中国金融改革面临的挑战，本文主要内容关键词为：中国金融论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、中央银行体制和货币政策方面的改革
1998年，中国在中央银行体制方面进行了重大改革，中国人民银行于11月撤消了31个省级分行，组建了9个跨省分行。同时， 中国人民银行与所办的证券公司、融资中心和各种经济实体彻底脱钩。同年5月， 中共中央建立中央金融工作委员会，使中央银行和国有商业银行党的领导实行垂直领导体制。上述改革的主要目的是：使中央银行的货币政策和金融监管摆脱地方政府（主要是省级政府）的干预，彻底消除中央银行的盈利行为，使国有商业银行的业务也摆脱地方政府的干预。1994～1998年底，在货币政策方面已经进行的改革有：取消了中央银行分行对金融机构的贷款权；取消了中央财政从中央银行的透支；取消了中央银行向非金融部门的开发性专项贷款；取消了对商业银行的贷款限额控制：将货币政策中介目标由原来的贷款限额计划改为货币供应量，并在每年初公布货币供应量增长控制目标；1995年公布的《中国人民银行法》中明确货币政策的主要目标是保持物价稳定；1998年改革了存款准备金制度，将准备金比率从13%降到8%， 将超额储备（备付金）账户与存款准备金账户合并，大幅度降底了中央银行支付的准备金存款和超额储备存款的利率，由原来的年利率7%降到3.15%。 虽然上述这些改革取得了很大进展，但是在中央银行体制和货币政策方面，仍然还有许多改革难点。
1.中央银行分支机构的工作与地方政府的关系。中央银行撤消省级分行之后，9 个跨省分行的工作与中国现行省级政府强大的行政权力格局有一些矛盾，特别是在金融监管方面。除国有商业银行外，许多地方金融机构是省级政府控股的，对这些机构的监管和处罚仍然有很大阻力。因为法院和司法部门是隶属于地方政府的，所以在金融机构的关闭、债务偿还、企业逃债违约、存款纠纷、对金融机构的乱收费等方面都不能得到公正的司法执行。
2.金融监管新体制的问题。1998年，中国在金融业实行分业经营的基础上实行了分业监管的体制，即中央银行监管商业银行、信托投资公司、信用社和财务公司证券监管委员会监管证券公司（投资银行），保险监管委员会监管保险公司。这三大金融监管当局各自全权负责三大金融领域的监管。这种“监管竞争”模式有利于监管责任明确、提高监管效率，但与目前金融机构业务创新、业务交叉的现实有点矛盾，特别是目前三大监管当局沟通不够，对一些有重叠的方面（如证券公司进入货币市场、保险公司业务中涉及利率政策、股票抵押贷款、信托投资公司的证券业务等）存在扯皮现象，久论而难以解决。
3.货币政策的独立性和目标兼顾。尽管1995年的《中国人民银行法》对中央银行执行货币政策的独立性有所加强，但中央银行作为国务院的一个政府部门，在货币政策方面的独立性相对有限。如在利率水平的调整、年度货币供应量增长目标和有关货币政策的重大改革，都必须上报国务院批准。在汇率政策和国际收支、外债政策方面也多由国务院决定。可以说，中央银行在货币政策的决策上独立性不大，但在货币政策的执行上独立性较大。这种体制也符合中国的实际。如果中央银行在货币政策上拥有完全独方性，势必与其他政府部门（如财政部、计委、经贸部）产生一些矛盾，而这些矛盾的协调也必须由国务院决定。
1997年开始，由于中国的通货膨胀率非常低，特别是1998年通胀率为－2.6%，对货币政策的目标发生了争论。 各方面对中央银行的压力很大，认为中央银行对促进经济增长方面做得不够。实际上这个问题也与货币政策的独立性有关。由此，货币政策目标在制止通货膨胀的同时，不得不兼顾经济增长、增加就业和汇率目标（国际收支平衡）。中央银行在1997、1998年两年连续6次下调利率， 并坚决保证人民币汇率稳定，并在信贷政策方面支持扩张的财政政策，促进就业，扩大国内需求。从这些实际情况可以看出，当国内通货膨胀率很低的时候，货币政策的被动性就显露出来了，制止通货膨胀的主要目标也就动摇了，货币政策就受到其他多种目标的约束。
