打算分全国为二十四都督区而未成,反对者认为这样做分权太重。玄宗开元二十二年(734)在分十道为十五道的同时,在“每道置采访使(全称采访处置使)检察非法,如汉刺史之职”,并让采访使兼各道要州的刺史,因此而定下正式的监察区体制。天宝末年,采访使又兼任黜陟使,掌握着地方官吏的黜陟权。但是在采访使阶段,地方行政的基本权力仍在州和县,而不在使职。尽管有采访使越权介入中央与州之间,妨碍州与中央的直接交通,但被中央明令禁止。天宝九载三月敕云:“本置采访使,令举大纲,若大小必由一人,岂能兼理数郡?自今已后,采访使但察访善恶,举其大纲,自馀郡务所有奏请,并委郡守,不须干及。”但是这道敕令的颁布也恰好从反面说明了这样一种情况:固定的监察区中的常职监察官员有干预行政,变为行政官员的危险。

正式设置监察区一方面是唐玄宗踌躇满志的表现,开元盛世使他对形势充满信心,不去顾及监察区的变化前景;另一方面,没有固定的监察区也确实给监察工作带来许多困难,监察官员在首都和监察地点之间来去如飞,监察效果也就要大打折扣。然而,监察区一经固定,监察官员一任常职,变为行政区,变为行政官员的可能性就是指日可待的事,只要一有催化剂就定能促成转变。果不其然,这一催化作用就在二十年后发生了。

二、唐后期及宋辽金的道(路)—州—县三级制

天宝末年,安禄山的叛乱搅散了唐玄宗的太平清梦,新的三级制行政区划就在金戈铁马的撞击声中冒头了。

先是唐玄宗为了边防的需要,在边境地带设置了十个节度使辖区(即方镇,亦称藩镇)。本来唐代实行军民分治的措施,节度使只管军事防御,式遏四夷之事,不与民政。只是后来身兼范阳、平卢两节度使的安禄山大受唐玄宗宠信,使之兼任河北道采访使,开了集军政、民政大权于一身,合方镇与道为一体的先例。安禄山正是凭藉这个有利背景而发动了武装叛乱。

为了扑灭安禄山及其后继者史思明的叛乱,唐朝政府不得不采取战时紧急措施,在全国普遍设置方镇,任命一大批上马管军下马管民的节度使。叛乱爆发后的一、二年间,全国已设置四十多个方镇。原本方镇只设在边地,范围小,地位在道以下,亦即形成道—方镇—州的体制,与之相应的职官层次是采访使—节度使—刺史。安禄山叛乱发生之后,采访使统辖藩镇的权力已经丧失,采访使的存在变成是叠床架层,因此唐肃宗乾元元年(758)改采访使为观察使,并以观察使兼任节度使(在东南战乱未及各道则兼团练使、防御使等),唐后期,经常合两使之名称之为观察节度使或节度观察使,这样,观察使的监察范围——道与节度使的军管区域——方镇也就合二为一了,州县二级制以上新的一级政区道(方镇)就渐渐成形了。

观察使本来的职务是对州县进行监察乃至监督,对刺史以下的州县官的考课予以查定,这与采访使原来的职责是一样的。但是观察使比采访使的地位更加确固,因为平均只管辖五、六州,所以对管下州县的统辖力相对加强。从而引起地方政治的变化,而当兼任观察使的藩镇出现后,变化就更大了。藩镇在军事方面指挥州县,发挥强大的统制力,并在其管下的州县设镇,任命部下的将校为镇将,以给州县官施加压力。这样一来,观察使对于州县行政的统辖力自然增大了。于是就有“县畏州,州畏(观察)使”的话出现,其结果是观察使越规干政的情况不少。从主观愿望上来讲,中央并不想让观察使成为地方行政官员,因此三令五申、百般制止其干涉州县行政事务的越权。但是藩镇势力已经养成,无法根除。而且由于安史之乱以后,官吏纪纲松弛,尤其在财政方面,腐败现象严重,又需要观察使对州县予以监督按举,因而对观察使的职权不但无法加以抑制,而且有所助长。以至慢慢变成一级行政长官,与刺史相提并论,所谓“观察、刺史之任,至切”是也⑧,而不单是原来意义上的监察官了。

