电子政务作为一种政府管理模式的内在基础，本文主要内容关键词为：电子政务论文,管理模式论文,基础论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1005—460X(2006)01—0009—05
一、引言
澳大利亚学者欧文·E·休斯认为，政府管理在过去的一百五十年里经历了三种模式。首先是人格化或前现代行政模式，当该模式日益暴露其缺陷以及出于提高效率的目的，它就被第二种模式即传统的官僚行政模式所取代。同样，当传统行政模式问题重重时，它就为第三种模式即新公共管理取代，从政府转向替代性市场。[1] 政府管理模式也就是政府管理的范式，何谓政府管理的范式？丁煌教授在对库恩、亨廷顿等人有关思想进行探讨的基础上指出，政府管理范式可以界定为有关政府机构及其运行机制的一套假设、一套规则或一套观念，它是观察和认识政府行为的一幅地图。[2] 因此，政府的一种管理模式或范式之所以区别于其他的政府管理模式或范式，就其本身而言，是因为它具有特定的内涵，也就是具备特定的内在基础，这种内在基础至少应包括以下几个方面：价值基础、技术基础、职能基础和组织基础。
近年来，电子政务（e—government）越来越引起了世界各国的重视，在世界各国积极倡导的“信息高速公路”五个应用领域中，电子政务位列首位，其他四个领域是电子商务、远程医疗、远程教育和电子娱乐。在我国，电子政务随着行政管理体制的改革也迅速得以推进，各地政府无不将政府的信息化建设和开展电子政务作为行政改革的一项重要内容。然而，人们对电子政务的认识至今仍存在着较大差异，有的人认为电子政务就是政府的信息化，就是利用先进的信息技术、通信技术和网络技术等将政府装备起来；有的人认为电子政务就是政府的行政方式在计算机和网络的支撑下实现的转变；也有的学者指出，电子政务是指政府机构在其管理和服务职能中运用现代信息技术和通信技术，实现政府组织结构和工作流程的重组优化，超越时间、空间和部门分割的制约，建设一个精简、高效、廉洁、公平的政府运作模式。[3] 单纯将电子政务看作是政府的信息化或政府行政方式的革新，都是突出了电子政务中技术的一面，而对电子政务内涵中所包括的行政理念的转变、政府业务流程的再造、政府职能的重塑等方面却认识不足，产生了“重技术，轻政务”的倾向，很可能导致用现代的信息技术去复制传统政府管理模式的现象，这样就背离了电子政务的本质。正如上面列举的第三种认识所反映的那样，电子政务的核心、实质和落脚点都在于“政务”，“电子”只是代表着一种技术支撑，它是为政务服务的。运用信息技术去推动一种新型政府管理模式的实现才是开展电子政务的目的。电子政务是随着信息社会的发展而出现的产物，虽然电子政务从其名称上来看强调的是政府管理的技术性特征，是在技术意义上对政府管理进行的界定，但它的内涵却远远超出了技术性的层面，而更加体现着政府在理念、职能和组织等方面发生的变化，也就是“政务”方面的革新。因此，除具备技术基础之外，电子政务更具有价值、职能和组织等方面的内在基础。价值基础、技术基础、职能基础和组织基础共同支撑起了电子政务作为一种政府管理模式的大厦。
二、电子政务作为一种政府管理模式的价值基础
每一种政府管理模式都有与之相对应的价值基础。价值基础属于行政哲学、行政理念和行政文化的范畴，它是政府管理模式的灵魂，指导着政府管理模式的构造，为政府的管理模式定下了基调，有什么样的价值基础，就会产生什么样的政府管理模式。电子政务作为信息社会的产物，它有着区别于传统政府管理模式的价值基础。
1.“完整政府管理”（integrated governance）的价值取向
