后过渡期香港社会福利问题透视，本文主要内容关键词为：过渡期论文,香港论文,社会福利论文,透视论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
进入90年代，香港政府先后推出了一系列社会福利计划与措施，令政府公共开支中，社会福利的开支出现了较大的增长。在95～97年香港财政预算案的咨询过程中，中方官员对此提出质疑，使社会福利问题再度成为香港公众关注的热点。
在西方国家，社会福利最初是指由政府向市民提供的最低生活保障；后来，社会公平的思想为大多数人所接受，社会福利的含义就进一步扩展，除最低生活保障以外，还加入了使社会财富再分配和人人获得平等发展机会的社会服务内容，例如医疗、教育、社会保障等。北欧国家瑞典以这种完整的社会福利体系被称为“福利社会”的典范。
香港所走的道路和西方国家完全不同。由于它过去在政治上实行殖民地封闭的政治制度，在经济上实行低税率、不干预的自由港制度，政府对社会福利的承担很有限。70年代初，社会福利开支只占政府开支的1.5%。直至80年代，港督麦理浩致力发展公屋计划和医疗计划， 香港的社会福利才有了较大的发展。然而，若与“福利社会”相比，香港的社会福利仍是有限的。除教育、医疗、房屋三类属于社会服务的项目以外，政府目前所承担的社会福利项目只包括：公共援助、家庭及儿童福利、老人服务、康复、过犯辅导、社区发展及青少年七项。也因为如此，香港在某种程度上被看作低税率、少福利的范例。
进入过渡时期，香港的社会福利政策有所改变。在86～87年财政支出中，社会福利项目开支25亿港元；90～91年，这项目开支为50亿港元，占公共开支总额的5.6%；到95～96年，这项开支上升为7.3%，金额为120.3亿港元，五年中增长了2.4倍。扣除通货膨胀因素，实质增长达到65%。可见，社会福利开支在近年有较高的增长，高于经济增长的幅度。去年政府社会福利处长冼德勤在谈到有关问题时曾讲到，期望在本世纪内使香港的社会福利达到发达国家的水平。由此可见，与80年代以前相比，香港政府的社会福利政策确有改变，开始有意识地完善社会福利体系。
那么，香港政府是否有足够的资源去支持社会福利的增长呢？众所周知，由于经济持续增长、卖地收入和过去多年执行的保守财政政策，政府在大多数年份的财政结算均有盈余，并积累了相当数量的财政储备。因此有人认为，政府有能力承担更多的福利，况且，虽然近年福利开支有较大增长，但它在本地生产总值中所占的比重仍然较低。然而，必须看到，社会福利开支有累积性，规模只能越来越大而极难逆转，在经济增长时期增加的福利开支，在经济不景时往往不能缩减，从而成为经济发展的负累。英、法两国近年所面对的发展困境就是最好的例子。而且，近年香港的经济情况也已发生了一些明显的变化，经济增长的速度相对80年代已经放缓；多项大型基础建设的进行已使政府动用了较多的财政储备；经济转型和政制过渡所引发的不定因素也对政府支出的增加形成现实的或潜在的需求。因此，在不改变低税制的前提下，香港政府能够用于增加福利承担的资源其实并不充裕。有见及此，中方有关人士在96—97年财政预算案的咨询过程中才会提出质疑。
究竟有什么因素影响香港近期社会福利开支增长？其主要因素有三：
1.来自香港社会实际需求的增加。其一是香港人口趋于老化。根据香港政府的预测，六十岁以上的老人在90年代初占总人口的12.6 %， 1999年将上升至15.3%。许多老人在香港经济起飞时作出了贡献，但未能充分分享到社会富裕的成果。据有关统计，处于最低收入水平的人士当中，老人、尤其是孤寡老人占有最大比重。其二是近两年经济增长放缓，香港制造业北移，使社会失业率达到40年来的最高峰，而通胀居高不下，令一些长期从事制造业工作的人士及其家庭收入减少，实质生活水平下降。其三是社会变化引起的其它一些因素推动福利需求上升，例如：妇女就业人数增加、离婚率上升、单亲家庭增多等。这些来自社会的实际需求，对政府福利支出的增加形成一定的压力。