观察使向行政官员的转化,使州的地位自然下降,与中央的联系削弱。作为这一现象的主要表征是朝集使的废止。朝集使本来是各州每年定规向中央派遣的使节,其工作是报告考课,贡士贡物,参列正月的朝仪,代表刺史向皇帝述职。安史之乱后,朝集使制度于乾元元年六月废止,二十余年内未尝召集,直到德宗建中元年才又恢复此制。此举表明中央仍想回到州县两级制去。但是此时形势已经大变,尽管中央权力有所加强,但远非昔日盛唐可比,晋京的朝集使只有一百七十三州,翌年不得不又废止朝集使的召集。贞元年间以后就不见有关于朝集使的任何记载了,但是中央依然希望能与州一级政权直接交通⑨。而在实际上,也存在州的直达中央的许多记载⑩。这种直达自然要受到观察使的阻挠,“今县宰之权受制于州牧,州牧之政取则于使司,迭相拘持,不敢专达,虽有政术,何由施行?”(11)为了专达,有时甚至要冒风险。如衡州刺史曹王皋有治行,湖南观察使辛京杲疾之,陷以法,贬潮州刺史(12)。

由于观察节度使已然成为刺史以上的一级地方官,所以道(方镇)在实际上已成为一级政区,但在名义上仍是监察区;州向中央的直达权已渐次丧失,但在名义上仍直属中央(只有河北三镇才公然断绝这一联系)。这是唐后期道(方镇)—州—县三级制与汉末魏晋南北朝彻底的三级制稍有不同的地方。唐代后期的方镇数目大约在四五十之间波动,每镇辖三、四州至十来州不等,每州则统四五县之谱。

方镇的存在严重地削弱了中央政府的权力。尤其是河朔地区的方镇通过平叛战争取得很大权力,造成割据形势:主帅(节度使)职务可以世袭或由将士拥戴,财赋不交库,户口不上版籍,俨然与朝延分土而治,有如古代诸候,所以时人又称方镇为藩镇。

唐代最终亡于藩镇割据,而且还祸延五代十国,造成中国历史上第二个长期分裂的局面。这一历史教训,无疑给宋代的统治者上了深刻的一课,使他们更加觉得三级制是绝对采用不得的。所以宋朝开国伊始,立即收节度使所领诸州以归中央,实际上一时间又成了州县二级制,似乎第三个以二级制为开端的新循环又要出现。但是汉唐两代的经验又已表明,在一个幅的国家中,要施行纯粹的两级制是有很大困难的。尤其是在统县一级政区(汉的郡、唐的州)数目很大的情况下,不在二级制之上设置监察区是不可能的事。但是设置监察区的后果,又必然是走向三级制政区,从而引起中央集权制的削弱,最终造成混乱分裂的局面。如何突破二级制到三级制循环不已的这个怪圈,正是宋王朝成立以后所遇到的首要问题之一。

在解决这个问题时,宋代的统治者很花了一番心血。第一步是对节度使“收其支郡,夺其兵权,制其钱粮。”支郡就是方镇所属各州,借用汉初王国属郡的称呼。节度使失去行政权、兵权和财权后,变成一个虚衔。而后,政府另派中央官员——而且是文臣——作为知州,直接管理各州政务,但原来的州刺史依然保留。知州的全称是权知军州事,意思是暂时代管该州军事、行政事务,其实这是固定官职,只不过名称上耍了花招而已,后来罢去刺史,就把“权”字省掉了。县级政区的官员也照此办理,派遣中央官员担任知县以代替原来的县令。知州和知县的设置是将唐朝后期已现端倪的官、职、差遣分开的制度,贯彻于地方行政组织之中。同时为了限制知州的权力,还设置通判作其副手,以作牵制。另外,又派员外出监收税务,以保证地方在扣除支度给用外,其余钱谷悉送中央。这种种措施都是为了进一步加强中央集权制。

宋初在方镇取消之后,有一段时间,没有新的行政区划来代替。州级政区成为中央直辖单位。后来,宋代统治者从唐代转运使的设置得到启发,将这一临时差使变成固定官职,以之经度和转输地方财赋。既要转输,必须与交通路线有关,因此“又节次以天下土地形势,俾之分路而治。”于是在州以上又出现了路一级的新型行政区划。

在转运使之后,负责监察、司法之职的提刑按察使,负责治安边防的安抚使,负责储备粮食平抑物价的提举常平使等官员也相应设置。提点刑狱公事原为转运使属官,提举常平亦原属转运使司,之所以独立出来,无非是为了分割转运使的事权,不让其专制一方。除安抚使外,这些官员的衙门通称诸监司,分称则为漕、宪、帅、仓诸司。在这里,“监”是指以诸使兼理“监察”州县之职的意思。知州申转运使文书一般按下级呈报上级的公文体例。这些监司的行政管辖地域都称为路,但各监司的路并不尽一致,如陕西从转运司看来为一路(后分为两路),而以提刑按察使而言,则分设永兴军路与秦凤路两路,若以安抚使而言又分成永兴军路、延路与环庆路以及秦凤路、泾原路与河熙路,共六路。此外,即使有两司的路一致,治所(行政中心)有时也不在一地。例如荆湖南路以转运使而言治所为长沙,而以提刑按察使言则治衡阳。这是精心安排的。宋仁宗曾经对其辅臣说:“诸路转运提点刑狱廨宇同在一州,非所以分部按举也,宜析处别州”(13)。荆湖南路的提刑按使治衡阳而不与转运使同治长沙,就是根据这一指导思想而来的。