传统的政府管理模式是以层级制和专业化分工为特征的，这并不是说传统的政府管理模式不讲求协调与合作。但是由于信息在各地区和各部门传递的复杂性和困难性，很容易导致各地政府、各政府部门对有关信息的垄断，使得块块分割、条条分割成为可能。信息技术和网络技术的发展为信息在各地区、各部门之间的传输提供了十分便捷的条件，以垄断信息为基础的条块分割已变得越来越缺乏现实可能性。另外，电子政务的管理模式强调“一站式”服务和“一表式”管理，服务对象并不需要知道各政府部门具体的职能是什么，有关事项涉及到的所有业务流程都纳入到政府体系的网上内循环，公众面对的仅是一个统一的政府入口。这就要求政府各部门之间协同工作、密切配合，“完整政府管理”的观念逐步在政府机构和工作人员中确立了起来。
2.以市场为基础的价值取向
市场发挥作用有一个最基本的前提条件，即消除市场分割。只有消除市场分割，各种资源和生产要素才能在地区之间自由流动，才能在市场机制的作用下配置到效率较高的地方。与市场分割互为依存的是条块分割，条块分割导致了市场分割，市场分割加剧了条块分割。在我国的一些地方出现的“诸侯经济”、“行政区经济”既是块块分割的表现，又是市场分割的表现，两者体现出了高度的相关性。“整体政府管理”是对条块分割下政府管理的纠正，同时也意味着是对市场分割的否定。随着“整体政府管理”观念的树立，统一市场的观念也在得到日益加强。统一市场观念的确立标志着政府在关于市场的价值取向上发生了重大变化，因为市场分割首先是政府行政权力不当介入的结果，而统一市场的形成则首先是让市场发挥基础性作用的结果。政府管理模式的价值基础因此从以政府权力为导向转变到了以市场为导向。
3.以公众为中心的价值取向
工业社会处处都带有标准化的印记，顾客需求的标准化、生产和服务的标准化等都是工业社会的典型特征。标准化产生了规模效应，规模效应又产生了效率；标准化又使以产品与服务的提供者（如企业与政府）为中心成为了可能，因为顾客和公众的需求很少变化，经济活动和行政活动的重点是生产，是企业和政府对产品与服务的提供，而不是顾客与公众的需求。信息社会中顾客和公众的需求呈现出了鲜明的多元化和变动性特点，以主体为中心提供标准化的产品和服务再也难以满足客体的需求了。企业要生存和发展，必须关注顾客的需求、了解顾客的需求，增强对顾客需求的回应性。政府面对多样且不断变化着的公众需求，从自身出发考虑问题已不合时宜了，只有以公众为中心、以公众需求为导向，政府才能根据公众的需求、公众可以使用的形式、公众要求的时间和地点，向公众提供各种不同的服务选择。政府的信息化为政府了解公众需求、增强对公众需求的回应性，以及提高对公众服务的有效性创造了技术条件，电子政务将技术条件与对满足公众需求的追求统一了起来，将工具理性与价值理性结合了起来。但电子政务追求的却不是工具理性，而是坚持工具服务于价值的实现，以公众为中心的价值取向在电子政务中要比纯粹的信息技术重要得多，也更具实质意义。
4.高效的价值取向
官僚制的政府管理模式在对效率的追求这一点上，与电子政务的政府管理模式并无本质区别。只是在官僚制的政府管理模式下，高效的价值取向与以政府为中心和以过程为导向的价值取向产生了冲突，这使官僚制陷入了自身固有的矛盾之中，理想中对高效率的追求却产生了现实中低效率的结果。信息社会中公众的需求不断变化，各种新事物不断涌现，人们的生活节奏和社会的发展速度明显加快，这些要求政府的行政管理活动更加富有效率，对效率的追求成为了电子政务价值基础中的应有之义。并且，在电子政务的政府管理模式下，高效的价值取向与其他价值取向不是矛盾和冲突的，而是相容和一致的，因此电子政务的政府管理模式不仅由于其强大的技术支撑而具备了追求效率的现实条件，而且由于其价值基础的内在和谐性与一致性而为政府对效率的追求指明了正确的方向。