4.货币政策工具的局限。1998年，由于存款准备金率下降5 个百分点和外汇储备增加不多（仅50亿美元），使中央银行总资产几乎没有增加（1997年增加3800亿元），即基础货币零增长，由此使货币供应量增长率也有所下降，当年M[,2]增长15.3%（1997年为17.3%），M[,1]增长11.9%（1997年为16.5%）。由于中央银行仅持有少量可交易国债（约2800亿元），利用公开市场调控基础货币的余地很小，商业银行持有的国债本来就不多（约占其总资产的8%），加上国债收益高无风险， 就更不愿意卖给中央银行。原来中央银行主要依靠外汇储备和中央银行贷款来增加自身的资产规模，进而调控货币供应量，但这些政策工具在1998年都不能发挥作用了。商业银行不需要中央银行的贷款，外汇储备增加多少也不由中央银行决定。同时，贷款限额控制已经取消。这样中央银行可用的货币政策工具就只剩下一项：利率调整。中央银行在1998年连续3次下调利率，对货币供应量的影响也不明显。基础货币、 货币供应量、信贷总量、价格总水平，这些经济变量之间的关系都呈现出无规则性，市场情况变化和一些制度性改革打乱了原来的数量比例关系，特别是M[,2]增长率与消费价格的相关性也不明显了。 中央银行几乎没有有效的手段按原定的目标调控货币供应量。这也许意味着某些制度性变化使货币供应量的中介目标作用无效了，意味着中央银行要尽快改变资产结构，迅速增加国债持有量，以寻找有效的政策工具。总之，目前还没有明确的改革步骤。
二、国有独资商业银行的改革
1994年，中国成立了三家政策性银行：国家开发银行、农业发展银行和进出口银行，并从此把原来国家商业银行经营的政策性贷款业务分离出来，由这三家政策性银行办理。1995年，又实施了《商业银行法》。当时以为，这两项举措就是国有商业银行改革的主要内容。但事后的实际情况表明，中国国有商业银行改革的步伐还是很慢，至今还有许多改革难点。
1.资本金补充问题。1998年，财政部发行了2700亿特种国债用于补充国有商业银行资本金（Recapitalization），但随着资产和负债的快速增长，四家国有商业银行的资本充足率在1998年底又低于8%。 同时，国有商业银行效益不高，不良资产比率逐渐提高，资本充足率还会下降。而中央财政连年赤字，也没有能力每年大量注资。由此的可能性只有两种：一是股份化，寻找中央财政预算之外的资本金，这就需要冲破国有独资的所有制限制；二是发行长期债券作为附属资本，但这有比例限制。
2.不良贷款问题。高于20%的不良贷款不仅影响国有商业银行的效益，而且原因复杂，历年积累，加之各级行长换来换去，谁也不用对不良贷款负责任，因而不利于客观评价银行领导层的业绩。目前的解决思路是，以某一时点为准，把四家国有商业银行的不良贷款剥离出来，出售给专业性资产管理公司（AMC），AMC以发行财政部担保债券、金融债券或中央银行贷款为资金来源购买这些不良贷款，然后通过催收、债权转股权、证券化、拍卖、 置换和债务重组等方式处置这些不良贷款。 1999年要成立四家AMC，每一家AMC专门处置一家商业银行的不良贷款。对于已确定为无法收回的呆账贷款，由国有商业银行自身的呆账准备金冲销。在此之后，对商业银行的贷款质量建立严格的考控制度。其中一项最重要的改革措施是：按国际标准实行新的贷款资产五项分类方法，即将现在按贷款期限分为逾期贷款、呆滞贷款（逾期三年）和呆账贷款三类不良贷款的方法，改为按贷款可偿还性分为正常、次级、关注、可疑、损失五类。后一方法1998年已在广东省实行，1999年在全国实行。