因此宋代地方行政制度的特点是:第一,不在州以上设置统一的高级地方行政机构和单一的行政首长,而是把这一级的事权分属于不同的部门——诸监司;第二,不在州以上设置高级的单一行政区划,而是尽量使诸监司分路不一致,形成一套复式路制;这两个特点表明宋代路的建置是先分官设职,然后再体国经野,恰与历来的传统相反;第三,各州依然保留向中央政府的直接奏事权,这部分是由于职官制度中的差遣制所造成,因为知州的寄禄官要比转运使高(14)。这三个特点的存在使路不成为严格意义上的最高一级行政区,中央与路州县三级成为如下关系:

这样的关系从权力的分配来讲,可以称之为二级半或虚三级制。因为在某种程度上,州是可以各自为政而不必事事经过诸监司的。尤其是在北宋前期更是如此。甚至于就从区划的观点看来,路在宋初也尚未完全成形,所以在宋真宗咸平四年以前,地方所上的地舆图都是一州一图,并无一路之全图(15)。但是随着形势的发展,路却渐渐成为州以上实际存在的一级区划,例如宋神宗时,司马光曾提议均额之分路取士的办法,说明路已具备一级行政区划的职能,因此如果单纯从行政区划体系看,还是可以算作三级制。

宋代对地方行政制度所作的重大变革,一方面使地方各级组织互相牵制,尤其路一级组织事权分散、区划交叉,中心分离,没有单一的权力机构,单一的权力圈和单一的权力中心,也就失去了割据一方的地理基础。另一方面,宋代行政区划又是中央官员的分治区域,而不是地方官员的施政区域。路、州、县的官员由中央朝官担任,就削弱了地方分权的人事基础。

由于以上的双重原因,地方分权因而大大削弱,而中央集权则高度强化。宋代是中国历史上皇帝绝对专制,中央绝对集权的开端,“一兵之籍,一财之源,一地之守,皆人主自为之也”这种做法,称为强干弱枝,或者内重外轻。地方既无适当之分权,就使对外的边防和对内的治安能力减弱。西北虽有众多安抚司路,但只管兵而不管民,只理军政而不理财政,抗御外侮能力极差,对内镇压农民起义的能力也受影响。所以终宋一代,内忧外患不止。

但就专制皇权而言,在权衡利弊之后,愿意接受的还是这种内重外轻的局面,这是皇权永固的保障。无能御侮,可以纳币,可以献土;无力镇压,可以羁縻,可以招安,总之可以维持一姓天下和万年天子的局面。而一旦形势变为外重内轻,则引起分裂割据,江山易手,什么皇帝也当不成了。当时人颇有批评宋代州县官员权力过小,路级官员权力分散的弊端的,但这些意见都不能得到采纳,原因就在于此。然而长期积弱的结果,封建王朝虽不亡于农民起义和藩镇割据,却亡于外敌入侵。北宋江山在屈辱的城下之盟后维持了一百多年,仍不免亡于金人之手。余下半壁江山在风雨飘摇之中渡过一个半世纪,又亡于蒙古铁骑。这一亡再亡的根本原因之一就是地方无权,亦即南宋学者陈亮所言之“郡县空虚,而本末俱弱”。故民族英雄文天祥感叹道:“本朝惩五季之乱,削除藩镇,一时虽足以矫尾大之弊,然国以弱。故敌至一州,则一州破;至一县,则一县残”(16)。即连理学家朱熹也批评说:“本朝惩五代藩镇之弊,遂尽夺藩镇之权,兵也收了,财也收了,赏罚刑政一切收了,州郡遂日就困弱。靖康之祸,虏骑所过,莫不溃散。”(17)。

辽金制度,前者仿唐,分五道,下辖州县;后者师宋,设二十余路亦下统州县。辽与北宋俱亡于金,而金与南宋又都为蒙元所灭。蒙古铁骑自千里大漠南下,亡金,平西夏,并西辽,取大理,灭南宋,造就了一个空前广的蒙元大帝国,其行政区划体制于是混合并用了不同政权的各种制度,形成一套复杂、紊乱的多级制体系,揭开了政区层级变迁的第三个循环。