5.公正、透明、廉洁的价值取向
公正、透明、廉洁三个价值取向具有各自的意义，同时又紧密联系，缺少任何一个另外两个都难以实现。官僚制的政府管理模式主张行政管理活动的非人格化，也就是严格按照规章制度和程序办事，以此来保证政府的公正性。实际上由于政府过多地干预了微观经济领域内的事务以及政府相对于市场和社会的优越感，官僚制下政府管理的公正性很难得到保证。电子政务在实现政府管理的非人格化方面比官僚制前进了一大步，因为电子政务条件下的政府是一个现实政府与虚拟政府相结合的跨平台政府，行政管理的主客体在行政管理活动中并不需要直接接触，这就在很大程度上避免了主观因素的介入，加强了政府管理的非人格化色彩。但仅具有技术上的优势还不足以保证政府管理的公正性，电子政务的公正性还来源于它坚持以市场为基础、以公众为中心的价值取向。电子政务的一个最基本的功能是向公众发布政府信息，并且信息的发布是“以公开为原则，以不公开为例外”。通过互联网，公众可以及时、全面地了解到政府的计划、决策及对计划和决策的执行情况。因此，政府与公众之间的信息不对称状况得到了很大改观，公众对政府的监督权也得到了保障。推行电子政务，就是要创造各种条件使公众了解政府、支持政府和监督政府，使政府真正成为一个公开的和透明的政府。廉洁的价值取向是公正和透明的价值取向的必然结果，公正即意味着政府不滋生也不追求自身的特殊利益，一切都以公众的利益为着眼点和出发点，意味着政府自身具备保持廉洁性的内在约束机制；透明意味着政府自觉将自己置于阳光之下和公众的监督之下，因而具备了保持廉洁性的外部约束机制。电子政务条件下的政府是一个阳光下的政府，是一个廉洁的政府。
三、电子政务作为一种政府管理模式的技术基础
电子政务与传统的政府管理模式相比，它对技术支撑有着更高的要求，历史上没有任何一种政府管理模式像电子政务那样突出了其技术性特征。就微观层面而言，电子政务的技术基础包括现代信息技术、通信技术、网络技术发展的一系列成果；就宏观层面而言，电子政务的技术基础表现为两个方面：一是政府的信息化，二是社会的信息化。
1.政府的信息化
我国的政府信息化建设发端于20世纪70、80年代的办公自动化（Office Automation），之后又经历了政府管理部门的电子化工程（如“三金工程”）、政府的全面上网、电子政务的实质性应用等发展阶段。目前，我国“三网一库十二系统”的电子政务框架已经确立，政府的信息化程度得到迅速提高。“三网”分别指办公业务网（又称政务内网）、办公业务资源网（又称政务专网）和政府公众信息网（又称政务外网）。“一库”是指政府系统共建共享的政务信息资源数据库，其中包括人口信息数据库、法人单位信息数据库、自然资源和空间地理信息数据库，以及宏观经济信息数据库。十二个业务系统大体可分为三个层次：办公业务资源系统和宏观经济管理系统将在决策、稳定经济环境方面起主要作用；金税、金关、金财、金融监管（银监、证监、保监）、金审等五个业务系统服务于政府收支的监管；金盾（治安）、金社（社会保障）、金农、金水（水利资源）和金质（市场监管）等五个业务系统，重点是保障社会稳定和国民经济发展的持续。[4]
“三网一库十二系统”的建设，不仅包括软硬件等基础平台的建设，又包括信息资源的建设；既要保证信息传输渠道的便捷、畅通，又要保证信息的全面性、及时性和有效性。近些年来，我国在信息基础设施建设、网络建设、信息资源库建设等方面投入了大量资金，政务内网、专网、外网无论是在设施上还是在功能上，都得到了不断的健全和完善。截止2002年12月31日，.cn下的gov注册域名数已达到7796个，占国内域名总数的4.3％，开通的以 .gov.cn为域名的www政府网站达6148个。而在1999年政府上网工程启动前，我国.cn下的gov注册域名数只有982个，开通的以.gov.cn为域名的www政府网站只有145个。[5] 随着政府上网工程的进展，我国政府内部的办公自动化程度不断提高，各级政府纵向的信息传输功能和政府各部门间横向的信息传输功能日益加强，政府通过网络向企业和公众提供的服务内容不断增多，如针对企业的电子税务、电子工商、电子咨询服务、政府电子采购与招标等，针对公众的电子身份认证、电子社会保障服务、电子医疗服务、电子就业服务和电子教育培训服务等。
