关于我国农地制度改革与创新的思考[*]_农村改革论文

中国农地制度改革与创新的思考[*]，本文主要内容关键词为：农地论文,制度改革论文,中国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

内容摘要 本文分析了十几年来我国农地制度改革的成就和存在的问题，揭示了现行农地制度的基本特征以及与深化农业改革的矛盾，提出了适应农业市场化、现代化的新型农地制度的目标模式和农地制度的创新思路。

关键词 农地制度 田底权 田面权 家庭承包责任制

中图法分类号 F301.1

中国的所有制改革是从农村农地制度改革开始的。这一以土地集体所有制为基础，经营方式从生产队体制变为家庭承包责任制的制度变迁的效应是十分显著的。1979年至1984年，中国农业产出年平均增长7.7%。伴随着这一高速增长，中国农村的其他几项改革也成效显著，农产品定购价格大幅度提高，农产品市场有程度地开放，农业投入增加。但是，在1985年以后，中国农业增长却急剧减速，出现了连续几年的徘徊波动。因而，家庭承包责任制是否是我国农业改革的目标模式成为人们关注的焦点，理论上出现了回归“大集体经济”的论点，实际中一些地方也出现了“以小聚大的大集体经营”。但是，我国和世界上其他国家的经验已证明，如果重新实行集体经营，其结果又会使农业生产率极度低下，因此，家庭承包责任制决不是“权宜之计”。但是，这也不是说以此为中心的农业土地制度没有一点问题，近十几年来我国农业发展缓慢的事实，就证明这一制度还存在着不适应社会主义市场经济的地方。本文企图用制度经济学的观点来揭示中国现行农地制度的不完善，阐述在社会主义市场经济条件下，中国农地制度的主要特征及改革创新的思路。

一、对中国农地制度改革的反思

中国农地制度的改革由“家庭联产承包责任制”开始，它起初在许多贫困地区因农民摆脱生存危机而产生，后来在全国迅速普及，成为中国农地制度最普遍和最有效的形式。这一制度的基本内容是：(1)将集体土地的所有权和经营权分开，所有权归集体，经营权归农户，用家庭组织替代了原来的生产队来作为农业生产和经营的决策单位；(2)以承包合约的形式，选择了“交足国家的，留够集体的，剩余是自己的”这一分配方式。由此可见，这场农地制度的改革尽管从后来农业实践的发展来看，某些方面尚显仓促和粗糙，但在当时的政治和经济环境下，这一制度的创新主体——农民还是作出了最理性的选择。首先，对集体所有制不变的强调，减低了当时顽固的“一大二公”主流意识形态对这一制度变迁的阻挠；其次，“交足国家的，留够集体的”这一承诺，保证了与原有农地制度结构有关的利益方（国家、集体），不因这一场变革而受到实际经济利益的损失。这一制度创新通过对旧制度某些原则的延续，减少了制度变迁的阻力，换来了巨大的制度变迁收益。这表现在使家庭这一更有利于劳动与报酬关联的生产单位得以被承认；农民有了经营自主权，他们的主人翁感、责任感、自主性得到了一定程度的体现；作为农业经营主体的农民在分户承包土地机制下获得了对土地的使用与收益剩余的权利，打破了吃大锅饭的“平均主义”。但是，这并不是说我国现行的农地制度是很完美的，这一制度在土地所有权和使用权上都还缺乏严格的界定，从而未能在已经确定的农村经济体制框架内进一步形成明晰的产权关系，构建起同社会主义市场经济相适应的农地制度，这正是目前中国农地制度的特征。对这一特征我们从以下几个方面具体分析。

1.土地所有权不明晰

依照现行的有关法律，农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属集体所有，而所有权主体有3类：一是村农民集体所有，二是乡（镇）农民集体所有，三是村以下农业集体经济组织的农民集体所有。这使集体所有权主体多元化、不明晰。土地集体所有到底指的是哪一级集体所有，现实中经常存在产权主体和代表机构不好确认。这种情况一方面导致土地所有权主体模糊不清而形同虚设，另一方面导致土地集体所有制成为无实际内容的空壳。

2.农户对土地的使用权和收益权的残缺

中国农村的土地所有制，从1958年建立人民公社到现在的家庭承包责任制，其内含的产权安排曾随生产决策与分配单位的变更而经历过几次变化。在“家庭承包责任制”改革之前是“三级所有，队为基础”体制。在这一体制下，尽管生产队是土地使用与收益分配的单位，但它的上级实际上控制着作物种植的权利，而且还可以任意向它抽取收益剩余。在实行家庭承包责任制以后，尽管农户在土地使用与收益剩余权的支配方面比生产队在这些权利方面的主动性增加，但事实上，目前农户仍然无法拒绝各级“土地所有者”对其土地收益权利的随意分享、以各种名目向农民的摊派收费和打“白条”，使农户的土地使用权和收益权残缺。

