非政府组织参与WTO争端解决的制度障碍及对策，本文主要内容关键词为：争端论文,对策论文,障碍论文,组织论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F743 [文献标识码]A [文章编号]1002-736×(2008)05-0025-03
目前非政府组织参与WTO争端解决机制的主要途径有两种，即以观察员身份参与和以“法庭之友”的身份参与。上述两种方式中，前一种方式在WTO规则中有明确的规定，而后一种方式目前也已有先例。由WTO上诉机构在几个争端的裁决中确立下来，但这种裁决没有先例约束力，也未得到WTO规则的认可。目前理论界对非政府组织的观察员身份没有太大的争议，主要分歧在于非政府组织应该以什么样的身份参与到WTO争端解决机制中才能满足时代的发展需要。一种观点认为，非政府组织可以以当事人的身份直接参与WTO争端解决，赋予非政府组织国际法主体资格的呼声也日益高涨。另外一种观点认为，目前非政府组织以“法庭之友”身份参与WTO争端解决是比较合理的方式。笔者认为，目前赋予非政府组织当事人的做法在理论和实践方面均不成熟，虽然非政府组织的兴起致使未来的全球经济治理将不断走向一种更加开放的体系(王彦志，2002)，在国际关系中完全否认非政府组织的国际法主体资格是不可取也不现实的，而应该是有限地、有条件地予以承认，非政府组织以“法庭之友”身份参与则是一种比较合理的过渡方式。本文拟对非政府组织以“法庭之友”身份参与WTO争端解决机制的相关问题做一探讨。
一、非政府组织参与WTO争端解决机制的发展历程
非政府组织的“法庭之友”身份迄今尚未得到WTO争端解决机制的承认，乌拉圭回合谈判产生的《关于争端解决规则和程序的谅解》(以下简称《谅解》)并没有赋予非政府组织参与WTO争端解决的资格。1996年“美国禁止某些虾与虾制品”案中WTO上诉机构裁决专家组有权接受非政府组织递交的“法庭之友意见书”是迄今为止涉及非政府组织“法庭之友”地位的典型案例，也开启了非政府组织参与WTO争端解决机制的先河。“法庭之友”法律地位的确立及其发展经历了以下几个阶段。
(一)专家组有权接受“法庭之友意见书”
1996年10月8日，印度、巴基斯坦、马来西亚和泰国就美国以保护海龟为由禁止进口某些海虾和海龟制品向WTO提出申诉，联合指控美国的措施违反了GATT1994的相关规定，使其有关的利益丧失或受到损害，要求设立专家组。由于这一案件涉及到环境和贸易这一敏感的问题，在该案审理过程中，许多非政府组织强烈希望表达观点，美国在其上诉申请中附加了海洋保护中心、国际环境法中心以及世界自然野生动物基金会三个非政府组织的书面意见材料，提供了技术问题、全球性问题和社会问题等有关的信息。对于能否接受和考虑上述非政府组织递交的“法庭之友意见书”，专家组和上诉机构持有截然不同的态度。专家组认为，它无权接受未经专家组请求提供的资料，拒绝将这些意见予以考虑。但在随后的上诉程序中，上诉机构推翻了专家组做出的这一结论，认为专家组在寻求有关信息方面的权限并不意味着禁止其接受没有被专家组主动寻求而递交的专家组的信息，所以不是专家组主动寻求的意见也是可以接受的(Appellate Body Report，1998)。上诉机构的上述解释正式确立了专家组有权接受非政府组织提交的书面材料和意见，具有开创性意义。同时，非政府组织的参与也加大了WTO争端解决的透明度，WTO争端解决机制更加民主。当然，对于上诉机构的上诉观点，不同的国家持有不同的态度。印度和泰国在1998年11月6日的争端解决机构的会议上进行了强烈的抨击。但无论如何，上诉机构的解释具有积极的意义，促使专家组在争端解决时将贸易发展和环境保护结合起来，对经济的可持续发展具有重要意义。
虽然上诉机构承认了非政府组织在WTO争端解决中的地位和作用，明确了专家组有权接受其提供的“法庭之友意见书”，但需要澄清的是：专家组有权接受非政府组织提供的“法庭之友意见书”，但是否考虑则属于专家组的自由裁量权，其并没有接受的义务；“法庭之友意见书”并不能由非政府组织直接提交，而必须通过争端当事方才能提交；至于上诉机构自身能否接受“法庭之友意见书”并没明确。
(二)上诉机构有权接受“法庭之友意见书”