虽然我国的政府信息化建设取得了巨大成就，但现实中还存在一些问题制约着我国信息化水平的进一步提高：一是缺乏统一性规则和整体性标准，再加上条块分割及地区发展不平衡等因素，导致了一个又一个“信息孤岛”的产生，为政府信息化水平的进一步提高造成了很不利的影响；二是我国的信息技术水平不高，信息技术开发能力较弱，许多核心技术仍受制于人，这不但影响了我国政府信息化水平的提高，而且对我国的信息安全构成了严重威胁。丁先存等人指出，国产化不等于绝对安全，绝对安全却必须国产化。[6] 当然，国产化也并非一定是信息技术的原创，也可以是对信息技术的创造性应用。我们提倡两条腿走路，尤其提倡对现有技术的创造性应用；[7] 三是资金瓶颈的制约，有人估算，未来五年内投入2000亿元还是远远不够我国电子政务发展之需的，[4] 而我国2002年的财政收入也只有18903.64亿元，[8] 发展电子政务所需的巨大资金投入对我国的财政无疑是一个很大的压力。
2.社会的信息化
电子政务主要有三个模式：政府对政府模式（G2G,Government—to—government）、政府对企业模式（G2B,Government—to—Business）和政府对公众模式（G2C,Government—to—Citizen）。其中只有G2G模式是仅限于政府内部运行，其他两个模式都是直接面向企业和公众运行的，为企业和公众提供服务才是电子政务的实质所在。如果政府和企业、公众之间存在巨大的“数字鸿沟”（Digital Divide），电子政务是根本无法开展的。可见，电子政务仅有政府的信息化作为技术支撑尚且不够，还需要社会的信息化作为其强大的技术支撑。
在我国，党和政府将推进社会信息化作为了经济社会发展中的一项重大战略举措，党的十五届五中全会提出：“大力推进国民经济和社会信息化，是覆盖现代化建设全局的战略举措。以信息化带动工业化，发挥后发优势，实现社会生产力的跨越式发展。”[9] 由于政府信息化的带动作用以及国民经济的迅速发展，我国的社会信息化水平得到了大幅度提高，这在信息化基础设施的建设上、在人们的信息化意识上都有显著体现。根据中国互联网络信息中心的调查，到2002年6月30日，我国上网用户数已达到4580万人，其中专线上网用户数为1606万人，拨号上网用户数为3342万人，ISDN上网用户数为315万人，宽带上网用户数为200万人；我国上网计算机总数为1613万台，其中专线上网计算机数为307万台，拨号上网计算机数为1200万台，其他方式上网计算机数为106万台。[10]
然而，政府与社会的数字鸿沟仍然存在，不少地方和公民难以享受到信息化的成果。虽然我国2002年6月底上网人数已达到4580万，但只占我国总人口的3.6％。更加需要引起注意的是，西部和东部之间、农村和城市之间、低收入阶层与高收入阶层之间，其信息化程度呈现出了明显差距，这种差距导致了“信息穷人”的出现。如果对这种差距不加控制，它便会以几何指数扩大，造成穷者益穷的局面。因此，从总体来看，政府信息化与社会信息化之间存在差距；就社会信息化本身来看，在它的内部也存在着多种数字鸿沟。鉴于此，楼培敏研究员建议，用开设公共电脑厅、设立社会网络服务点等方法，创造有中国特色的信息传播形式应对数字鸿沟；免费开放公共数据库，建立政府投资启动的基础信息平台，改传统的物质扶贫为物质信息双扶贫。[7]
