设计我国粮食管理体制框架须把握的几个基本问题，本文主要内容关键词为：几个论文,管理体制论文,粮食论文,框架论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国近年来的粮食管理体制，处在左右摇摆不断变化的状态。1992年取消“双轨制”，粮食经营进入无序市场经济时期，国家利益和农业经济都遭受很大损失。1994年，国家采取一系列行政宏观调控的强制性措施，由于需要理顺的问题很多，所以出现了许多矛盾。总的看，这些年我国的粮食管理体制基本属于跟在粮食供求变化的后面由粮食供求的变化决定管理体制变化的，至今尚没有比较稳定，取向明确，便于操作，形成体系的管理体制。因此，实践中常常使我们陷入多与少，统与放的困扰之中，我国粮食管理体制如何确定已是十分紧迫的任务。笔者认为，要设计科学合理的粮食管理体制框架，必须首先把握以下几个基本问题。
一、关于粮食管理政策取向问题
我国政府一直十分重视粮食的生产和供应，因为十二亿人口，吃饭是第一件大事。粮食问题同城乡人民的切身利益密切相关。十多年来的实践证明，由于年度间自然条件的变化影响农业生产和收成，实行多渠道经营后由于供求变化引起的市场价格变化，致使国家不同时期制定的粮食政策，多属在粮食供求已经形成一时偏多或一时偏少的事实以后，为了解决暂时的供求矛盾，改善粮食的供求状况制定的，属于适应性临时措施，以致使大家感觉到粮食政策多变，生产者管理者经营者都无所适从。在这种情况下，大家便普遍关注一些表面现象，譬如对粮食是统管好还是放开好？在收购上是统购还是“双轨制”或者是自由收购好？在供应上是一家专营还是计划与市场相结合或是完全敞开好？在区域性调节方面是行政性计划调拨还是产销双方自行协商调剂好？这些操作性问题使我们大伤脑筋，也是粮食流通体制改革中遇到的主要问题。那么我国的粮食政策和粮食购销体制如何能对供求实行有效的调节，使之适应供过于求或供不应求的各种状态，即是粮食流通体制改革中应当研究解决的重要课题。
回顾1992年以来我国粮食管理体制出现的波折，根源在于我们在确立粮食流通体制改革的政策取向上出现了偏差，譬如片面减少财政支出力求甩掉粮食包袱以及在粮食出现了暂时多的情况时通过放开经营向农民转嫁负担等等，实质是以单纯经济效益作为粮食流通体制改革政策取向的。其危害首先是价格的盲目自由涨跌从而导致了农业生产的急剧起落，其次是供求失衡以及资金供给的非保证性导致国有商品库存溢出客观应有的储备警戒线，形成了国家资金的大量损失（1992、1993年各地粮食部门为了不给农民打白条，大量抛售粮食甚至抛售国家专储粮，不但形成当时市场上粮食过剩的假象，促使粮价大跌，而且给后来填补库存造成了巨大的财务包袱）。其三是削弱了作为国家粮食宏观调控措施的具体承担者即国有粮食部门的战斗力。放开前的流通体制被打乱，新的流通体制又未能建立。实践使我们认识到，建立科学合理的粮食流通体制必须首先确立正确的粮食政策取向。
正确的粮食政策取向首先是要符合中国的基本国情。中国在粮食问题上的基本国情是人口多而且还在不断增加，土地面积小而且还在不断减少，农业基础脆弱，有机构成较低，抵御自然灾害的能力不强，粮食供求的紧张平衡将是个长期的趋势，这就决定了我国粮食政策取向必须以有利于社会稳定作为基本点，将政治因素、经济因素和社会发展进步因素综合统筹考虑，不能偏废一方。在以稳定作基本点的前提下，派生出两个具体的政策取向。一是要有利于粮食生产。粮食生产是保证供应满足需求的基础，生产发展了，才能保证人类日益增长的物质生活的需求。生产过剩时可以通过调节产销来解决，但生产上不去或生产力遭受大的破坏，便必然危及社会稳定。二是要保证最基本的需求。这里有两层含义：一是要有能保证全社会最低消费的粮食商品，二是要满足社会上最基本的消费对象的需求。在这种政策取向前提下，我们就可以对粮食管理体制的框架设计有个基本的指导思想。
二、关于粮食宏观调控机制问题