3.进一步落实经营自主权，任何部门和个人不能干涉国有商业银行业务。为贯彻产业发展政策，各级政府和部门可对贷款实行贴息，但贷款项目要由银行自主审查决定。要清理多年来给国有商业银行的各种专项贷款计划，根据情况予以废止或限期保留，今后不再安排新的专项贷款计划。对于项目选择、贷款发放和呆账核销，都要由国有商业银行自主决定。在此基础上，完善对银行的约束和激励机制。实行各级行长经营目标责任制，对资金成本、损失、利润进行全面考核。除此之外，1999年四家国有商业银行要成立监事会，监会事成员主要来自财政部、审计署、中央银行等政府部门，加强外部监督，对国有商业银行的董事长、行长的行为和经营业绩进行监督和评价。
4.撤并分支机构，减员增效。四大国有商业银行是目前全世界国内分支机构最多（每家银行约有8000～10000个分支机构）、 员工最多（每家银行最少15万人，最多60万人）的商业银行，成本支出庞大，效率低。1998年，国有商业银行的省分行和省会城市分行已经合并。1999年，中国工商银行、中国银行和中国建设银行要撤消10%～30%的县级支行，对每个营业网点要设定最低业务量标准，达不到标准的要撤并。在撤并分支机构的同时，还要精减人员10%～20%。要改革目前国有商业银行套用国家机构公务员的人事制度，全面实行行员制和管理干部聘任制。同时，在财务、住房、工资、养老金、医疗等方面也实行全面改革。
5.按照巴塞尔有效银行监管核心原则的要求，加大对国有商业银行的监管。一是要规范商业银行会计科目，限期完成四家银行业务信息系统，按季考核四家银行本外币、境内外、表内和表外合并的资产负债表，按季监控不良贷款比例。二是对四家银行各级机构的主要负责人任职资格进行重新认定。对在任职期间严重失职，不良贷款上升和经营严重亏损的，要取消其任职资格。三是要对发生大量违规经营、大案要案的银行及其分支机构进行严肃查处，要追究直接责任人及主要负责人的责任。对触犯刑法的，要移交司法机关处理。四是督促国有商业银行加强和完善内部控制制度，并监督其真正落实，坚决杜绝商业银行经营无章可循和有章不循的问题。
三、整顿地方性金融机构，积极化解金融风险
在前20年中国金融改革过程中，金融机构的多样化和数量发展很快，而且对市场准入审批不严，业务界定过宽，由此造成当前中国地方性金融机构的风险问题十分突出，相当一部分城市商业银行、地方信托投资公司和城乡信用社，严重违法乱纪，违规经营，内部失控，资不抵债，已经或即将引发挤兑风险，濒临倒闭。因此，对地方性金融机构的类别、数量和业务范围进行调整，明确其今后的发展方向，化解已出现的风险，是今后几年中国金融改革的重点和紧迫任务。建立健全多层次、多类型金融机构体系，是我国金融体制改革的一项基本方针，清理整顿地方性金融机构，绝不是要回到四大国有银行体系中去，绝不是要回到四大国有银行体系中去，绝不是不要发展地方性金融机构，而是为了更好地推动和扶持它们健康发展。
1.加强对城市商业银行的监管。中国在过去两年中已在87个城市把2000多个城市信用社合并组建成87个城市商业银行。今后要进一步严格城市商业银行的市场准入标准，落实城市商业银行日常监管责任制，将每一家城市商业银行的监察监管责任落实到人民银行各级领导和具体承办工作人员；健全城市商业银行资产负债比例管理和风险管理考核指标，并按季进行考核；引入会计师事务所、评级公司等社会中介服务机构对城市商业银行进行监督。
2.采取果断措施，处置城市信用社的风险。目前中国还有3000家城市信用社，大部分在县城，而且多数不具备组建商业银行的条件，要抓紧完成对所有城市信用社的清产核资工作，摸清底数，核实资产负债，分别不同情况，通过合并、撤消、关闭等方式，加大处置力度，同时保留少数好的进行合作制规范改造。
3.继续做好信托投资公司的清理整顿工作。经过几次清理整顿，中国的信托投资数量已从1988年高峰时的1000多家减少到现在的239家， 其中全国性公司21家，地方性公司218。今后，要按照“信托为本、 分业经营、规模经营、分类处理”的原则整顿信托投资公司。把信托投资公司办成“受人之托、代人理财”，以手续费和佣金为收入的金融机构，严禁开办银行业务。要重新规范业务范围，严格公司设立条件。