四、电子政务作为一种政府管理模式的职能基础
电子政务条件下的行政职能与传统政府管理模式下的行政职能有重大区别，其表现如下：
1.电子政务更加强调政府的服务职能
政府将提供尽可能多的渠道与公众进行平等的交流，以及及时了解公众多元化的需求。根据公众的需求，政府确定服务的内容和方式，从而为公众提供便捷且有效的“无缝隙”服务。在传统的政府管理模式下，政府处于一个相对封闭的体系之中，与公众在现实地位上的反差导致了两者缺乏一个进行有效沟通的平台，政府习惯于从自身出发按照内部烦琐的规章制度机械式地运作，由此产生了一种以管制为特点的政府职能结构。
2.电子政务要求政府职能重心的下移
政府将原本由较高层级行使的职能下放或委托给了一线政府，这样便大大简化了政府的业务流程，不仅方便了公众，而且提高了政府的办事效率。传统的政府管理模式下政府的权力结构是一个层级严密的金字塔结构，权力由下而上层层集中、由上而下层层过滤，过滤到最后，一线政府的权力就十分有限了，因此许多行政事务不得不沿着层级路线层层上报、层层审批，严重影响了政府对公众需求的回应能力。
3.电子政务带来了政府在职能上的相对超脱
政府的职能建立在市场和公民社会充分发挥作用的基础之上，政府原来承担的职能随着市场成熟度的提高和公民社会自治能力的增强而不断被剥离出去，政府将更多的是起到了一个领航员和调节器的作用。比如，我国《行政许可法》第十三条规定，凡是通过下列方式能够予以规范的，可以不设行政许可：第一，公民、法人或者其他组织能够自主决定的；第二，市场竞争机制能够有效调节的；第三，行业组织或者中介机构能够自律管理的；第四，行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。[11] 这就大大缩减了政府审批的内容和范围。然而，超脱却不等于被动，超脱意味着对政府职能的进一步确定，意味着对政府、市场和社会三种力量的对比重新把握后作出的更有目的和针对性的选择，也意味着政府有更为充足的精力和更为有利的条件去履行自身的职能。传统政府管理模式下政府职能的触角延伸到了社会的方方面面，使得政府机制与市场机制相冲突、政府行政能力与社会自治能力相互消耗，政府陷入了尴尬的被动局面。
4.电子政务突出了行政职能方式的创新
政府的行政职能方式将更加灵活多样，更加具有柔性化和人性化特征。一方面政府通过与公众平等而便捷的交流使公众更好地理解政府的法规、计划和决策等，以此减少了政策执行的阻力，从而不断增强“合作型”行政方式的作用，而减少“强制型”行政方式在行政活动中的比重；另一方面政府根据公众不同的需要，可以迅速组合起有效的业务流程，并能够有选择地利用政府体系的外围力量，这样就形成了特定的公共产品供给方式，面对公众的不同需要，政府提供公共产品的方式也在发生着特定的变化。传统政府管理模式下政府的行政职能方式缺乏弹性和灵活性，强制性成分太多，不易得到公众的认同和支持，另外政府依赖于一种特定的、刻板的方式提供公共产品，既限制了政府体系内部力量的整合，又使政府体系外部的力量得不到发挥，因此政府行政活动的效率和效能都很难达到理想的状态。
五、电子政务作为一种政府管理模式的组织基础
行政组织是行政职能的物质载体，行政职能的变革决定了行政组织的变革。电子政务条件下政府的行政组织将更加具有灵活性和适应性，它是一个趋于扁平化的组织，是一个呈现网络状的组织，是一个核心明确、边界模糊的组织。
1.电子政务条件下的行政组织是一个趋于扁平化的组织