这里我们暂且把宏观调控机制狭义地限制在组织结构的层面上来讨论，主要是讲作为粮食这种特殊商品，宏观调控的职责应当由哪个层次来承担。由于影响粮食供求平衡的因素是多方面的。譬如产出量的增减，区域间丰歉的不平衡，消费因素的变化，阶段性社会存货量的升降，替代物的综合利用以及国际收支即进出口情况等等，能够独立地全局地对这些问题进行综合协调的层面只能是国家。粮食是一种特殊商品，它的特殊性在于既是人们生存的基本生活资料，又对社会政治经济生活的稳定具有特殊意义。象中国这样的大国解决粮食问题从根本上讲必须立足于自力更生。因此，只能建立以国家为主体的对全国粮食供求综合平衡的宏观调控体系。这样，国家才能在一个完整的主权范围内对粮食的生产及流通与消费、宏观与微观、近期与远期、进口和出口做出有计划并有利于全局的安排。
过去，不论统购统销时期或“双轨制”时期，我国粮食宏观综合平衡的任务都是由国家来完成的。今年，我国开始实行“米袋子”省长负责制，这是粮食管理体制的重大改革。这样做，可以增强地方政府对粮食问题的责任心，增加宏观调控的层次性，使大家都能关心农业和注重粮食问题，减轻中央政府在粮食问题上的压力，有一定的积极意义。但也要注意和防止消极因素发生。譬如层层实行专员（市长）、县（市）长、乡镇长负责制，增加了调控的层面，当粮食表现为暂时供过于求价格下跌时，这些分别负责制的区域有理由大幅度削减粮食种植面积、调整产业结构。而一旦遇上灾年，粮食大幅度减产，粮荒就势成必然。当粮食表现为暂时供不应求价格上扬时，各个区域又是刺激产出又是盲目进口，又会推动粮食暂时过剩。由于种粮从长期看比较效益是低的，当工业化程度提高以后，产区特别是调出区以各自负责制的名义可以名正言顺地减少粮食种植面积，销区可以名正言顺地抛荒土地盲目抬价抢购粮食，长此以往，必然推动供求失衡状况加剧，失衡循环过程更加明显和急蹙。况且，当遇到大灾年时，区域负责制实质又负不了责任。正常年景看不到什么问题，中央政府会放松或因各级已实行负责制而削弱宏观调控，而一旦问题爆发，就不会是小问题。全局的问题应当负责和能够负责的仍然只是中央政府。这就是说粮食是极为特殊的商品，它的特殊性还尤其在出现粮荒而外国又以此卡脖子的时候表现特别突出。所以在粮食上的诸侯经济倾向必须注意消除。
三、关于理顺粮食价格问题
粮价问题是粮食管理工作的核心问题之一。价格不理顺，只在管理体制的统或放上做文章，就很难走出粮食多了就放、粮食少了即统的思维定势。实行统购统销、统放结合或宏观调控下的放开经营（完全自由市场经济不存在）这三种管理模式实质上都是手段，都得有正确的政策导向，有效的宏观调控和保持价格与价值以及供求的基本平衡。过去，我们往往把供求平衡单纯放在量的平衡上，忽视了真正起平衡供求作用的因素是粮价。粮价是粮食总量平衡的晴雨表，粮价平稳则反映供求平衡，粮价波动表现为供求失衡。实行市场经济以后，由于产出和消费的变化，粮价波动势在必然，这就要求我们应当主要采用经济手段而不能单纯依靠行政手段去调节。当粮食多时，国家应当在再分配领域舍得多拿一些钱吞进一部分粮食；防止谷贱伤农，损害生产者利益；当粮食少时，国家抛出一部分粮食，防止价格对生产的过旺刺激，也防止过份伤害消费者。这样做，可以使丰年歉年都能保持粮价稳定，保持供求大体平衡。想方设法把粮价调节好，是防止粮食供求失衡的有效措施。这比多或少的事实形成之后再去用即统即放的行政手段进行调节要主动得多，代价和震动要小得多，效果也好得多。从确保粮食供求平衡的长远利益出发，调节供求必须以经济手段即主要调节好价格为主，辅助以行政手段，因势利导地使粮价基本保持平稳。
所以，在粮食管理体制方面，我们不能仅仅停留在管理方式的讨论上，不管是统是放或是统放结合，都不是造成粮食供求不平衡的本质原因。统，往往会形成主观与客观的背离，使价格游离价值，但不能说统就只能会产生这一种情况。人们耽心“一统就死”，但澳大利亚政府规定农业生产者生产的小麦必须由小麦局统一经营，在指定的仓库交售，不允许任何单位或个人经营小麦，用粮单位不准直接到农业生产者处采购，小麦局在接受小麦时先暂付预付款，待小麦出售后，再向生产者找补暂定价与实际销售价之间的差额。日本的大米经营也始终是国家专营。他们在粮食管理上统的程度比我们统购统销有过之而无不及。所以，统不是死的唯一根源。中国这么多的人，比较薄弱的农业资源，粮食管理体制如果长期在“统”“放”之间徘徊不定，一定会使供求失衡的周期加剧，况且统一块放一块，将国家定价同市场牌价相对照，国家又不可能拿出足够的钱来，便产生出许多经济生活的矛盾和相关的社会问题，甚至使国家利益同农民利益对立起来，国家不得不采取许多的临时措施，从而使粮食政策更趋向随意化。