4.对财务公司、租赁公司进行规范。修订《企业集团财务公司暂行办法》，制定《融资租赁公司暂行办法》，明确界定财务公司、租赁公司的业务范围。财务公司只在企业集团成员中筹集暂时不用的闲置资金，重点用于企业集团技术改造，不能办成商业银行。对资不抵债、不能支付到期债务的企业集团财务公司、租赁公司通过兼并、注资、债权转股权等方式进行债务重组：对严重资不抵债、无法挽救的公司，予以关闭或依法破产。
四、外汇体制改革
在人民币实现经常项目下可兑换以后，中国外汇制度改革面临着新形势，特别是在亚洲金融危机之后，对有些问题的认识更为深刻，但改革的方向是明确的。
1.要完善人民币汇率形成机制。在前几年，银行间外汇市场上的主要卖方是中国银行，主要买方是中央银行，而且外汇大量供大于求，外汇交易品种只有美元、日元和港币三种，人民币汇率几乎是盯住美元，每日波动幅度很小，特别在亚洲金融危机之后，人民币汇率有微小波动、市场反映就过于敏感。今后随着外汇供大于求的数量渐逐减少，中央银行购汇量减少，除中央银行外的其他多方交易会使人民币汇率更有弹性，要允许每日波幅增大，交易品种也增加，减轻人民币汇率对美元的相关程度。
2.完善国际收支申报、统计制度。1996年和1997年中国国际收支表中的“遗漏与误差”近300亿美元，说明国际收支统计制度很不健全。 今后，要严格国际收支申报制度，提高数据的准确性和时效性。
3.中国决不能恢复经常项目下的外汇管制，但要完善外汇收支真实性核查，依法打击骗汇、逃汇和套汇行为，要对信用证、托收和预付款项下的付款外汇加强检查。1999年1月起将采用核销率、收汇率、 交单率等指标对出口企业的出口收汇及核销情况进行定期考核，并在全国范围内正式启用“进出口报关单联网核查电子系统”。
4.继续加强外债管理。1999年，要抓紧修改、完善现有外债统计监测系统，为适时调整外债统计口径做好准备，并逐步建立资本项目统计监测系统。要进一步清理处理违规外债和变相外债，建立和完善防范、化解外债风险的有效机制。同时，要制定切实可行的办法，防范信用证风险。加强资本项目资金流出入及汇兑的管理，严把审批关，对国有商业银行要实行中长期外债余额管理。
总之，从目前中国的实际情况看，要实现资本项目可兑换、资本市场对外开放和人民币自由兑换还需要较长时间。
五、金融机构重组
1998年以来和今后一段时期，中国金融体制改革的另一个重要课题是：对一些出现了支付危机、亏损甚至资不抵债的金融机构进行重组，以化解金融风险，寻求这些金融机构退出市场的方法。在中国，金融机构的重组不仅包括商业银行，还包括信托投资公司和城乡信用社，因为后两类金融机构在中国也有吸收存款业务。
1.注资（再资本化）。1998年3月，中国财政部发行了2700 亿元特别国债，用于补充国有独资商业银行资本金，以提高其资本充足率。这一期30年的国债也是由这四家商业银行购买的。因为这时存款准备金率由13%降到8%，商业银行正好用这笔资金购买国债。 其他股份制商业银行和农村信用社不可能得到中央政府预算的注资，它们资本金增加的途径主要依靠其股东（或社员）注资、利润转资本金，但实际上资本金增加极少。特别是一些信托投资公司，亏损额甚至大于资本金，实际是无本经营，风险很大。
2.债务转股权。1996年10月，中国光大信托投资公司不能支付到期债务，而其中最大的债权人是一家国有石油公司和两家国有商业银行。于是，中央银行就决定把这些债权转为股权，约50亿元人民币，从而避免了这家信托公司的倒闭。实际上，这家机构在未来3 年也不会有收益，这种做法使债权人蒙受了损失。债权转股权是金融机构重组时不得已采取的方式，它是以损失债权人利益为代价的，而且最终效果也不是很好。
