关于公共权力问题的经济分析，本文主要内容关键词为：经济分析论文,权力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
任何一种文明社会都不断生产与再生产出两类产品：经济产品与政治产品。经济产品（包括私人产品与公共产品）计入国民生产总值，它是一种社会财富；政治产品集中表现为权力，它不计入国民生产总值，不是社会财富。
作为经济的产品具有广泛的含义。它不仅包括有形的物品，也包括无形的劳务。作为政治产品的权力也具有广泛的含义。它不仅包括政府的行政权力，也包括立法、司法等方面的权力，例如，法律、法规制定权力、政策颁布权力、行政管理权力等都属于政治产品。简言之，凡通过投票、立法、司法、行政等政治过程而产生的政治结果都是政治产品。由于这些政治过程所产生的政治结果都带有某些政治上的强制性，因此我们用权力一词表示政治产品。（注：权力（power ）在不同的研究领域中定义是不一样的。哲学家所定义的权力内涵往往最为宽泛。例如，罗素对于权力的定义是：“权力是预期效果的生产”（B. Rusell,Power: New Social Analysis,London:George Allen and Unwin,1938,P.25）。 这种定义实际上是将权力等价于力量或控制权，既包括主体对自己的权力（对意志的控制，属于心理学研究的领域），又包括对于自然的作用力（属于自然科学研究的领域），还包括一个人（一群人）对另一个人（一群人）的控制力（属于社会、政治学研究的领域）。社会学家对于权力的定义内涵也是比较宽泛的。例如，韦伯将权力定义为在社会关系中某个行为者能够处于某种尽管有反抗也要贯彻他自己的意志的地位上的可能性（M.Weber, Economy and Society, threevolumes,G.Roth and C.Wittich,eds, New York: BedministerPress,1968,Vol.1,P.53）。 当代最有影响的社会学家之一福考特的定义是：“权力是在不平等与变动关系的相互作用中被多方面加以运用的东西”，“权力之所以到处存在并非因为它无所不包，而是因为它无处不生”（M.Foucault,The History of Sexuality,Volume 1:An Introduction,New Your:Vintange Books,1980,PP.93,94.）。如果说哲学家所定义的权力大多是指人对于自身、对他人、对社会、对自然界发生的影响力，那么社会学家所定义的权力则大多是指人们在社会关系中所产生的影响力。父母对于子女、丈夫对于妻子、领导对于下属等所产生的影响力都属于社会学家定义的权力之列。显然,这些宽泛的定义对于本文分析所要达到的目的而言是不必要的。本文对于权力的定义更接近于社会学家帕森斯关于权力的概念。在帕森斯看来,权力是一种用于促进整个团体或整个社会利益的一种集体资源(T.Parsons,Politics and Social Structure,New York,The Free Press,1969,PP.185—223）。帕森斯分析的重点是政治权力，本文所分析的也是政治权力，与帕森斯的分析所不同的是本文是从经济学角度而不是从社会学的角度对于权力进行分析。）
生产两类产品需要两类资源，经济资源与政治资源。经济资源是指资本、土地、劳动等生产要素；政治资源是指权力生产过程中所需要的专门性投入，例如政治机构（立法、司法、行政机构）、政党与政治家等。政治资源本身需要投入经济资源才得以被生产。政治资源一旦产生，便只用于生产政治产品——权力，而不生产经济产品。