四、建立顺畅的粮食宏观调控载体
国有粮食部门是国家实施粮食宏观调控的载体，代表国家行使粮食行政管理职能。由于在粮食购销上实行统放结合的管理体制，从全社会来讲，有一个主渠道与多渠道的关系问题。在国有粮食部门内部，又有政策性业务与经营性业务的区别。政策性业务，往往是为宏观服务的，特别是在市场粮价上涨时，国家再分配领域又不能拿出足够的钱的时候，定购粮食的价格过低不但与地方利益、农民利益、多渠道利益发生矛盾，粮食部门内部两重业务也会发生冲突，增加了工作的难度。作为粮食部门，现在困难很多，处境很是艰难；由于实行统放结合的体制，收购时农民和基层干部要求价格要高一些，质量标准要宽一些；销售时国家要求价格要控制，城市居民要求价格要低一些；财政补贴在减少，而且大都不能兑现；税收说起来国家有照顾条款，但由于财政分灶吃饭，实际上基本没有落实，粮食企业纳税成翻番式上升；过去形成的政策性挂帐主要是实施保护价收购和财政应补未补的财务包袱，有文件讲从94年9月开始挂帐停息，至今没有能够落实的迹象，大大伤害了粮食工作者的感情，使他们普遍感到对承担政策性业务缺乏信心。粮食放开经营以后，粮油加工业总体布局失去控制，各乡镇建立了一大批初级粮油加工企业，使初级加工能力过甚。乡镇重视这些企业，而忽视国家利益，与国家争粮源，甚至采取行政手段不准农民将粮食卖给国家。粮价下跌时，这些加工厂可以拒收，而国有粮食企业却不能拒收限收，增大了粮食工作的难度；再者由于粮食企业层层下放，人员无限止地膨胀，劳动力人浮于事，形成变相失业，这些人要有饭吃、要有房住，否则就不安定。同时，过去粮食企业属国家规定的政策性损亏部门，不象其他行业，可以在自我经营中获取社会平均利润，增强自我发展的能力，粮食企业不但不能获得社会平均利润，而且还是负效益；加之利息增加，费用上升，各级政府还要求粮食部门减亏增盈，粮食部门陷入多难并在的尬尴境地。所以，这个部门的生产和生活欠帐很多。我们如果忽视这些问题，就会削弱作为宏观调控载体的国有粮食部门的调控能力。
要设计科学合理的粮食管理体制，我们就不能忽视建立一支有战斗力的能担当起粮食宏观调控操作任务的在粮食市场上起积极主导作用的粮食企业队伍。首先，解决好粮食企业过去遗留的政策性财务挂帐，使企业能轻装上阵，也有利于分清过去政策性业务和经营性业务的界限。其次，在划分政策性业务的基础上，考虑到粮食业务的系统性、完整性，将应该承担政策性业务的企业实行“一条鞭”垂直管理，防止失控。其三，在以后出台保护农民利益保护消费者利益的政策时，谁出台政策谁负责相应的价值补偿，以防止行政措施形成的经济责任与企业经营责任相混淆，也可以预防财政预算外赤字的出现。其四，在核定各项费用补贴标准时，要实事求是地考虑到物价上涨因素；过去，我们确定补贴和费用标准一定若干年不变，市场物价却以两位数以上的速度增长，势必给企业增加负担。其五，在统放并存的管理体制下，要给国有粮食企业创造与其他多渠道能平等竞争的条件，使国有粮食企业能不断发展壮大，增强为国家实施宏观调控的能力，增强市场竞争能力。
总之，设计我国粮食管理体制框架结构，其结构形式无外乎三种类型：一种是统购统销，由国家一家专营；一种是统放结合，实行国有粮食部门与多种经营成份并存、粮食经营主渠道与多渠道并存、国有粮食部门内部政策性业务与经营性业务并存；一种是国家宏观调控下的以经济手段为主行政手段为辅的市场经济体制；当然，完全无政府式的粮食自由市场是不可取也是根本不存在的。不管我们实行哪种粮食管理体制，如果不解决好以上几个基本问题，就一定会出大问题。所以，我们既要认真地研究和设计应当采用的粮食管理体制，同时更要解决好管理体制背后的深层次问题。
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