3.农户对土地分配权的残缺

在生产队体制时期，“土地的集体所有制”在农民那里表现为，每个属于这一集体的成员都有权分享集体土地的收益；而在变为“家庭承包责任制”后，土地的集体所有制又表现为每个生长在这个集体地域的成员都有权分享对土地的使用权利。因此，当中国农村的每个集体单位在推行“家庭承包责任制”时，它们差不多都采取了按人口平均分配承包土地的规则。不仅如此，既然土地是集体所有的，这就意味着每个在这一集体地域内出生的合法成员也应有权分享同原有成员相同的土地所有权，这就在我国出现了一种矛盾的结果，即中央文件讲要“土地承包期十五年不变”，最近又延长到三十年不变，而大多数地方却又不得不在有限的土地上随人口增减而重新调整和分配土地。自实行“家庭承包责任制”以来，已有65.2%的村对承包土地实行过调整，而且重调土地的压力有80%是由人口增减所致。这种制度安排的操作和实施费用是十分高昂的，其原因是：(1)由于土地要每隔几年就随人口变化而进行重新分配，这样，农户现期使用的土地就很难在下一期仍旧分给他们，因而他们就无法形成对土地投资的长期预期，导致农民对土地经营行为短期化；(2)既然每个集体成员对集体土地的权利是均等的，那么他们在土地数量、质量、以及土地负担的分摊上就是均等的。这就使每次重新分配土地时，集体土地就必须根据这些条件在全体人口间被分割，从而使经营条件、经营能力不同的农户得到所谓均等的、极其零碎和分散的土地，土地经营规模普遍狭小，不利于水利、农业机械化的推广应用；(3)实施操作难度大。由于重新调整土地，都要重新核查人口、土地数量和地块位置等，并要做到均等，其实际操作难度大且费用高。

4.农户承诺义务的权利残缺

“家庭承包责任制”是以合约的形式来明确农户对国家和集体承诺的义务。但这种承诺义务的权利对农户来说是残缺的。因为在上交义务中，从“留够集体的”一项规定的帐目来看，它包括所在地域的基层干部和民办教师的工资、日常开支以及兴办地方事业的费用，不仅如此，有些地方政府在财政出现赤字时，就靠扩大农民这一义务的项目或数量来弥补，从而加重农民的负担。在“交足国家的”这一项上，农民们不会对应不应该承担上交国家义务有异议，而在于所上交义务的性质。农民上交给国家的粮食是国家工业化的产物，它的目的是为了满足城市居民的食品供给和工业所用的原料。因此，这一“义务”实际上有强制、低价的性质，农民必须按国家要求完成所规定品种（粮食、棉花）的数量，而且价格也为国家左右，他们对此并没有谈判的地位和自由选择的地位。另外，社会各部门强加给农民的乱摊派、乱集资、乱收费、乱罚款等非正常负担从无到有、由少到多，趋于失控。

现行农地制度的特征表明，家庭承包责任制这一制度本身还存在许多缺陷，从根本上制约了农村经济进一步地发展。中国的农地制度必须创新，这是深化农村改革的新课题。

二、中国农地制度创新的思路

中国的农地制度必须创新，而且新制度所内含的规则对广大农民付出的努力与他们应得的报酬应相一致，使农业资源应更有效地配置。据此，中国农地制度创新的思路是：中国农地制度内含的产权必须完整。因为产权是一个社会所强制实施的某种资产如何选择使用的权利，产权通过某种资产的所有者对此物拥有如何使用、如何受益以及如何转让这3项权利的大小和是否完整反映出来，并因此影响人们的生产、积累和投资决策。产权的完整性表现为：一是资产的所有者对它享有排他的使用权。排他性的使用权，是指资产拥有者在被许可的范围内，他对该资产具有不受限制的使用选择权利；二是收益的独享权。是指资产拥有者能完全享有通过合法方式利用资产进行生产所获得的收益，政府或其他组织不能通过强制手所攫取；三是自由的转让权。是指资产拥有者有权决策资产是否能转让，转让给谁，以及采取什么样的产权转让形式。根据这一思路，我们首先选择制度创新的目标模式。

1.目标模式的选择

目前经济理论界对农地制度改革目标模式的选择有4种观点。

(1)实行国有国营。这种观点认为，土地的国家所有制废除了土地使用权的垄断，既克服现行的集体所有制——农民家庭承包责任制下的土地社区界限，也可避免私有制下农民对土地流转形成的障碍，同时国家有充分的权力利用经济、法律和行政手段对土地使用权进行管理，促进土地流转机制的建立，解决因土地占有关系混乱所出现的种种问题。