1993年3月22日，美国商务部决定对从英国进口的部分热轧铅铋炭钢产品征收反补贴税。1999年1月14日，欧共体申请设立专家组，专家组报告裁定美国的做法违反了反补贴协议。2000年1月27日美国不服专家组的裁决向上诉机构提出上诉。在该案的处理过程中，美国钢铁协会和北美特种钢行业向上诉机构提交了署名为“‘法庭之友’意见书”的信函。相对于国内诉讼程序中的二审程序，WTO争端解决程序中的上诉审议程序更为严格，其提起主体只能是争端各方，具有重大利害关系的第三方也只能提出书面意见。此案与“美国禁止某些虾与虾制品”案有所不同，非政府组织并未通过争端当事方而是直接递交了“法庭之友意见书”，而且不是作为美国证据的组成部分。因此，上诉机构是否有权接受“法庭之友意见书”成为争议的焦点。除美国外，欧共体与作为第三方的巴西和墨西哥均持反对意见，上诉机构根据《谅解》第17条第9款的规定“上诉机构可以在和WTO争端解决机构的主席、总干事协商后，制定自己的工作程序，并将此通知成员国”，认为它有权利制定自己的工作程序，其中包括有权决定是否接受和审查相关资料，并认为“这样做是切实可行和有效的”。虽然上诉机构最终没有采纳美国钢铁协会和北美特种钢行业递交的“法庭之友意见书”所表达的观点，但上诉机构的上述解释使非政府组织在WTO争端解决机制中的法律地位进一步提升，它明确了上诉机构有权接受“法庭之友意见书”这一事实，并且非政府组织提交“法庭之友”意见书的方式更加灵活，不必附属于当事方的申请材料。
(三)非政府组织参与WTO争端解决的程序进一步规范和有保障
这一阶段体现在2001年3月公布的欧盟石棉和含石棉制品措施一案中。在该案中，专家组收到了5份“法庭之友意见书”，并对其中的两份予以考虑。在上诉审理过程中，上诉机构为递交“法庭之友意见书”草拟了一个“附加程序”，规定了如何申请递交意见书的许可及递交期限等程序方面的事宜。在本案中，上诉机构共收到17份非政府组织递交的申请，但上诉机构均以超出最后期限或不充分符合附加程序的要求等原因没有接受。尽管如此，本案对“法庭之友”法律地位的提高意义重大，它使非政府组织参与WTO争端解决进一步规范化，赋予非政府组织参与WTO争端解决的程序性权利，从而在程序方面保障了非政府组织的参与，非政府组织对WTO争端解决的参与将越来越深入。需要注意的一点是，上述机构再三强调附加程序“应仅限于手头的这一争端”，不能适用于其他的争端。但笔者认为，该案的意义不能因此而抹杀，从整体上看，上诉机构对非政府组织以提交“法庭之友”意见书的方式参与争端解决是持肯定态度的，对今后规范非政府组织参与WTO争端解决具有很好的示范作用。
二、非政府组织递交“法庭之友意见书”的制度障碍
上述三个案例表明非政府组织在WTO争端解决机制中的法律地位逐步提高，其以“法庭之友”的身份参与WTO争端解决的方式也得到了专家组和上诉机构的承认，但目前的相关WTO争端解决机制的法律规定还对“法庭之友意见书”的使用做出了一些限制，成为非政府组织参与WTO争端解决的制度障碍。
(一)非政府组织参与WTO争端解决机制的主体资格的限制
非政府组织参与WTO争端解决的主体资格的限制来自《与非政府组织关系安排的指导原则》(以下简称《指导原则》)与《谅解》的相关规定。《指导原则》中规定“非政府组织不能直接参与到WTO的工作及会议中”，解决争端是WTO重要的工作之一。此条规定限制了非政府组织参与WTO争端解决的主体资格。《谅解》第一条第一款规定：“本谅解的各项规则及程序，应适用于根据本《谅解》附录1所列各项协定的协商和争端解决规定所提起的各项争端。本《谅解》的各项规则和程序，也应适用于各成员方之间关于它们在《建立世界贸易组织协定》规定和本《谅解》规定下的权利和义务的协商和争端解决”。《谅解》第10条规定，争端中有实质利益关系并已经通知WTO争端解决机构的“第三方”可以参与争端解决程序。《谅解》第17条第4款规定：“只有发生争端的各当事方，而非第三方，可以对专家小组的决定提起上诉。已经向WTO争端解决机构通报其在事件中有重大利益的第三方，可以向受理的上诉机构提出书面意见。”由此可见，只有争端的当事方和第三方才能参与专家组或上诉程序。也就是说，非政府组织不具备参与的主体资格，专家组和上诉机构只有义务接受和考虑当事方或第三方的意见。笔者认为，基于非政府组织在国际事务中发挥的作用与日俱增，其对于协调环境保护与经济发展、促进劳工保障和公平竞争以及强化WTO争端解决机构的决策能力等方面具有重要价值。因此，在法律中认可非政府组织参与WTO争端解决机制主体资格的必要性凸显出来。