尽管政治资源本身不能用于经济产品的生产，但是作为政治资源所产生的产品——权力却可能成为经济产品生产的一种投入要素。于是，在生产经济产品所投入的生产要素（土地、资本、劳动、企业家才能等）中又增加了权力这种政治产品的投入。权力作为经济产品生产的一种投入是指权力直接介入产品生产过程，例如利用行政手段直接对生产进行组织与管理。从生产角度讲，权力进入了生产者的生产函数。对于任何一种产品Q，生产函数为Q＝f（R[,e]，R[,w]）其中R[,e]为经济资源、R[,e]为权力。R[,w]并不是一独立自变量，R[,w]＝ψ[R[,p]，（R[,e]]，R[,p]为政治资源。若权力不直接介入生产过程，则权力不构成经济产品生产的投入因素。（注：若给出若干假定，我们可以对这一生产函数进行边际报酬分析。对于不同的产品，在投入的不同阶段，边际报酬与规模报酬所呈现的特征是不同的。我们不可能在这篇短文中就这一生产函数对各种不同产品的边际报酬与规模报酬进行详细分析。这种分析只能留待于一篇专门的文章中展开。）
区分权力对于经济活动的干预与权力作为生产经济产品的投入因素是有意义的。权力对于经济活动的干预其含义是宽泛的。它既包括直接的干预，例如直接用行政权力控制资源配置与产品生产；又包括间接干预，例如通过制定政策、法规指导，规范个体经济单位的活动。权力作为生产经济产品的投入因素属于权力对于经济活动的直接干预。任何一种社会中，不管市场发育的程度如何，任意一种经济活动不会完全摆脱权力的约束（至少要受到经济法规的约束）。但是不同的社会，权力对于经济干预的程度不同，干预的方式也不同。尤其是就权力对于经济活动的直接干预而言，不同的国家表现出很大的差异。
我们可以从法律、行政与经济政策、行政管理、以及行政手段直接组织生产几个层次上界定权力对于经济的干预程度。其间接性程度由高到低的排列依次为：法律约束、行政与经济政策指导、宏观行政管理。微观上用行政手段组织生产属于直接干预。对于一个生产要素与商品市场发育得很成熟、市场经济机制很完善的国家而言，权力对于经济的介入主要表现为间接的干预，主要干预形式是通过立法来规范经济主体的行为，对于经济活动的行政性干预降到最低限度，利用权力直接组织的生产只限于公共产品领域。对于一个市场经济机制不够完善的国家而言，权力对于经济活动的介入主要表现为行政干预，而且行政性直接干预广泛存在。企业的生产活动不同程度地受到政府行政指令的支配。
对于一个不存在经济活动的外部性、不存在公共产品的完全竞争的经济而言，除了法律以外，任何形式的权力介入都会降低经济活动的效率。一旦经济中出现外部性与公共产品，权力介入经济活动便成为改进资源配置效率的一种手段。在经济活动中的外部性影响范围较小，从而通过私人间协议方式纠正外部性的交易成本较小的情况下，可以在明确所有权的基础上通过价格机制纠正外部性。（注：参看R.H. Coase,"The Problem of Social Cost",Journal of Law and
Economics,October 1960,PP.1—44.）收益者较少、规模较小的公共产品也可以通过价格机制调节其供求。（注：参看E.Berglas,"On the Theory
ofClubs",American Economic Review,May 1976,PP.116—121.）但是当经济活动的外部性影响范围较大、交易成本太大或难以确立所有权时，当公共产品的收益者很多、生产规模较大时，则难以通过市场价格机制纠正外部性、生产公共产品。此种情况下，对经济活动实施某种形式的权力干预将会使资源配置的效率得到改进。大量的外部性需要利用权力间接干预而纠正，大量的公共产品需要利用权力直接干预而生产。
在市场经济机制不完善的经济中，权力介入经济过程并不仅仅是由于出现了经济活动的外部性与公共产品，而是用权力取代市场价格机制调节资源配置。与完善的市场经济机制相比，这种资源的配置方式是无效率的。因为权力自身的生产最终也是要耗费经济资源的。通过把一部分经济资源配置到政治活动领域用于生产权力，等于社会付出了一笔机会成本。即使利用权力直接干预经济活动可以带来和利用价格机制调节经济活动完全相同的社会收益，利用权力干预通常也是不值得的，因为这种做法比价格机制的调节多了一道生产过程（生产权力的过程），多耗费了一笔社会成本。只有在利用权力直接干预经济活动所产生的社会收益很大、且这种收益不可能通过价格机制的调节而产生时，权力直接进入经济活动才是值得的。可以把权力直接介入的经济活动视为一种迂回的经济活动，权力是一种中间产品，它作为一种投入参与最终经济物品的生产。没有权力直接介入的经济活动被视为一种直接的经济活动，只有当迂回的经济活动产生的净社会收益（社会收益减社会成本）大于直接经济活动产生的净社会收益时，迂回的经济活动才是值得的。