(2)实行土地私有私营。这种观点认为，土地产权与一般财产的权利一样，都是激励当事人增加投入、发展生产的动力。土地私有私营保证了农民对土地拥有排他性的产权，把土地所有权交给农户由农户经营，才能形成有效的投资与积累机制，保证土地的合理使用和资源的有效配置。

(3)实行国有私营。这种观点认为，土地国家所有与集体所有相比更强化了国家宏观调控农业的能力，有利于国土的规划、整治和矿产的勘探开发，而农民私营既与中国农业地块分散、生产技术落后的生产力水平相适应，又吸取了私有化经营的特点和效率。

(4)实行集体所有公司经营。这种观点认为，就现阶段农村实际而言，土地实行国有化时机尚不成熟，一方面，目前农村生产力水平低下且发展极不平衡，另一方面，绝大多数农民把土地看成是安身立命之本，是最后的生活保障。若强行推进国有化，只能意味着国家对农民土地的剥夺，在拥有9亿农民的中国，这种措施极易引起社会动荡，所以在坚持土地集体所有的前提下，建立股份有限公司，由公司筹集资金，合理经营土地。

作者认为以上4种观点中土地国有国营、私有私营、国有私营只是作为理论观点而存在，并没有付诸实践，而在土地集体所有基础上具体构造土地产权制度，具有广泛的产权基础。其中，有突出农民对土地使用权占有的实践，如广东省南海市大沥镇一管理区有1200亩耕地，1316个劳动力，其中83.7%的劳动力转入非农产业。1992年管理区成立农业发展总公司，由机械队和农业队共18人组成，通过土地使用权入股的方式集中土地，由农业经营公司，独立核算，自主经营，自负盈亏，原承包户与农业公司是一种委托代理关系。还有突出集体经济对土地的所有权实践，许多村将部分承包耕地收回，然后，由村集体直接经营，或者招标承包以收取高额承包费用。如江苏的华西村、天津的大邱庄都是这种模式的成功典范。

从10多年农地制度改革的实践看，农地制度的创新既要对现有农地制度做大调整以使产权完整，又要使创新农地制度与现行农地制度之间形成一种相互连贯的阶段性递进关系。基于这种思考，我国农地制度创新的方向就是在不变更现有的集体所有制性质的基础上，从根本上改革传统的土地产权制度和经营制度。

2.产权制度的创新

中国农地制度的创新主要表现在两个方面，一是确定新型的二元产权制度，二是采取新型的经营制度。

确立新型的产权制度其主要内容是：实现土地所有权的人格化，经营权实行商品化。即土地所有权分割为田底权和田面权。所谓田底权，是指从根本上和无期的意义上，规定土地属于国家或集体所有，不论土地现在属于任何人，最终的处分权只能由国家或集体行使。所谓田面权，是指土地虽然属于国家或集体所有，但一旦按政策归属于某一具体个人之后，国家或集体若无法定理由，不经法定程序就无权收回或改变其归属。田底权归国家或集体所有，田面权永久归属于个人，田面权可以出租、转让或作价入股。

所有权二元化对农地制度改革有十分重大的意义。

首先，在土地所有权的交易过程中，农户与村委会可以相互制约，杜绝村委会作为土地集体所有者代表在土地交易过程中发生蚕食农户利益的现象。

其次，农户即使把田面经营权转让出去，也不会丧失分享土地因转变用途而增值的权利，这样便有利于土地的流转，使土地资源得到更有效的配置。

第三，农村剩余的劳动力从事非农生产后，由于有土地的田面权，可以解除后顾之忧。田面所有权可以起到社会保障作用，使农村中从事非农生产的劳动力与城市居民在社会保障的获得上处于相对平等的地位，在新型的产权关系基础上，建立起一整套土地有偿使用制度、土地流动转让制度、土地收益分配及土地投入制度，加快农村人口非农业化的步伐。

新型的土地有偿转让制度其内容为，农民享有农地田面的使用和收益权，土地实行有偿使用，使土地的田底权所有者与田面权所有者之间的经济利益关系得以理顺，也促使使用者从自身利益出发，提高土地使用效益，珍惜和保护土地资源，合理地开发土地资源。

新型的土地流动和转让制度，要求土地田面经营权进入市场，土地可以自由地买卖和转让，这对调节土地供求矛盾，优化配置土地资源，提高土地使用效率提供了可能性。

新型的土地收益分配制度通过确立土地田面权主体，就使土地的使用者将承担对土地田面权主体的经济和法律责任，严格明确了二者之间的责、权、利关系，农产品的合同定购转向市场化定购，阻止有关的利益集团利用掌握的权力剥夺农民的收益。

新型的土地投入制度，其主要内容是，利用土地田面经营权抵押作为财产权担保，以通融资金，吸收大量资金，加大对农业的投入，提高土地价值；促进土地使用效率，提高土地的使用价值，形成土地价值增值和土地投入内在机制。