2.香港社会贫富分化的状况越来越严重，衡量收入差别的坚尼系数从70年代初的0.41升至80年代的0.43，再上升至90年代的0.48。由于香港市场充满投资机会，许多巨富当年是白手兴家的，因而过去大多数香港人相信靠自己的努力可以改变生活和社会地位。但随着贫富分化越来越严重，社会财富积聚逐渐固定化，有些行业已经出现垄断，白手兴家的可能性也越来越少。制造业北移，使许多人失去就业机会或原来薪金优厚的工作，向上流动的期望看来已难以实现。这样，中下层对贫富分化的不满就会逐步积聚，对社会公平的追求就会逐渐上升。
3.选举政治的出现。选举政治对社会福利有很大的推动作用。与世界其它地区相似，香港的政治人物、政团或政党为着争取选民支持，积累政治资本，把增加社会福利作为重要手段，有时甚至采取激烈的形式以期达至轰动效应。当社会福利政治化，它本身的意义和目标就会变得模糊。在香港，伴随选举政治出现的社会福利政治化所导致的直接后果，一是民生问题往往被夸大，影响了对社会福利评估的客观性和准确性；二是福利问题往往被激化，变质为敏感的政治问题，影响了解决问题的有效性和全局性。
4.英国人为达到光荣撤退的目的而大洒金钱，社会福利是极好的借口。因为这样做既能讨好香港人，又能为未来特区政府留下财政难题。更重要的是，中央政府出于香港能保持财政状况良好，以保证回归之后稳定繁荣的愿望，一向反对港英当局改变其审慎理财原则、不断增加财政支出的做法。然而当双方争论的焦点是福利时，问题就会变得复杂起来。由于福利涉及港人的利益，中央政府若要对开支的增加提出异议，必须有相当的策略，而这在实践中存在相当的难度。在某些传媒混淆视听配合之下，关于福利支出的争论往往成为某种手段。因此，英国人乐于利用社会福利问题大做文章。从港督彭定康首份施政报告中社会福利的份量到老人退休计划的推出，不难看出其中底蕴。
不过，对社会福利增长的规模，香港社会中也存在一些制约因素。最重要的是香港实行低税制，它使香港具有独特而持久的经济活力。对外，能大量吸引国际资金；对内，令私人投资意欲旺盛，产品能以较低的成本在国际市场上保持竞争力。低税制被公认为经济发展的积极因素之一而被着意维护，《基本法》中也定明这一制度将继续保持下去。税制限定着社会福利增长的规模，低税制不变，社会福利也只能有限度发展。
其次是港人短期的、功利的心态。香港知名学者周永新对此曾作过分析。他认为香港人缺乏对上一辈、对未来的责任心，他们赞成扩大福利规模，却不愿意为此付出代价。倘若社会福利的增加需要以增加税收，或其它形式的付出为条件，港人便不会赞成福利的增长。此外，香港的学者、政府官员和工商界人士当中有许多人更把低税收、少福利奉为经济发展的金科玉律。港人的这种心态和看法对社会福利规模的扩展也有一定的制约作用。
综上所述，香港近年社会福利的增加要从两方面去理解：一方面要认清社会福利增长过快的危险性，另一方面也要看到香港和十年前相比情况已经发生了相当多的变化。发展社会福利、追求社会公平是富裕国家的共同趋势，而从社会产出来看，香港也已经可以称为富裕社会。又由于经济增长放缓、社会结构变化和选举政治出现三个因素的加入，使民间对社会福利的期望上升。因此，未来的特区政府在继续推行审慎财政政策的同时，也要在对现有福利体系作出客观评估的基础上，有计划、按步骤地完善它，使中下层的市民也能分享社会发展的成果。而目前我们在对该问题发表意见时，也要讲究策略和方法，既有理有据地揭露阴谋，也能相应照顾港人的意愿。更重要的是，香港的社会福利规模在一定程度上是受到其本身一些因素制约的，关心这一问题的人士应该对如何强化这些制衡因素，例如保持低税制、刺激经济发展、增加社会就业等方面多作努力，才会为这一问题找出最好的解决办法。