3.合并。1995～1998年期间，中国将2000多家城市信用社合并为88家城市商业银行，这些合并行为基本遵循商业原则：清产核资，冲销部分呆账、计算原股权净值，再增加新股东。但也有合并不成功的案例。1992年8月，在海南省5家信托投资公司合并的基础上，吸收部分新股东，成立了海南发展银行。当时这些信托投资公司资产质量不好，使新银行经营状况也不好。1997年12月，这家银行又兼并了当地28家支付困难的城市信用社，情况进一步恶化。这时中央银行给予了35亿元人民币的流动性支持，仍然发生挤兑。1998年1月，海南发展银行终于关闭。 而且，在其他合并组建的88家城市商业银行中，由于原来城市信用社的经营基础不好，不良贷款比例高或亏损严重， 有几家城市商业银行组建后1～2年内就出现了支付困难和存款挤兑。 为了化解信托投资公司的风险，1999年中国计划将239家信托投资公司合并为60家左右。
4.关闭清算和破产。1997～1998年，中国关闭了资不抵债的1 家商业银行和3家信托投资公司，这4家金融机构的总债务为1200亿元人民币。在中国，关闭不同于破产，是中央银行作为政府金融行政管理部门的一种行政行为。关闭基本遵循以下程序：第一，由中央银行宣布这家金融机构关闭，然后指定一家商业银行先托管这家机构的债权和债务。第二，托管者自己或请外部会计师事务所清算被关闭机构资产，计算出亏损额和有效资产，并进行债务登记和确认。第三，决定债务偿还原则，一般的情况是，外债和自然人的存款优先偿还本金和法定利息；国内法人的存款、债务能偿还多少则取决于清算结果的有效资产数量，一般本金都不能足额偿还。第四，如果损失特别严重，也可以依法申请破产。
5.有关中国金融机构重组的一些难点问题。目前在中国的法律和社会环境下，金融机构重组面临着一些难题：第一，对个人存款的保证支付问题。因为中国没有存款保险制度，中国一些金融机构关闭后，其有效资产甚至不够支付自然人储蓄存款的本金，在多数情况下是由股东、地方政府、中央政府或中央银行出资补贴。第二，个人存款、外债和国内法人债务的不同偿还顺序。我们在处理资不抵债的金融机构时都是这样做的，引起国内法人机构债权人的不满。因为这种做法并无充分的法律依据，特别是外债和国内法人债务的区别待遇。实际上，这样做也是由中央财政或中央银行出钱，因为大多数国内法人机构债权人是国有企业或金融机构。第三，目前中国没有适用于金融机构关闭和破产的法律，所以对金融机构破产很难操作。这次广东国投破产以国有企业破产法为依据。第四，资产管理公司（AMC）处置国有商业银行的不良贷债， 这涉及损失由谁补偿的问题。我们认为：在特定情况下，中央财政出资是必要的代价，但目前中国的预算没有如此安排。所以，部分损失可能由中央银行贷款予以补偿。第五，中国正在准备实行农村信用社的存款保险制度。但这与目前中国四大国有商业银行占有65%存款、贷款市场份额的现状有矛盾：如果四大国有商业银行不参加存款保险，则保险金数量不够，而且对中小金融机构不公平；如果四大国有商业银行参加存款保险，则他们不愿意，认为是等于让它们出资救助中小金融机构，因为他们存款余额很大，要支付很多保险金。第六，现有的金融业会计准则不适应金融机构业务的发展，也没能体现谨慎会计原则，如应收未收利息的期限计算、呆账准备金的提取原则等。特别是在金融机构重组和资产处置中，对有效资产的评估和计算没有统一标准。第七，中国金融机构的业务记录的完整性和真实性不很充分，而且信息的透明度不高，使金融机构的合并重组或关闭更为困难。第八，相当多的需要重组的金融机构是地方政府合资或控股的，而且也正是政府对金融高级管理人员的任命和业务的干涉，造成了损失和困境。由此，在这些金融机构的合并、重组、关闭甚至破产过程中，地方政府一方面只承担出资额的有限责任；另一方面对上述过程又存在严重的地方利益式干预，而且也难以得到公正的司法执行，因为司法部门也是听使于地方政府的。第九，在银行不良贷款处置、关闭和破产过程中，原金融机构有效资产的转让、拍卖、证券化存在着很大的障碍。一是目前中国不存在信贷二级市场，无法进行贷款的买卖；二是大部分贷款没有明确的抵押物；三是对抵押物的拍卖、证券化存在许多法律上和中介性的困难。因此，金融机构有效资产的市场价格难以实现，变现比率非常低。
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