(未完,下期续)

注释:

①参见周振鹤《西汉政区地理》附篇。

②六条是:一条,强宗豪右,田宅逾制,以强凌弱,以众暴寡;二条,二千石不奉诏书遵承典制,倍公向私,旁诏守利,侵渔百姓,聚敛为奸;三条,二千石不恤疑狱,风厉杀人,怒则任弄,喜则淫赏,烦扰刻暴,剥截黎元,为百姓所疾,山崩石裂,袄祥讹言;四条,二千石选署不平,苟阿所爱,蔽贤宠顽;五条,二千石子弟悖怙荣势,请托所监;六条,二千石违公下比,阿附豪右,通行货赂,割损正令也。见《汉书·百官公卿表》颜师古注引《汉官典职仪》。

③汉成帝绥和元年(前8),大司空何武与丞相翟方进共奏:“刺史位下大夫,而临二千石,轻重不相准,失位次之序。”请罢刺史,置州牧。施行不过三年,到哀帝建平二年(前5),御史大夫朱博又奏:“部刺史奉使典州,督察郡国,吏民安宁。”复请罢州牧,置刺史(见《汉书·朱博传》)。数年后,王莽篡汉,又改刺史为州牧。东汉建武十八年(42),又更行刺史制度。五十年中两反两复,反映了中央政府决策的举棋不定。“刺”是监察,“牧”是牧民,性质截然不同。虽然郡国之上确有设置高层政区的需要,但中央政府实不情愿这一局面形成,所以才一再出现反复。最后还是集权的措施占上风。但在反反复复的过程中,刺史的地方官化却越来越显著。其中最重要的变化有两点:一是刺史每年只须派计吏晋京汇报工作,不必亲自前往述职;二是刺史在地方上已有明确治所,不似过去行部以后即回中央。东汉中叶以后,刺史的职权更加扩大:首先是监察范围由青绶、黑绶扩大到黄绶,换句话说,二百石以上的地方官员全归其所刺;其次是在皇帝的授意下干预地方行政事务;第三是拥有领兵清除寇患的军权。量变引起质变,百余年中刺史已经一步步地向地方官靠拢,所以到黄巾起义时,刘焉等人以九卿而出任州牧,在郡国之上形成新的一层地方行政机构,州部从而成为正式的一级行政区划,就是顺理成章的事了。

④《后汉书·袁绍传》。

⑤《续汉书·百官志》刘昭注。

⑥《隋书·杨尚希传》。

⑦《隋书·刘炫传》。

⑧《唐会要》卷五三杂录元和二年三月条。

⑨参见《册府元龟》卷六四帝王部发号令三代宗永泰元年十二月,卷九十帝王部赦宥九穆宗长庆元年正月辛丑,卷一五五帝王部督吏文宗太和三年十一月、宣宗大中四年正月诏;《唐会要》卷六九都督以下杂录永泰二年九月二十二日,同卷刺史下;《文苑英华》卷四三七翰林制诏〈朝元御正殿德音〉诸条。

⑩如:太和二年二月郑州刺史杨归厚所奏(《唐会要》卷六八道路);开成二年秋七月甲申郓州奏当州先废天平、平阴两县,请复置平阴县,以制盗贼,从之。太和八年十一月壬子,滁州奏清流等三县四月雨至六月,诸山发洪水漂溺户万三千八百等事(皆见《旧唐书·文宗纪》)。

(11)《白居易集》卷六三策林二之三四牧宰考课项。

(12)《资治通鉴》代宗纪大历十四年八月条。

(13)《舆地纪胜》卷五十五。

(14)宋代的职官制度比较复杂,此处只能稍申其义:若以差遣职务论,转运使高于知州,而以寄禄官阶言,转运使又低于知州,并且在形式上还是其属下。譬如说,常有转运使与转运副使带郎中、员外郎(如户部部中、户部员外郎)的寄禄官阶,而所属州的知州所带又恰是本部尚书、侍郎(如户部尚书、户部侍郎)。这就在公文申转及有关行政事务处理上带来麻烦。

(15)《职官分纪》卷十。

(16)《宋史·文天祥传》。

(17)《朱子语类》卷一二八,《本朝二·法制》

标签:;  ;  ;  ;  ;  ;  ;  ;  

中央地方关系史的一个侧面(一)--2000年地方政府等级变动分析_中国古代史论文
下载Doc文档

猜你喜欢