(二)对专家组“寻求信息的权利”的限制
《谅解》第13条第1款规定，专家组可以向有关来源寻求信息，这一规定允许专家组积极地寻找信息，并对任何可能找到的信息均不施加实质的限制。该条第2款给予专家组“可以从任何有关来源索取资料并可以咨询专家已获得它们对事项某些方面的意见”的权利。《谅解》的第13条规定被认为是非政府组织递交“法庭之友意见书”的法律依据，但该规定对于专家组是否可以接受有关来源“主动”提供的信息并无规定，对于上诉机构是否能够寻求或者接受信息也没有规定。对于这一问题，WTO成员持有不同的观点，也引起很大的争议。欧共体建议对法庭之友进行全面的规定；古巴等9国认为没有必要规定接受法庭之友提交的陈述，并进一步建议在第13条下增加如下脚注：“寻求”是指那些专家组要求、请求的信息；未经专家组请求的信息不能加以考虑。该脚注也适用于本谅解协议下的上诉机构和仲裁员。笔者认为，对专家组“寻求信息的权利”应作扩大的解释，因为专家组享有一定的自由裁量权，其职权范围包括决定是否寻求信息、接受或拒绝它所找到或收到的信息和建议或由此作出其他处理。因此，如果专家组认为允许个人或机构提供信息和意见又不会不适当地延迟专家组程序，就应当给予这种许可，当然应当对这种许可规定适当的条件。
三、完善“法庭之友”参与WTO争端解决机制的对策
1.修改《指导原则》及《谅解》的相关规定，赋予非政府组织参与WTO争端解决机制的权利，排除制度上的准入障碍。
2.明确规定非政府组织参与的方式。目前，笔者认为，以“法庭之友”的身份比较合理，赋予其参与专家组和上诉机构召开的实质性会议、获取当事方和第三方的书面陈述以及直接向专家组和上诉机构递交“法庭之友意见书”的权利，并将副本送达争端当事方和第三方。同时，非政府组织应该遵守保密的义务，其递交的“法庭之友意见书”应以密件的形式递交。
3.对《谅解》的13条第1款关于专家组“寻求信息的权利”的规定做出扩大的解释，明确规定专家组和上诉机构享有接受和考虑“法庭之友意见书”的权利。上文已提到专家组有权接受“法庭之友意见书”是在“美国禁止某些虾与虾制品”案中上诉机构解释中确定的，也因此遭受到部分WTO成员的强烈批评，认为《谅解》并未授予专家组此项权力，上诉机构是擅自行事(纪文华、姜丽勇，2005)。因此，在实践中表现出“说一套，做一套”，均以各种理由拒绝接受或考虑“法庭之友意见书”。笔者认为，解决此问题的最好的办法就是对“寻求信息的权利”做出扩大的解释，允许接受和考虑“法庭之友意见书”。
4.在《谅解》的附件中规定非政府组织以“法庭之友”的身份参与WTO争端解决机制的程序，并对非政府组织的参与做出合理的限制。非政府组织的参与必然会增加专家组和上诉机构的工作负荷，会影响到争端解决的效率。在实践中，超时已成为WTO争端专家组普遍存在的现象，如果还要对“法庭之友意见书”进行审查，后果可想而知。制定参与的程序，一方面可以为非政府组织的参与提供法律保障，另一方面可以提高工作效率。首先，规定“法庭之友意见书”提交的期限，对于超期提交的一概不予接受。其次，非政府组织在参与WTO争端解决之前须提出申请并经过特定机构(如WTO秘书处)的审查，在非政府组织递交的书面申请中要详细说明其工作范围，如果其工作范围与所要解决的争端涉及的事实问题和法律问题相关，才有资格向专家组或上诉机构提交“法庭之友意见书”。同时，还要对“法庭之友意见书”的内容及篇幅作相应的限制。
5.对发展中国家给予一定的照顾。发展中国家非政府组织的发展时间比较短，正处于起步阶段，与发达国家相比还处于劣势，其参与能力相对薄弱。这也是许多发展中国家不赞成扩大透明度及规定接受法庭之友意见书的原因之一。因此，在《谅解》中对发展中国家给予一定的照顾是公平合理的。当然，积极发展和壮大国内的非政府组织，增强与发达国家的非政府组织的联络，增强其参与争端解决的能力才是最根本的解决之道。
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