3.经营制度的创新

新型的农地产权制度为中国农地制度的创新打下了坚实的基础，但采用何种经营制度是完善新型农地制度的重要内容。如前所述，家庭承包责任制中以家庭为单位的经营制度，在中国农地制度的改革和农业发展中充满了旺盛的生命力，但随着农业生产力的提高和农业改革的深入，它本身存在很多的缺陷，需要对这一经营方式进行创新，即建立起共同经营、共担风险、同享利益的农业股份有限公司。这种经营制度的主要特征是：在坚持土地集体所有制的前提下，在农户自愿的基础上建立土地经营有限公司，由公司筹集资金，合理经营土地。这一制度的基本思路有以下几个方面。

首先，由村集体（村委会）按区域或从事生产的农作物种类划分组成若干股份有限公司。农民可以土地田面权入股，也可以资金、技术和财产入股成为股东。村级集体也可投入集体资金、技术、财产入股而成为公司集体股东。

其次，农业股份有限公司在组织管理方式上由股东代表大会作为公司最高权力机构。股东代表大会直接选举董事会和监事会，董事会决策公司经营的大政方针，并招聘总经理或其他高级职员经营公司的土地和资产，监事会监督董事会和总经理的经营方针和工作，总经理以个人的资产对公司经营风险负责。

第三，在公司的收益分配上，采取经营收益在上缴了税收和向村集体上交公积金或地租后，在公司内部实行按劳分配与按股分红相结合的分配形式，确保国家、集体和农民三者的经济利益。

对农业土地采用股份有限公司的经营方针还需要进行试点，通过实践证明其可行性，但广大农村在改革开放中蓬勃兴起的很多乡镇企业，采取了股份有限公司的经营方式，经营农村的工商企业并取得很大的成功，这为在农村中对土地进行公司化经营提供了借鉴的经验。

对农业进行股份有限公司化经营是发展农村生产力，深化农村改革的目标经营模式，必将开创中国农地制度的新时代，对社会主义市场经济发展起积极的推动作用，这是因为：

第一，明确了农地产权关系。实行土地股份有限公司经营，使土地的田底所有权、田面所有权与田面经营权分离，所有权归集体或股东，经营权属公司，有效地界定了土地的产权关系，一方面坚持了土地所有权主体的人格化，克服了土地资源无人负责的状况；另一方面又为实现经营主体多元化，把土地经营推向市场创造了条件。

第二，形成了高效率的管理体制。实行公司化经营，形成了以股东代表大会、董事会、监事会、总经理为核心的公司经营管理层，各层之间责任明确，相互监督，相互制约，这就为公司挖掘土地潜力，合理利用土地，提供了效率最高的管理体制。

第三，促进农业步入社会化生产轨道。农业股份公司化经营，变单家独户进市场为千家万户联合进市场，变生产与流通脱节为农工贸一体化经营。把一家一户的分散经营联合起来，形成产业群体，使农民在家庭经营的基础上步入社会化生产的轨道，提高农业的增值能力和比较效益，形成农业自我积累、自我发展的良性循环的发展机制，从根本上解决农民收入增长缓慢、农业比较效益低的问题。

第四，转移农业大量的剩余劳动。农业实行股份公司化经营后，有的农业公司专门从事农业种植业生产，有的公司专门从事非农生产，农民既可以根据他股份的多少获取股息，也可以受聘于农业公司成为生产者而获取工资。这样，农民可根据自己的资金和能力自由地选择适合自己的职业，打消了从事农业生产的顾虑，使大量的剩余劳动力向非农生产领域转移，这对开发我国大量土地资源（如宜农、宜林荒地），推进第一产业发展都有十分重要的作用。

第五，形成农业经营的规模经济。目前农村农工商企业的规模一般都比较小，比较灵活。但是，船小经不起大风浪，在市场竞争中会有沉没的危险。实行农业公司化经营后，农业筹资的来源扩大，农业经营的范围更广，可以实现农工商一体化经营，大大提高农业经营的规模，形成农业的规模经济，这可以大幅度降低农业生产成本，提高农业经营的收益。

[*]收稿日期：1997-05-20.

Several ideas about reformation and creation of Chinese a-gricultural Land-system

Li Shenglan

(Department of Management Science,Lanzhou University,Lanz-hou 730000)

Abstract This article has made an analysis the problems a-nd achievements in the agricultural land-system reformation ofthis country.Contradictions are discovered between the basic features of the current agricultural land-system and the adva-nced agricultural reformation.The author puts forward in the article an object model of new type agricultural land-system adapt able to market-transformation and modernization.

Key words agricultural land-system real property of field face property of field family contract responsibility system

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