二
与经济产品和政治产品两类产品相对应的两种市场，经济市场即生产要素与商品市场以及政治市场。这里的市场是指在确定微观行为主体各项权利的基础上，通过竞争机制调节资源配置与产品生产的体制。商品与生产要素市场涉及商品与生产要素供给、需求及其均衡；政治市场涉及权力的供给、需求及其均衡（注：从经济学角度分析政治市场始于布坎南与塔洛克（J.M.Buchanan and G.Tullock,The Calculus ofConsent.Ann Arbor:University of Michingan Pree 1962.）。 这一方法为公共选择学派的其他学者所继承与发展。但是公共选择学派的经济学家并没有明确地定义过权力，因此不可能象本文这样从权力供求的角度分析政治市场的运作。）在生产要素与商品市场上，由于可以明确界定生产要素与商品的所有权，因此可以通过价格机制调节商品生产与资源配置。生产什么，生产多少，如何生产的问题受市场价格的调节。在政治市场上，其资源与产品的所有权特征都不同于商品与生产要素。生产什么，生产多少，如何生产的问题是通过另一套机制调节。
民主政体下政治市场上所投入的资源（除人力资源外）与所生产的产品是公有的，所有权界定不明确。各种政治机构，如立法、行政、司法机构不属于任何个人或团体所有。政治权力是公共选择的结果，权力属于参与这一公共选择的公众所有。在个人具有选择自由的条件下，公众之所以要把一部分经济资源投入政治领域生产权力，而又让权力介入他们所从事的经济活动领域，是因为他们每一个人或大多数人都意识到，在分散的个人选择下，个人的某些偏好不可能通过消费私人产品而满足。只有通过集体的公共选择才能使这部分偏好得到满足。通过政治过程所产生的权力便是公共选择的结果。通过消费由权力所生产的公共产品使他们只消费私人产品所不能满足的偏好得到了满足，权力为公共所有并满足公众偏好的特征使得民主政体下的权力是不能交易的。一旦权力被出售，它就不再为公众所有，不再是公众的权力了。
权力的不可交易性表明，不能象对经济物品定价那样对权力这种政治产品定价。不能用价格机制调节政治资源的配置与政治产品的生产和分配。调节政治市场运作的机制不同于调节生产要素与商品市场运作的机制。但是在促进市场运作效率所需要的基本条件方面，政治市场与商品、生产要素市场是相同的，如果说促进商品与生产要素市场运作效率所具备的基本条件是明确所有权与保持竞争，那么在无法明确政治资源与政治产品所有权的情况下，竞争对于促进政治市场运作效率就尤为重要。
政治市场的竞争是指无论是政治资源的配置，例如政治机构的设立，政治领导人的产生，还是政治产品的产生，例如法律条文的颁布、政策的制定等都要通过民主投票的方式产生，按照一致赞成或多数赞成的规则对各种备择的政治机构进行组建或撤并的裁决，对各位候选人进行筛选，对各种备选的政策、法规进行抉择会使政治资源配置的结果与权力的生产符合全体或多数公众的意愿。这种通过投政治票而配置政治资源和生产政治产品的方式与通过投货币票而配置经济资源和生产经济产品的方式同样会产生激烈的竞争机制，促使权力的供给与需求达到平衡。
政治市场上最有效的竞争是让每一个消费政治产品即受到权力影响的人都参与权力的生产。（注：诺斯从信息与制度结构方面给出了达到政治市场效率状态的四个条件：（1 ）受政治市场运作影响的人对于其所受的影响必须有正确的信息；（2）这一信息可以传给代理人；（3）可以根据净收益对选票进行加权并对受损者补偿；（4 ）交易能够在足够的交易成本下进行（ Douglass C.