信息社会中行政组织的扁平化趋势已成为学界的共识，其原因归纳起来有以下几种：(1)中间管理层的作用主要是信息沟通，它是信息通讯技术落后的产物，它的存在既延缓了信息传递的速度，又易造成信息的严重失真。随着信息技术在行政组织信息沟通中作用的提高，中间管理层可以被缩减以致被取消。[12] (2)信息技术增强了管理者的综合管理能力，使组织的管理幅度得以加宽，从而压缩了组织的管理层次。[13](P75) (3)管理重心的下移、基层组织自我管理能力的提高，促进了行政组织的扁平化。
中间层级的存在是为了便于组织的信息沟通，同时更是组织职能层层细分的结果。组织上一层级的职能是下一层级各个部分职能的总和，随着各部分职能的继续细分，组织便衍生出来了越来越多的层级。电子政务强调的是政府各部分间的密切合作、协同作业，因此不主张将职能作不必要的细分，以避免由此导致的部门本位主义而使政府行政活动陷于被动。减少了不必要的职能细分，也就减少了行政组织不必要的层级，从而有利于行政组织向扁平化发展。例如，日本的通商产业省（部）既管工业，又管商业，还管外贸和经济合作等，其工作范围相当于我们十来个部的工作。[13](P78) 又如，我国的黑龙江省克山县为适应农村新形势，将原先乡镇的20多个部门，统一合并为平安办、经济办和服务办三个机构。[14] 这些在很大程度上避免了因职能过于细分而导致的工作不协调，也在很大程度上避免了增加组织层级的可能性，从而使组织趋于扁平化和精简化。当然，行政职能的分工是客观存在的，组织的层级结构还有其不可替代的价值，中间层级是否被取消要根据其承担的具体职能而定。我国目前实行的是市管县体制，从中央到地方事实上存在着国务院、省、市、县、乡（镇）等五级政府，市这一级属于典型的中间层级。县级政府的职能总体而言是促进本地经济社会的发展，这既可以看作是市级政府职能的细分，也可以看作是省级政府职能的细分。因此有些地方对县级政府承担的某些职能实行了由省直管，从而跨越了市这一级。可见，省级政府和县级政府的存在都是必要且合理的，那么市级政府究竟是否有存在的必要呢？笔者认为，在中国特殊的国情下，市级政府的存在是有必要的。首先，我国省级政府所辖的县级政府数量较多，需要有中间层级分担省级政府的职能压力；其次，我国的城乡发展不平衡，县级政府既包括城市政府（如区政府），又包括农村政府（如县政府），两类政府的管理活动具有较大的异质性，将众多的基层城市政府和农村政府直接归属省级政府管理，不利于城乡的协调发展，为了将城市政府管理和农村政府管理更好地协调起来以统筹城乡发展，便形成了市级政府的职能，产生了市这一个政府层级。因此，市级政府的存在是政府体系内职能合理分工的结果，目前来看市级政府的职能还难以被取代，它的存在是有必要的。
2.行政组织是一个呈现网络状的组织
网络状的行政组织：一是表现在信息沟通的网络状，政府通过局域网、专用网和互联网，可以跨部门、跨地区地共享信息资源，网络将政府体系内的信息源连结了起来，其中任何一个信息源都有与其他信息源相连的途径，信息的传播不再需要经过复杂而漫长的等级路线；二是表现在业务流程的网络状，信息技术和网络技术的运用为行政组织创造了便捷的沟通条件，信息社会柔性化的行政职能也要求政府体系内各层级、各部门之间的密切配合。因此，政府的业务流程也不是固定的，如果一项行政事务包含多个环节，每个环节我们称之为一道工序，那么这些工序一般是分布在不同政府部门以致不同层级政府的，将这些工序连结起来便构成了一个网络状的业务流程。不同的行政事务包含不同的工序，网络状的业务流程也随之而发生着变化，这有利于政府更有效地回应公众的需求和外部环境的变化。