North, Institution,Institutional Change and Economic Performance,CambridgeUniversity Press,1990,PP.107—109.）。诺斯是想通过分析政治市场的运作难以满足上述效率条件而证明在新古典模型中引入制度分析的必要性，而并没有象本文这样分析政治市场本身的竞争。）如同自给自足的小生产者根据自己的需要自产私人产品不会造成私人产品生产的盲目性一样，由公众根据他们自身的需要集体生产他们所共同消费的权力也不会造成权力生产的盲目性。然而，对于政治活动的经济分析表明，每一项权力的产生都让受到这一权力影响的所有的人参与投票表决所产生交易成本是十分惊人的。现实中，任何一个国家，不管其民主化的程度有多高，都不可能做到使每一项权力都通过全民公决的方式产生。现阶段，能够降低政治活动的交易成本，同时又能保持政治市场有效竞争的政治市场运作机制是代议制民主，即选民以普选或其他方式选举候选人，候选人连同他们设计的政治方案参与政治市场的竞争。当选者作为选民的代理人运用公众授予的权力。
代议制民主下的一个重要特征是权力的所有与权力的使用相分离了。由全体公民所共同拥有的权力通常并不由他们直接运用。权力通常由当选者、政治家直接运用。代议制民主的政体类似于现代股份制企业的企业制度。这种企业制度中财产的所有权与财产经营管理权是分离的。制度上的相似性决定了代议制民主下存在着与现代股份制企业中所存在的相似的委托人——代理人的问题。当选人或政治家是代理人，公众或选民是委托人。委托人与代理人利益和所追求目标的差异表明代理人并不一定按照委托人的意图办事，政治市场上的委托——代理关系有可能造成这样两个严重的问题：权力滥用与权力商品化。
权力的滥用是指在不该运用权力的情况下运用了权力。从经济分析的角度讲，权力的滥用是指权力运用的边际社会成本大于边际社会收益。如果政治市场是一种直接的民主而非代议制民主，权力运用所产生的社会成本与社会收益由全体公民中每个人所负担的成本与收益综合构成。公众在将属于他们共同拥有的权力直接运用于经济活动时，会使得权力运用的边际社会成本等于边际社会收益，使用权力所产生的效用达到最大化。当代议制下权力由代理人运用时，会产生三种形式的成本与收益：委托人成本与收益、代理人成本与收益、以及由委托人与代理人成本和收益构成的社会成本与社会收益。一旦委托人将公共的权力授予代理人，代理人将从自己个人的成本与收益角度运用权力。由于当选人或政治家参与政治活动的一个重要的目标就是追求权力的运用，因此其效用函数是权力运用的增函数，越能够广泛地运用权力，他（她）获得的效用水平越高。这表明代理人运用权力所产生的边际收益衡为正值。但是代理人运用权力的边际社会收益是递减的，直至为负值。权力生产与运用需要耗费属于公众所有的政治资源。这种政治资源是由经济资源转换的，这是一笔社会成本。代理人运用权力所耗费的个人总成本可视为常数（他的时间、精力已专事政治活动），因此运用权力的边际个人成本等于零。由于代理人运用权力个人边际收益总是大于个人边际成本，因此代理人有扩大权力运用的动机，其结果将会导致边际社会成本大于边际社会收益的状况。象任何公共所有物会导致使用者滥用该物一样，权力的共有性质使得权力同样会被滥用。
权力商品化是指运用权力的人通过权力的运用为自己直接谋取制度规定以外的经济利益。制度规定的经济利益是指当选人或政治家、公务人员获得的公开的、合法的资产与收入。通过权力的运用，他们可能获得超过这种合法收入的收入。权力商品化不同于通常的商品交换，通常的商品交换是有偿转让所有权的行为。权力商品化则不发生权力所有权的转让，权力仍是公有的，运用者却得到了额外的好处。权力对于商业性经济活动的介入使权力商品化成为可能。假如能够彻底割断权力与商业性经济活动之间的关系，就不可能出现权力商品化问题。权力商品化的程度与权力介入商业性经济活动的程度以及权力所直接参与生产的产品的可交易程度是呈正相关的。若权力所直接介入的是不可交易的公共产品生产过程，权力就不会被商品化。例如作为整体的国防、国家安全体系等，当权力介入这些公共产品生产过程后，运用权力的人无法通过权力的运用取得额外收入。若权力介入可交易商品的生产过程，权力就有被商品化的可能。在其他条件既定的情况下，权力介入商业性经济活动越直接，权力就越容易被商品化。
在利用行政权力直接组织可交易商品生产的情况下，只要存在着所生产商品交易的市场，权力就会被商品化。在这种情况下，企业管理者担当双重角色，他既行使仅限于企业内部生产活动的权力，又行使属于社会公众授予的行政权。这两种权力在生产中发挥作用的程度是很难区分的。象任何其他要素投入商品生产过程会要求从销售收入中获得报酬一样，担当双重角色的经营管理者也会因自己运用了企业管理权与行政管理权而要求取得运用这种权力的收入。只要权力直接进入可交易商品的生产过程，权力事实上就已经被商品化了。
在权力不直接介入可交易商品生产的情况下，权力的商品化程度取决于权力与商业性经济活动之间相关联的程度。比起卫部生门，税收部门权力与商业性经济活动联系更为紧密，因此，税收部门权力比起卫生部门更容易商品化，从事税收的行政官员比起从事卫生事业的行政官员也更容易成为行贿的对象。
权力滥用与权力商品化问题的解决依赖于一种完善的政治市场。这种完善的政治市场的建立不同于完善的商品市场的建立。政治市场上需要一种特定的运行机制和运行规则。
首先，政治市场上需要对权力制衡与监督，以防止权力的滥用。在通常的商品生产中，尽管也会出现股份公司这种企业制度下代理人滥用委托人财产权而为自己谋取更大利益的倾向，但是由于企业的财产所有权很明确，财产所有者可以通过出售股票的方式避免其财产因受到代理人滥用而受损的风险。此外，财产所有者可以从增值的财产中拿出一部分与代理人分享，以便激励代理人实现委托人所要实现的目标。权力的共有性使得政治市场上的代理人问题不可能通过出售所有权避开权力被滥用的风险。政治市场也不存在股份公司那样的财产的货币增殖，因此也无法采取利润分享的方式激励代理人实现委托人的目标。在不存在有效的激励机制的情况下，政治市场上只有对权力进行制衡与监督才能防止权力的滥用。现代民主政体下行政、司法的相互独立是一种有效的权力制衡方式。权力在任何一部门的滥用都会受到其他部门的制约，按照权力运用的范围与特征实行分层次的权力监督也可以有效地防止权力的滥用。为了降低监督权力运用的交易成本，需要成立专门性的权力监督机构。每一项权力的运用不仅受到权力监督机构的监督，也受到公众的监督。监督与制衡机制的建立使得政治市场虽然无法通过激励性措施促使代理人积极地实现委托人的目标，却可以通过惩罚手段迫使代理人按照委托人的意愿办事。
其次，政治市场上需要界定权力在经济活动领域的作用范围，以防止权力商品化。权力商品化原因的分析表明，若只限制在不可交易的公共产品领域内运用权力，权力就不可能被商品化。权力对商业性经济活动的干预越直接就越容易被商品化。因此，防止权力商品化的有效措施是避免权力对商业性经济活动的直接干预，把权力对经济活动的直接干预限制在公共产品生产领域。权力对于经济活动的间接干预需要保持中立性，即不对任何微观行业主体实行歧视或优惠性政策。显然，颁布公平的法律，制定公正的政策是权力干预经济的一种最好的方式。
再次，政治市场的运作需要有一套行之有效的规则。例如，规范化的立法程序、严格的司法与审判制度、候选人或行政官员财产与收入的公开化、行政官员的任期限制以及目标责任制、对于政治活动的新闻舆论监督制度等类规章的建立与健全，都会有助于消除权力滥用与权力商品化现象。
三