传统的金字塔式组织结构虽然有很多弊端，但它有一大优点是有利于行政组织内部的控制和有序化，随着网络状行政组织的出现，有一个问题便不得不进入人们的视野，即网络组织会不会弱化行政组织内部的控制能力和导致行政组织的无序化。一个行政组织之所以会出现无序化状况，其中有两个最重要的原因，一是组织缺少明确的目标和任务，二是组织缺少责任和权威。网络状行政组织与传统的塔式行政组织一个最根本的区别表现在，后者是以行政组织本身为中心，或者说是以行政组织的规章制度为中心开展行政活动的；而前者则是以公众的需求为中心，或者说是以任务为中心开展行政活动的。网络状的行政组织无疑会对建立在层级制基础之上的组织权威带来冲击，行政组织因而会变得更加民主化，但网络状组织不是存在于二维空间内的平面化组织，而是一个三维的立体化组织，组织内部的层级还是存在的，各层级、各部门的权力、责任都是明确的，上级的责任和权力决定了其对下级保持有法定的权威。因此，网络状组织也不会因责任和权威的缺位而产生无序化状态。
3.行政组织是一个核心明确、边界模糊的组织
核心明确意味着责任明确，无论行政组织怎样变化，在面对一项行政事务时，总可以在行政组织中找到责任所在。边界模糊具体有两层含义：第一层是在行政组织内部由于强调协作而使部门间的边界变得模糊，同时以任务为中心构造的网络状组织结构更是处于不断的变化中，任务的变化就有可能带来组织结构的变化；第二层含义是行政组织与外部环境的边界也变得模糊起来，信息社会中知识就是资本和生产力，政府的作用主要体现在制定正确的计划、政策和发展思路等，也就是生产有效的知识和信息，而对于具体的操作活动和执行活动，政府可以交给分散化的执行部门承担，也可以外包给企业和其他社会组织承担。政府的行政活动实现了决策和执行的分离，决策层可以看作是行政组织的核心层，执行层可以看作是行政组织的外围层，围绕不同的行政决策，便会有不同的组织加入到行政组织的外围层。
边界的模糊性同样给行政组织带来了控制上的问题，如何保证组织的决策层不会由于外围层的加入而不当地转移行政权力，如何保证组织的外围层严格执行决策层的决定以保障行政责任不被扭曲和弱化，这些都对新型的组织形态提出了挑战。信息技术的发展为以上问题的解决创造了很多有利条件。首先，信息技术的发展使组织的决策层和外围层沟通不再困难，减少了因信息不对称而给双方带来的风险。其次，信息技术使透明政府的实现成为了可能，由于透明，任何符合相关条件的组织都可以通过公平竞争加入外围层，这就保证了行政组织外围层的有效性，它是经过优胜劣汰产生的具有实力的组合；由于透明，政府随时随地都会受到公众的监督，一切有悖于公众利益和政府责任的行为都会受到公众的制止。当然，技术并不是解决问题的一把万能钥匙，技术创造的许多条件最后还要落实到制度上去加以实现，如加强对政府的监督主要的不是一个技术问题，而是一个制度设计的问题。
六、结语
电子政务具有典型的技术性特征，这一点从其名称上便可以反映出来。但电子政务却不是简单地等同于“电子”化的技术在政府管理中的运用，技术并不是电子政务的落脚点，“政务”才是电子政务的实质所在，电子政务的内涵中更加体现了政府理念、职能和组织等方面的变革。价值基础、技术基础、职能基础和组织基础都是电子政务得以成立的必要支撑，正是从这个意义上讲，电子政务不单单是一个技术层面的事物，而是一种与信息社会相适应的政府管理模式。因此，在开展电子政务的实践过程中，政府不仅要注重信息技术、通信技术和网络技术等“电子”化技术的运用，更要站在政府管理模式转型的高度，积极促进政府理念、政府职能和政府组织产生与信息社会相适应的转变。这样才能使电子政务的发展具有针对性和前瞻性，才能使政府的信息化建设取得应有的收益。
收稿日期：2005—03—01
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