政治市场与商品、生产要素市场的分析表明，政治与经济间密切相关联。市场经济要求一个与之相适应的民主政治。要由原来的用行政手段，即用权力配置资源、组织商品生产的计划经济体制过渡到以价格调节商品生产与资源配置的市场经济体制，光进行经济体制改革而不进行政治体制改革是不够的，健全的经济市场与健全的政治市场是相互依存的，任何一方都不能缺少另一方而单独存在。在实施确立微观行为主体的自主权、明确界定产权、实行价格、财政、税收、金融等项经济体制改革的同时，也必须实施立法、行政、司法等项政治体制改革。只注重经济体制改革而忽视政治体制改革，改革不仅不会彻底，还有可能出现经济与社会秩序的混乱。在建立与健全有效的商品与生产要素市场的同时不建立健全有效的政治市场，继续混淆价格机制与行政手段调节经济活动的界限，必将造成权力的滥用与权力商品化问题。
政治体制改革是一项比经济体制改革更困难更复杂的系统工程。民主政体的建立需要创造一系列条件。就经济体制改革对政治体制改革的要求而言，在由计划经济向市场经济过渡的转轨期，经济体制改革迫切要求在政治上进行国家各种机构、中央与地方分权制等方面的改革。政治体制改革与经济体制改革需要保持同步。如果经济体制改革的目标模式是要建立一种用价格调节资源配置与商品生产的经济体制，那么政治体制改革就不能有碍于这一模式的建立。政治产品——权力除了直接介入公共产品的生产活动外，经济活动的其它领域都不需要权力的直接介入。改革的步骤需要围绕这一目标进行。在确立微观行为主体财产权利、经营管理权利的同时，要收回政府对企业财产与经营活动的行政控制权力，否则钱、权交易不可能避免。受行政权力严格控制的专业银行以及其它金融机构在转轨过程中产生的扭曲与混乱行为表明这一部门既要实行产权重新构造、自主经营、自负盈亏的经济改革，又要实行立法、行政方面的政治改革，调整银行与国家权力机构的关系。专业银行向商业银行转变的过程，就是不断调整银行与国家权力机构的关系、避开行政权力对于商业银行业务的直接干预的过程。什么时候金融机构真正实现产权的重构，完全摆脱政府的行政控制，什么时候才能消除金融机构的扭曲与混乱行为。
与经济体制改革相配合，在政治体制改革的进程中首先要对管理经济的政府行政机构进行改革。直接干预经济活动的行政部门需要撤销而不仅仅是转变职能，否则这类权力机构的存在将会继续行使市场经济体制所不需要的那些权力，权力滥用将不可避免。经济体制改革过程中不进行政治体制改革，继续允许这类机构的存在，不仅加剧了财政支出的压力，在政治约束与监督机制不健全的情况下，这类权力机构还可能用乱收费、乱摊派等手段维护自身的生存与发展。
为了保证政治市场运作的效率，需要建立中央与地方分权的政治体制。竞争出效率，政治市场也不例外。政治市场的竞争除了表现为通过投票方式选举候选人（以及候选人提出的政治方案）外，还表现为区域间的竞争。权力是生产公共产品的一项重要投入。公共产品是分门别类的，并非所有的公共产品都只能由一个集权的中央政府提供，相反，许多公共产品是分区域提供的。除了象国防、国家的安全体系等公共产品需要中央政府提供外，类似于教育、卫生、公共交通等许多公共产品大多由地方提供。按照公共产品受益的范围确定公共产品生产的责任，更有利于公共产品的供给。假定居民可以在国内自由流动，地方政府在区域性公共产品的提供上将面临着激烈的竞争。在纳税负担相同的条件下，居民总是要选择提供较好公共产品的社区居住。不能有效提供满足公众需要的公共产品的地方政府将面临资本、人才等资源外流的压力，这将有助于使地方政府的官员更好地把公众授予的权力运用于公共产品的生产。
中央与地方政府的分权是指立法、行政等政治上的分权，而不是划分对于微观经济主体的控制权、对于经济活动的直接支配权。从经济学角度讲，这种分权要有助于公共产品的提供。对于我们这样一个土地辽阔、人口众多的大国来说，中央与地方分权有利于实现资源的有效配置。国内地区间经济发展水平的差异，地域的自然与社会分工决定了地区间对于公共产品的需求是不同的。由中央政府通过集权的方式为经济、社会条件具有很大差别的各地区提供当地所需要的公共产品，无论从管理、决策成本与交易成本方面看，还是从利益、约束机制方面看，都不如由分权的方式由各地方政府自己提供。中央政府只需要在自己的权限内管理好全国性的公共事务。
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